湖南省水利風景區建設現狀與發展思考

楊思宇 盛 東

(湖南省水利水電科學研究所，湖南長沙 410007)

水利風景區建設是實現美麗中國和生態文明建設的重要舉措，在維護工程安全、涵養水源、保護生態、改善人居環境、推動區域經濟發展等多方面發揮著重要作用。截至2018年，全國已建立878個國家水利風景區，2000多個省級水利風景區。

湖南省作為水利大省，河道縱橫，水系發達，湖南省有流域面積50km2及以上河流1301條，水面總面積1km2以上的湖泊156個，水庫14121座，水電站4467座，水閘34825座，設計灌溉面積30萬畝及以上的灌區23處，已建堤防 19075km，水土保持治理面積29337km2，這些江河湖庫、電站、閘壩、灌區、水土保持治理區在發揮防洪、灌溉、供水、發電、水資源調配等基礎功能作用的同時，也形成了豐富的水利風景資源。近年來，湖南省按照《全國水利風景區建設發展規劃(2017—2025年)》的要求和目標穩步推進湖南省水利風景區建設，將生態文明理念融入水資源開發、利用、治理、節約、保護的各方面和水利規劃、建設、管理的各環節，以“水清、河暢、岸綠、景美”為目標，對各類水利風景資源進行了科學合理有序的開發和保護，打造了一批優質生態水利風景區。

圖1 湖南省水利風景區類型分比重

1 湖南省水利風景區建設現狀

湖南省水利風景區的發展經歷了3個階段：2002—2004年起步階段、2005—2012年規范化發展階段、2013—2018年生態化發展階段。截至2018年底，湖南省已建設水利風景區91個。其中國家級水利風景區40個，國家級水利風景區數量在全國33個省(市、區)中位列第6位；省級水利風景區51個，實現了對湖南省14個市(州)和主要江、河、湖、庫的全面覆蓋。

根據水利風景區核心部分的資源屬性，將其分為水庫型、濕地型、自然河湖型、城市河湖型、灌區型、水土保持型6類。按類型統計湖南省水利風景區占比見圖1。截至2018年底，湖南省已獲批水庫型水利風景區61個，占湖南省所有水利風景區比例67.0%；自然河湖型水利風景區15個，占比16.5%；城市河湖型水利風景區9個，占比9.9%；水土保持型水利風景區3個，占比3.3%；濕地型水利風景區2個，占比2.2%；灌區型水利風景區1個，占比1.1%。湖南省內水利風景區類型以水庫型、自然河湖型、城市河湖型為主，濕地、灌區、水土保持型水利風景區相對較少。主要由于省內大體量的水庫、河流、湖泊等水利風景資源形成了大量的工程景觀與山水風光，生態環境優越，人為活動對庫區或河流湖泊的自然環境破壞較小，水利風景區建設性較強，因此水庫型、自然河湖型、城市河湖型水利風景區數量較多。濕地、灌區、水土保持型等景區的區域生態環境脆弱，以保護生態環境為主，且涉及面域較大，景色相對單一，需要進一步挖掘和投入，建設難度相對較大，因此，此類水利風景區數量相對較少。

從湖南省水利風景區區域分布(見圖2)來看，郴州水利風景區數量最多，為11個，懷化、益陽次之，均為10個，長沙、永州、邵陽均為8個，岳陽、張家界最少，僅2個。經分析，長沙、郴州、懷化這幾個市是全國第一批、第二批水生態文明建設試點市(縣)，旅游市場比較完善，對水利風景區的建設比較重視，水利風景區數量較多，而岳陽、婁底、張家界等地由于在資源、市場、重視程度以及開發能力等方面的不足，導致這些區域水利風景區的數量相對較少。

圖2 湖南省水利風景區區域分布

2 水利風景區建設存在的主要問題

湖南省水利風景區經過十幾年發展，在景區數量上和質量上都有了很大的提升，但仍然存在一定問題，不利于水利風景區建設持續健康發展。

2.1 管理體制不暢

水利風景區涉及水利設施、水域、土地、森林等眾多資源，景區可能與自然保護區、風景名勝區、世界自然遺產地或地質公園等其他景區重疊、交錯，不同的景區分屬于水利、環保、國土、林業等不同的部門管理［1］，在開發管理過程中存在經營權、管理權和所有權歸屬不明確問題，協調難度大，工作推進阻力大。這些由于管理體制不暢產生的問題都影響著水利風景資源的開發管理，不利于水利風景區可持續發展。

2.2 景區規劃不夠規范

水利風景區建設與管理工作涉及經濟社會發展、水利、園林、環境、生態和旅游等諸多領域，需要“多專業、多領域”的建設管理團隊，特別需要熟悉水利風景區建設、規劃、管理、經營等專業的人才。大部分水利風景區管理人員由原水管單位分離轉崗而來，或者由“一套人馬、多塊牌子”這類復合管理機構的工作人員管理，在水利風景區專業性上遠遠不夠。專業人才的匱乏已經成為影響水利風景區發展的明顯短板。

