公共文化服務體系建設的效能評估及其優化策略
——以文化站為例

陳 庚 李婷婷

公共文化服務效能是構建現代公共文化服務體系的基本價值目標，也是公共文化服務體系建設邁入內涵式發展階段的必然要求。2012年11月，黨的十八大報告正式提出了“完善公共文化服務體系，提高服務效能”的時代命題。自此，國家公共文化服務體系建設逐步從規模覆蓋階段轉入“提質增效”的現代性建構階段。當前，我國的公共文化服務基礎設施和網路體系建設取得了顯著成績，供給能力和供給水平明顯提高，但服務效能卻未能與之匹配，呈現出邊際效益遞減、區域間非均衡、居民獲得感不高等問題。因此，及時有效地對公共文化服務效能進行評估，對公共文化服務的提質增效具有重要現實價值。文化站①文化站包括文化站和街道綜合文化站兩種，文化站主要為鄉鎮和農村居民提供公共文化服務，街道綜合文化站主要為城市社區居民提供公共文化服務。本文所討論的文化站包含以上兩種文化站類型。是國家公共文化服務體系建設的重要陣地，尤其關系著農村基層公共文化服務體系的建設成效。因此，本文擬以文化站為中心，管窺公共文化服務效能建設問題。

一、公共文化服務效能的基本內涵與政策含義

(一)公共文化服務效能的基本內涵

所謂公共文化服務，是指由政府主導、社會力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設施、文化產品、文化活動以及其他相關服務。①《中華人民共和國公共文化服務保障法》(2016年12月25日)。關于公共文化服務效能，我國學術界尚未形成統一的認識，一般理解為公共文化服務與效能兩個概念的疊加和融合。美國著名管理學家切斯特·巴納德(Chester Irving Barnard)最早提出了效能原則。他指出:“當一個組織系統協作得很成功，能夠實現組織目標時，這個系統就是‘效能’的，它是系統存在的必要條件。”彼得·德魯克(Peter F.Drucker)認為，效能是指選擇合適的目標并實現目標的能力。它包括兩個方面的內容:一是所設定目標必須適當；二是目標必須達到②羅珉:《德魯克管理思想解讀》，西南財經大學出版社2009年版。。彼得·M.克特納、羅伯特·M.莫羅尼等人認為“效能”是指服務對象接受服務后取得的結果(生活質量的變化)③[美]彼得·M.克特納、羅伯特·M.莫羅尼、勞倫斯·L.馬丁著，劉英譯:《基于效能的項目設計和管理(第4版)》，華南理工大學出版社2016年版，第7頁。。總體來講，效能反映的是工作的結果、目標實現的程度以及取得這些結果的能力。基于此，公共文化服務效能的基本內涵可理解為公共文化服務供給主體在提供公共文化設施、文化產品、文化活動以及其他相關服務的過程中所表現出來的效率、效果、效益，即公共文化服務體系整體的功能實現程度。

(二)公共文化服務效能提升的政策要求與價值意義

近年來，提升公共文化服務效能逐漸成為我國公共文化服務體系建設的重要內容。2012年11月，黨的十八大報告中正式提出要“加強重大公共文化工程和文化項目建設，完善公共文化服務體系，提高服務效能”。在此基礎上，文化部于2013年初發布的《“十二五”時期公共文化服務體系建設實施綱要》明確提出要“著力豐富人民群眾精神文化生活，著力提高公共文化服務效能，著力創新體制機制，完善覆蓋城鄉、結構合理、功能健全、實用高效的公共文化服務體系，努力實現‘廣覆蓋、高效能’”，進一步明確了公共文化服務體系建設的效能指向。2015年，中辦、國辦發布了《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，提出“到2020年，基本建成覆蓋城鄉、便捷高效、保基本、促公平的現代公共文化服務體系”，并對如何提升公共文化服務效能作出了明確規定。2016年12月，《中華人民共和國公共文化服務保障法》頒布，明確提出要“加強公共文化設施建設，完善公共文化服務體系，提高公共文化服務效能”，公共文化服務效能建設上升到了法律層面。此后，2017年文化部《“十三五”時期文化發展改革規劃》對公共文化服務效能的提升作出了方向性規劃；同年，黨的十九大報告亦再次強調“大力實施文化惠民工程，提升基本公共文化服務水平和效能”。從近年來的政策導向看，效能建設已成為新時代構建現代公共文化服務體系的重要內容和基本價值指向。