水利風景區的建設涉及水工程安全、水環境保護、水生態修復，有特殊的內容和要求，需要科學合理的規劃保障［2］。有些景區規劃忽視了和水利發展規劃、自然保護區規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、水功能區劃以及生態紅線等規劃的有效銜接，對水利風景區進行可靠的評定和考察深度不夠，規劃未能落實，景區開發建設延緩。湖南省大部分景區在申報建立過程中有專門的規劃設計單位進行景區規劃設計，但設計單位水平參差不一，設計人員對水利風景資源保護和利用的基本性、整體性和可持續性認識水平存在差異，不能確保規劃先進性和實用性，導致水利風景資源閑置或開發不當。

2.3 水利風景區缺少文化內涵

文化底蘊是景區的靈魂所在，文化底蘊可以提升水利風景區的吸引力、影響力、競爭力，文化內涵的缺失會導致水利風景資源浪費和景區品味降低［3］。

水利風景資源存在一定相似度，早期的景區建設為了“速成”申報掛牌，僅將水域、綠化、水利工程或游樂設施簡單疊加，未結合景觀空間結構、地理條件、歷史文化以及特色產業等進行景觀設計、旅游項目開發，導致景區同質化嚴重，與森林公園、濕地公園、名勝古跡等傳統景區，以及農家樂、鄉村游等新興特色旅游相比，沒有展現水利風景區的特色和優勢，不能形成穩定吸引力和較高知名度，不利于景區的長遠建設和發展。

2.4 景區建設與生態環境保護矛盾凸顯

水利風景區的開發和生態環境保護之間互相矛盾、互相制約。水利風景區的建立是為了實現水利工程綜合利用程度和資源價值最大化，但在開發管理中修建旅游設施、基礎設施，開發旅游項目和產品，吸引大量游客進入景區游玩，將會對景區的自然環境和生態環境產生不良影響，威脅著水利風景區的持續發展。甚至，有些景區為了維持景區運營，片面追求經濟利益最大化，經營中以發展旅游為主，缺乏環保措施或環保措施力度不夠，在開發水上娛樂項目、建設度假酒店和農莊、興建餐館過程中，存在明顯破壞生態環境的現象，如餐飲行業的污水直排，水庫水體承受機動船、網箱養魚及廢物排泄的污染等，造成了嚴重的水質污染；對生態資源保護不足，對動植物生態資源(如珍稀鳥類)及水利歷史文化資源更是熟視無睹，在水質監測、生態維護、生物保護等方面未采取有效措施。

3 水利風景區發展建議

3.1 推動水利風景區均衡化發展

在新時期治水方針政策的引領下，湖南省水利風景區工作重點應“以點帶面”，填補區域空白，推動湖南省水利風景區建設全面發展。在沒有建立水利風景區的區域，應優先考慮重點優質資源，擴大水利風景區的分布面，爭取為每一個縣級聚居地在周邊一小時行程范圍內創造一個高質量的水利風景區，開展水文化宣傳，提升水資源保護功能，擴大水科普的受眾面，從而提升水利風景區在人民大眾心中的地位；在國家級水利風景區存在空白的地方考慮挖掘空白地級市的水利風景資源，督促當地主管部門加大對水利風景資源開發的重視，優化升級已建立的水利風景區，加快國家級水利風景區的規劃建設工作。

岳陽市在國家級水利風景區上存在空白，從潛在資源來看，岳陽市有洞庭湖，還有汨羅河、賽龍舟、念屈原等悠久的歷史文化底蘊，具備了國家級水利風景區建設的資源優勢和文化底蘊；邵陽市已有8家省級水利風景區，水利風景資源較為豐富，挖掘區域資源特色以及省級水利風景區優化升級是推動國家級水利風景區建設長遠發展的策略；在省級水利風景區存在空白的，可優先在具備潛在省級水利風景資源的縣級單位開展水利風景區建設工作，發掘潛在資源，填補布局空白。

3.2 創新景區管理模式

探索、創新有利于水利風景區開發的管理體制是新時期水利風景區建設發展的必然要求。通過政府牽頭，協調好相關部門之間的利益關系，合理界定水利風景區的建設范圍和保護管理范圍，才能在景區長遠建設中有的放矢；適當分離水利風景區的所有權、管理權和經營權，改變由于職能職責限定導致的“重建輕管”局面，實現對景區全生命周期的管理開發。

建立綜合管理機構，制定風景區管理條例，負責景區的行政管理，協調水利、旅游、國土、林業、環保和地方政府等多方利益關系，統籌管理涉及生態建設、江河治理、中小河流綜合治理、水土保持等水利項目和環保、住建、林業等部門的相關項目，多部門合力治水造景，推動水利風景區建設。臨湘市黃蓋湖水利風景區通過政府主導，成立黃蓋湖水利風景區管理中心，由水利、林業、國土、環保等多個部門協同建設開發景區，開展了黃蓋湖防洪大堤提質改造景觀工程建設、黃蓋湖大堤內50m范圍景觀工程建設，合力推進黃蓋湖周邊景觀建設，在未來有望申報國家級水利風景區。

水利風景區的建設具有公益性，往往以政府投資為主，而各級政府囿于財力，發展空間有限。通過適當分離景區管理經營權，在以政府為主導建立的景區綜合管理機構下設平行的管理部門和旅游開發公司，開發公司可以根據實際情況實行股份制、股份合作制、租賃承包等多種靈活運營方式，拓寬投融資渠道，引入社會資本。景區旅游通過政府控股、社會資本參與，引入有實力的合作伙伴共同參與景區的經營開發［4］。

3.3 科學編制景區規劃

近年來，水利部門也意識到景區管理機構的人才隊伍過于單一，亟需擴充景區管理團隊，豐富人才結構。一方面是建立專業的建設、管理經營團隊，引進素質高、專業性強、技術硬的各類人才，打造出多元化人才團隊，實施制度化管理。另一方面，加大對現有人員的專業培訓，注重培養旅游管理、景區開發、行政法規等多專業的復合型人才，為景區的建設和發展提供人力保障。

水利風景區規劃應在摸清水利風景資源開發與保護現狀及存在的問題基礎上，在滿足景區水生態環境保護要求的前提下，制定能夠體現前瞻性、科學性、合理性的景區規劃。首先，規劃應在保證水利工程設施正常運行的前提下，進行旅游規劃，根據水利風景區的資源特點，編制符合資源特點的規劃，如水庫型水利風景區需要保障供水，此類景區的規劃則需要強化景區的旅游開發定位：以生態觀光和水利科普為主，加強對核心景區的水土保持和生態修復，以保護水源地為首要；自然河湖與濕地型則要控制建設旅游設施，不在水面建設旅游設施；加強旅游規劃與橫向的相鄰規劃和縱向的上位規劃的有效銜接，把水利風景區建設和水利工程建設管理、水土保持與水環境保護密切結合［2］。

3.4 突出展示景區個性文化特色

a.結合地域因地制宜。水利風景區應按照資源條件和自然規律，結合自然風景、水利工程建設和當地人文風俗，突出個性特點，打造有地方特色的水利風景區。如崀山夫夷江水利風景區內夫夷江貫穿景區南北，一江帶景，崀山丹霞山等各景點分布于江岸兩側，景區建設要立足于丹山碧水的理念，依山借景，依水造景，突出山環水繞、山水交融的獨特優勢。

b.發揮水利文化優勢。水利風景區是人類源遠流長的治水工程文化的展示窗口，要講好水故事，傳播水文化。在景區建設中挖掘景區內相關的治水文化、用水文化、水利工程文化，通過當下的新媒體技術，建立水文化水科普展示館或者體驗館，通過動態影像展示當地水文化和水利工程的建設歷史，讓游客既能享受優美的水利環境也能感受水利事業的巨大成就；挖掘古往今來與水文化有關的慶典活動，重塑慶典傳統，讓游客參與到慶典活動中，更加深入、貼切地感受水文化的魅力，起到宣傳水利人天道酬勤、甘于奉獻的崇高精神的效應；景區以水文化為核心開展基礎設施和服務設施建設，如景區內路線圖、指示牌、休息長椅等設施可以著名水利學家的卡通形象進行設計，此外景區內的建設材料應采用對水體無污染、無害的環保材料，傳達水利風景區的人與自然和諧共處、生態綠色發展理念［4］。

3.5 正確處理水利風景區開發與保護的關系

水利風景區開發環境保護是第一位的，以主體功能定位推動發展，保證景區內水源涵養、生態保護、河湖健康的主體功能正常發揮，實現水長清、岸長綠，通過水利風景資源的保護性開發，吸引游客，擴大經濟發展效益。

嚴格控制旅游規模和活動范圍，使環境保護和風景區建設可持續利用和發展。對屬于生活供水等對水質有較高要求的水域，應列為旅游禁開發區，即使不涉及生活供水的水域，也要謹慎開設水上項目和水產養殖，如游泳、垂釣、賽艇、水球、網箱養魚等涉水活動，如果開展旅游活動也需要采取有力的水污染防治措施，如使用電動船或生態環保船代替燃油船、控制垂釣項目、對游客進行環境教育、限制可進入區域等有效的保護措施。此外還要注意保護水源地、水源涵養林以及周邊森林環境、山體環境，做好岸邊綠化，進行植樹造林，既可涵養水源、保持水土，也能增強景觀美感度，提高旅游觀賞性［4］。

4 結語

在新時期治水方針政策的指導下，水利行業明確了“水利工程補短板，水利行業強監管”的工作基調。湖南省水利風景區建設要以水利功能的正常發揮為基礎，以生態和諧為保障，以景區水文化為精髓，以管理體制創新和人才隊伍培養為途徑，以高標準規劃為藍圖，努力破解水利風景區建設發展中的難題，促進湖南省水利風景區全面可持續發展。