公共文化服務效能命題的提出，對當前構建現代公共文化服務體系具有重要價值。從供給側看，提高公共文化服務效能的政策要求有利于促進公共文化資源的優化配置和效率水平的提升。在效能價值導向下，公共文化服務建設必須改變以往重投入、輕評價的理念，建立健全監管機制和效率、效益等評價體系，從而實現公共財政資金的優化配置和投入產出效率的提高。從需求側看，公共文化服務效能的提高，有助于提高人民群眾的參與度、幸福感和獲得感，促進實現人民群眾美好文化生活需要的滿足。黨的十九大報告指出，我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民的美好生活需要的滿足離不開豐富的文化生活，文化生活的豐富首先建立在基本公共文化服務和權益的保障基礎上。公共文化服務效能的提升，可以保障人民群眾獲得更為多樣化、更為便捷和豐富的文化服務，滿足人民群眾的美好生活需要。

二、當前文化站公共文化服務的效能評估

(一)主要成效

進入新時代，作為基層公共文化建設主要載體的文化站受到了國家的廣泛重視，得到了大量政策支持和資金扶持，管理體制和運行機制得到優化，相關設施設備逐漸完善，供給能力和供給水平穩步提升，基本實現了全國所有鄉鎮和街道的全覆蓋，規模效益穩步增長。

首先，在相關政策措施的推動下，文化站建設基本實現全面覆蓋，機構數從2009年的38736個增長至2017年的41193個；同時，管理逐步規范化和制度化，逐漸形成一套較為完善的管理體系、規章制度和運行機制。其次，文化站文化服務供給能力明顯提升。文化站實際使用房屋建筑面積、從業人員、藏書、計算機在2009—2017年分別以年均8.39%、4.89%、9.59%、23.04%的增長幅度增長。作為基層文化建設的中心陣地，文化站在發揮輻射和帶動基層文化建設方面的能力也逐步增強。截至2017年，文化站轄區內社區文化服務中心、轄區內農村文化服務中心、指導業余文藝團隊站均分別為5.19個、15.62個、7.92個，相比2009年增幅為141%、141%、61.98%。最后，文化站利用有效資源，大力組織文藝活動、舉辦培訓班、舉辦展覽等，推動社會效益進一步提高。據統計，2009—2017年，文化服務提供次數年均增幅為8.37%，文化服務累計人次年均增幅為9.32%。2009—2017年文化站綜合情況見表1。

表1 2009—2017年文化站綜合情況表

(二)存在問題

從供給主體、服務對象來看，盡管文化站的陣地建設已基本完善，自身供給能力和供給水平都得到顯著提升，但受現有體制設計和委托代理關系、農村居民文化參與能力與參與欲望、農村文化生態變遷等因素的影響，文化站依然存在著供需錯位、參與度不高、部分邊際效益遞減、公眾滿意度低、區域發展不平衡等問題。

1.供需錯位:“格式化”供給與居民實際文化需求錯位

“格式化”原指為磁盤做初始化的工作，在本文指一種標準化的、按部就班的辦事方法和習慣，因而“格式化”供給主要指現階段文化站采取的“傳統化”的供給方式與“形式化”的供給內容。供給方式上，我國公共文化服務的供給模式很大程度上延續了中華人民共和國成立以來的計劃經濟管理體制，政府實際上既是農村文化建設的供給者，又承擔了文化生產者的角色①陳波、耿達:《城鎮化加速期我國農村文化建設:空心化、格式化與動力機制——來自27省(市、區)147個行政村的調查》，《中國軟科學》2014年第7期。。因而文化站實質上依然是政府主導下的公共文化服務機構，基本依賴于國家政策及財政資金的支持，自主創新能力和自我供血能力不足，社會力量參與度不高，形成了“自上而下”的供給方式。供給內容上，進入新世紀以來，文化站的供給內容一直以文藝活動、培訓班、展覽為主，文化服務內容缺乏特色創新，導致供給內容逐漸形式化。

隨著教育的普及和生活質量的改善，當前農村和基層居民的精神文化需求已發生重要轉變，尤其是隨著移動終端和新媒體的發展，居民的文化需要已逐漸轉向個性化和多樣化，傳統的文化活動形式與內容已經不符合當代群眾的實際文化需求。例如，傳統的歌舞戲曲一直是人們日常的文化活動形式，但在新時代，群眾更喜歡簡單、便捷的文化活動形式。武漢大學2017年“文化第一線”農村居民調查數據顯示，人們對于看電視和上網的需求較高，“天天參加”的比重分別為38.60%和22.81%；文藝演出、博物館參觀、專業培訓等需求較低，“從不參加”的比率高達40%以上。打牌、看電影、讀書看報的需求也比較大，偶爾參加及以上的比率高達50%以上。這一結論也得到其他相關調研結論的支持，游祥斌等在某市的調研中發現，農民業余時間喜歡參加的文化活動居于第一、二位的同樣是看電視和打牌，占比分別為70.9%和50.4%②游祥斌、楊薇、郭昱青:《需求視角下的農村公共文化服務體系建設研究——基于H省B市的調查》，《中國行政管理》2013年第7期。。

可見，農村居民的文化需求內容已經發生根本性轉變。然而，現階段文化站的服務內容仍以文藝活動、培訓班、展覽為主，難以滿足農村居民文化生活新需求。盡管黨的十八大報告指出要“改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設。增強城鄉社區服務功能，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用”，但目前，文化站改善公共文化服務方式以及內容尚在進行之中，供需錯位現象依然明顯。

2.邊際效益遞減:財政的“高投入”與供給的“低產出”

文化服務供給效率是資源投入與服務效果產出的比例關系，是反映文化站效能的重要因素。與目前我國文化站的供給能力與供給水平明顯提升相悖的是，文化站的整體供給效率不高，文化惠及人次、文化服務次數的增長速度低于財政保障水平的增長速度。從投入產出的官方數據看，近年來國家不斷加大對文化站的財政支持，積極進行文化基礎設施建設，2009—2017年，財政撥款年均增幅為18.95%；相比而言，產出效果優勢不明顯，文化服務次數年均增幅為8.37%，文化服務惠及人次年均增幅為9.32%。為進一步體現文化站相關產出效益水平，本文以財政投入、文化服務場次、文化服務觀眾人次三個指標來衡量單位量資金的產出效益。計算結果顯示，2009—2017年，以每萬元支出所獲得的產出效益來看，文化站文化服務場次從每萬元產出2.22場下降至1.09場，降幅為50.79%，文化服務人次從每萬元產出352.04人次下降至274.85人次，降幅為21.93%，資金使用效益呈現遞減趨勢。此外，根據武漢大學2012年和2016年兩次對全國文化站的駐點觀測數據，文化站站均每日訪問人次由2012年的22人減少為2016年的15人，日均訪問量達50人次以上的文化站從2012年的9個減少為2016年的4個。部分文化站出現封閉性“機構空轉”，如河南南陽市方城縣獨樹鎮文化站、湖北省荊州市江陵縣秦市鄉文化站等日均服務量僅為1人次。“高投入”財政資金保障下是“低產出”的供給水平，邊際效益遞減問題嚴重。2009—2017年文化站投入與產出情況見表2。

表2 2009—2017年文化站投入與產出情況 單位:萬元、%、場次、萬人次、人次

3.效能的非均等化:區域間和站際差異較大

公共文化服務均等化的核心是社會公眾享受和參與公共文化服務的機會與效果均等①陳立旭:《公共文化服務的均等化與效率》，《中共浙江省委黨校學報》2015年第1期。，其本質是讓更廣泛的人民群眾能夠享受到優質的公共文化服務。然而，在實際建設過程中，政府注重對中西部地區文化站的文化硬件設施建設的“均等化”，卻忽視了對硬件設施實際使用情況及結果的“均等化”，再加上各地文化站在自身造血能力、資源分配、人員素質等方面存在差異，使得文化站效能建設在區域間仍存在較大差異。從全國區域層面看，效能建設在各個區域間的差距較大。據統計，2011—2017年，東部地區的機構數基本保持在9400個左右，中部地區的機構數15000個左右，西部地區的機構數16000個左右，但整體文化服務次數、站均服務次數、文化服務惠及人次、參與率等方面，東部地區均高于中西部地區。以2017年為例，東部地區鄉鎮綜合文化站的參與率達到79.54%，而中部地區的參與率僅為27.50%，西部地區的參與率為46.38%②參與率＝累計服務人次/農村人口數。，這離公共文化服務均等化建設目標仍存在較大差距。2011—2017年全國各地區文化站基本情況見表3。

表3 2011—2017年全國各地區文化站基本情況 單位:個、次、萬人次

武漢大學“文化第一線”的實際抽樣調查結果也顯示，各地文化站之間的文化服務效能明顯存在較大差異。根據2016年武漢大學“文化第一線”對全國54個文化站的駐點觀察調研結果，各文化站在開展服務方面差距較大，個別文化站在群眾業余文化團隊、村文化室、社區文化活動室的效能建設方面嚴重不足，年觀眾總量最多有190000人次，最少為100人次；文化站指導群眾業余文藝團隊最多達50個，最少為0個；轄區內村文化室最多的達89個，最少為0個；轄區內社區文化活動最多的達89個，最少為0個(見表4)。在具體活動開展方面，組織文藝活動的次數最多有330次，最少僅3次；訪問人次最多有190000人次，最少僅15人次；舉辦培訓班次數和舉辦展覽個數也存在相同情況，部分文化站甚至缺乏該類活動，各文化站之間的文化服務效能“不均衡”現象明顯(見表5)。

表4 樣本文化站開展服務基本情況統計表①數據來源:武漢大學2016年“文化第一線”文化站30天觀測調研。

表5 樣本文化站開展活動情況表②數據來源:武漢大學2016年“文化第一線”文化站30天觀測調研。

4.居民收益:知曉度、參與度與滿意度呈現三低特征

公共文化服務本身是一種以滿足公民文化需求為目的社會福利，因而民眾的知曉度、參與度與滿意度是考量公共文化服務效能的重要指標。文化站作為基層文化建設的中心陣地，其本質目標就是滿足居民的文化需求，保障居民的文化權益。然而，根據2017年武漢大學“文化第一線”調研，全國各地的文化站知曉度、參與度和滿意度并不高，其在建設和服務上依然存在較為突出的低效問題:首先，文化站的知曉度和參與度較低。從全國整體來看，“從不去”“沒有”“不知道”三者所占比重較高，三者比率共為44.96%，“經常去”的比例為7.71%，“偶爾去”和“很少去”兩者所占比例共為47.32%。從各區域來看，東中西部地區“經常去”比例分別為8.63%、7.74%、7%，比例均在10%以下，“從不去”“沒有”“不知道”三者比率加起來分別為40.51%、45.96%、47.49%，比例均在40%以上。其中，三個區域“從不去”“沒有”“不知道”三者所占比重加起來最高的省(市、區)分別為福建56.96%，海南60.16%，西藏88.55%。其次，文化站的服務評價滿意度不高。目前，由于社會和公眾參與的外部評價機制缺乏，基層公共文化服務依然是一種“供給”市場，公眾對文化站的評價難以得到有效反饋，缺乏主動反饋需求和進行滿意度評價的渠道，從而導致大多數文化站的滿意度不高，且呈現下降趨勢。2015年，武漢大學“文化第一線”對全國31個省(市、區)的文化站進行了抽樣調查，結果顯示，公眾滿意度平均分為4.02分(總分5分)，達到比較滿意的狀態。2017年暑假，武漢大學“文化第一線”對全國31個省(市、區)文化站的抽樣調查結果顯示，整體滿意度為3.31，比2015年的水平有明顯下降。

三、提升文化站公共文化服務效能的建議

基于當前文化站公共文化服務效能建設的問題分析，我們認為，文化站的效能提升必須強化文化站的主體性功能，進行體制結構優化，促進供需對接，加強監督管理和績效評價。

(一)強化文化站的基層統籌功能和主體性地位，構建基層公共文化空間

2017年，《國家“十三五”時期文化發展改革規劃綱要》和文化部《“十三五”時期文化發展改革規劃綱要》指出要統籌公共文化設施網絡和重點文化惠民工程，整合各類資源，建設鄉鎮(街道)、村(社區)的綜合文化服務設施。然而在現有管理體制中，中央和地方共有事權設計和超長委托代理鏈條的長期存在，客觀上造成了基層文化的多頭管理和委托代理的復雜性。因此，為避免“多對一”管理格局所造成的政出多門和項目之間互相沖突、擠壓的問題，應充分發揮文化站在基層文化建設上的統籌協調功能。

首先，明確和調整文化站職能，加強文化站對農村文化惠民工程以及其他文化建設項目上的統籌調度能力。在文化惠民工程自上而下的統一配置模式下，很多惠民工程與文化站建設并無關聯或沒有形成聯動，文化站缺乏積極性和主導權，因而其在基層文化建設中的中心地位和平臺作用并不明顯，使得文化站和基層文化工作者缺少更多、更為系統的資源配置權力，體現為碎片化的治理方式。因此，文化站應根據本地實情對基層文化建設工作進行中長期規劃和系統管理，尤其是要優化文化資源配置模式和結構，加強對文化惠民項目的規劃、管理與統籌協調，既發揮各個文化惠民工程的獨立效應，又發揮文化站與其他文化惠民工程的聯動效應，形成農村文化發展的整體性結構，從根本上轉變項目碎片化所帶來的服務低效問題。

其次，實施整體性治理，連接政府和民間力量，打造農村文化共享空間，推進基層公共文化共建。文化站效能不高和部分無效率的困境本質上是由于孤立地肢解了“農村文化”這一整體，表現為結構性網絡的碎片化，即文化站與各項農村文化惠民工程或各村文化發展之間聯系和互動不夠。因此，需要完善文化站作為基層文化共享空間的物理空間、活動空間、制度空間建構。借鑒鄉鎮“點播影院”的發展經驗，利用財政“補貼—建設”模式，促進政府、企業、社會組織和自然人等多方力量合作，打造基層公共文化服務與文化產業發展相融合的文化共享型項目。①參見傅才武、侯雪言、申念衢:《“雙失靈”背景下建設新型文化共享空間的理論與實踐——以湖北鄉鎮 “點播影院”試點為中心的考察》，《福建論壇(人文社會科學版)》2018年第8期。吸收傳統的文化惠民項目資源，支持基層文化機構聯合社會力量建設區域性公共網絡平臺項目和事業產業聯動型項目，支持基于“互聯網+”的虛擬公共文化空間和公共文化設施相結合，形成互聯網環境下的公共文化服務與商業模式的相互支持的新型文化共享空間。

(二)建立健全居民文化需求表達反饋機制，以需求導向倒逼供給側改革

“自上而下”的供給方式以及“形式化”的供給內容與目前農村村民的實際文化需求相悖，是導致當前文化站服務低效問題的主要原因之一。因此，轉變傳統單向的、標準化的服務供給方式，探索建立客觀、真實、全面的需求表達反饋機制，是實現信息互通、解決供需錯位問題的有效路徑。一方面，構建“線下”的多元化的需求征集和反饋渠道，快速獲取村民的實際文化需求以及對相關文化服務內容的滿意度。因此，應在文化站或者相關文化陣地設立文化信息咨詢與反饋窗口，定期搜集村民對文化站的意見與建議，并及時梳理信息，整理反饋信息到管理部門。同時，應定期召開文化交流座談會和走訪農村居民，充分聽取村民對文化站的需求和評價，從而改善文化站的宣傳、管理和服務工作。另一方面，要構建“線上”的信息交流與反饋機制，充分利用網站、微信平臺、短信平臺等新媒體開辟信息發布、需求征集及意見反饋的渠道，通過在線互動的農村文化服務互動平臺，長期征集村民的各類文化需求，及時調整和優化文化站的文化供給內容，構建農村文化需求、反饋、供給為一體的的綜合性數字化平臺。通過線上與線下渠道的結合，不斷優化居民文化需求的征集與反饋機制，推動文化站文化服務效能提升。

(三)建立健全監督管理和績效評價機制，完善效能評估體系

文化站中普遍存在的知曉度不高、參與度不高、滿意度不高以及投入產出效率不高等問題，其原因在于政府長期以來形成的“重投入、輕評價”的管理理念，僅注重前期規劃和投入，而缺乏對專項項目的過程管理和后期評價。因此，文化站的轉型升級和結構調整，必須加強監督管理和績效評價。

一方面，結合當前文化站政府監督管理行為虛化、社會公眾和輿論監督機制缺位等問題，應加強對文化站的監督管理，形成事前規劃預算、事中監督管理、事后考核評價的流程管理體系；在縣級統籌的基礎上，加強中央部委的評價監督職能，構建文化站及相關文化惠民工程的綜合評價機制，規避以往“各自為政”的碎片化管理模式的弊端。另一方面，依據近年來國家層面對公共文化機構績效管理的要求，以及目前績效考核評價機制不健全等情況，必須盡快建立健全文化站的績效管理機制，通過明確績效管理主體、建立績效考核評價和管理機制、制定績效考核評價體系、引入第三方評價力量等方式，強化文化站的績效管理，推進文化站不斷提升公共文化服務質量和效能，以逐步實現基層公共文化服務體系建設的標準化、均等化。