進城落戶農民土地退出問題研究

楊長勇

摘要：農業轉移人口市民化一直是近年來中央關注的重要內容，而制約農民進城落戶的土地退出問題卻未得到有效解決。對現有土地的退出方式和制度的約束性以及近三年文獻研究成果進行了系統的梳理和總結。結合文獻和相關內容，給出關于集體經濟組織承包權退出的建議。

關鍵詞：土地退出;農民;承包權;集體經濟組織

中圖分類號：F311? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）08-0008-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.08.002? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Abstract： Citizenization of agricultural transfer population has been an important concern of the central government in recent years， but the problem of land withdrawal which restricts peasants to settle in cities has not been solved qualitatively. The existing land withdrawal methods and institutional constraints as well as the literature research results systematically were combed and summarized in recent three years. Combined with the literature and related content， some thoughts on the withdrawal of the contractual right of collective economic organizations were given.

Key words： land withdrawal; farmer; contractual right; collective economic organization

1? 進城落戶農民土地退出的研究概況

1.1? 研究背景

隨著工業化、城鎮化的發展，農村勞動力大量離開農村遷往城鎮。承包農戶不經營自己的承包地的情況越來越多。《中華人民共和國農村土地承包法》第二十六條規定：“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方”，表明外遷農戶需要退出承包地。但另一方面，農業轉移人口市民化成本較高，承包的土地在市民化過程中發揮著重要的財產和保障功能，使得大量農業轉移人口不愿意退出土地。為了緩解這一矛盾，2014年《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發[2014]25號）（以下簡稱意見）規定：“進城落戶農民是否有償退出‘三權，應根據黨的十八屆三中全會精神，在尊重農民意愿前提下開展試點。現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件”。

進城落戶農民兼具了城鎮和農村2種身份，既享有土地承包權又享受城鎮公共設施，造成新的社會不公。因此，研究農業轉移人口市民化進程中的土地退出問題在當下顯得十分重要。

1.2? 研究意義

本研究選取的文獻在農業轉移人口市民化進程中，針對土地退出問題，既有基于對農民工調研的實證研究，也有對地方試點做法的歸納總結，還有基于戶籍改革、土地制度改革以及社會推拉理論等的研究。從多個視角分析了目前土地退出存在的困境、內在的原因、影響因素以及各自的思考和對策。通過以上分析，本研究以期為廣大從事相關研究領域的工作人員提供詳細且全面的研究思路，為政府相關決策提供理論依據。

1.3? 概念界定

1.3.1? 進城落戶農民? 傅晨等[1]認為如今農民已經分化為三類：務農農民、兼業農民、非農農民，其研究對象為非農農民和部分徹底脫離農業進入城市兼業的農民。徐美銀[2]認為農業轉移人口根據市民化程度已經分化為兼業者、農民工、準市民、市民。陳學法等[3]認為中國市民化的主體應包括種地農民、被征地農民與農民工。按照中央相關文件精神，只有離開土地且遷往城市的農民才有談及土地退出的必要，因此，本研究將進城落戶農民界定為戶口在農村、不以農業為主要職業且最終歸宿或者說其意愿落腳點在城市的群體及其隨遷家屬。因此，以上提及的務農農民、以農業為主要職業的兼業農民、市民、歸宿在農村的農民工不在本研究的討論范圍內。

1.3.2? 土地退出? 郭熙保[4]認為農民一旦成為城市居民，就必須放棄農村戶口，并且相應地退出農村集體，同時把承包地交回集體。黃花[5]認為“土地”和“資源”都應該作為可以自由流動的生存要素，若集體經濟組織成員資格喪失，那么他承包本集體土地的權利理應消滅。吳康明等[6]認為土地退出是以自愿或強制性前提下退出土地的一切農民為主體，其將承包地、林地、宅基地退給農戶所在的集體經濟組織的過程。結合市民化的特征，本研究將土地退出界定為轉業農民在放棄農村戶口之后，退出自有承包地承包經營權（主要是承包權）、宅基地使用權的過程。

2? 現有土地退出的探索與制度約束

2.1? 現有土地退出的探索

現有土地退出探索中靈活性高的為嘉興市的“兩分兩換”和重慶市土地改革。所謂“兩分”，指的是“宅基地和承包地分開、征地和拆遷分開”，農民的宅基地和承包地可以分別處置。所謂“兩換”，指的是“以土地承包經營權置換社會保障”和“以宅基地置換城鎮住房”。扈映等[7]認為嘉興的“兩分兩換”并沒有涉及到土地的產權問題，只涉及土地經營權的流轉。一方面實現的條件較為苛刻，需要政府有強大的資金、土地要有較大的預期租金、轉業農民要有充足的就業。另一方面農民并沒有放棄其所有的承包權，一旦有農民要求收回經營權，則整個制度不能維持正常運轉。方芳等[8]認為嘉興“兩分兩換”中農民存在諸多顧慮，“兩分兩換”應作為加快轉業農民市民化的一個跳板，將農民納入城鎮住房保障體系，逐步形成農民與城市居民相一致的社會保障體系。徐保根等[9]認為農民不管是轉業市民化還是變成職業農民都需要一定的過程，“兩分兩換”之后可以加強對農民的培訓，強化并鞏固農民的轉變，最終實現土地退出。總之，“兩分兩換”雖然沒有在根本上解決土地退出問題，但是給了一個漸進式改革的可行方案。

2008年重慶市首創了“地票”。《重慶市農村土地交易所管理暫行辦法》第十八條的規定：“重慶市農村土地交易所交易的地票特指農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業建設用地等農村集體建設用地復墾為耕地后可用于建設的用地指標。 ” 劉楝子等[10]指出，重慶市雖然奉行轉業農民宅基地退出自愿的政策，但是在“地票”交易過程中農民所獲收益極低，而且缺失對轉業農民配套的保障措施。馮桂[11]認為，重慶市的改革不僅保留了農民的承包權，還使農民獲得一定財產，有利于農民轉業市民化;“地票”還有利于城市的企業或個人購買、利用農村土地，從而增強農地的流通性和促進土地資源優化配置。重慶市土地改革中也存在諸多問題，但是它對邊遠地區土地退出有極大的促進作用，有利于保證各地區農業轉移人口土地退出的收益。

現有農業轉移人口土地退出的探索雖然取得了一定的進展，但是并沒有觸動土地退出的核心問題，即喪失集體經濟組織成員身份的村民如何有償徹底退出承包地和宅基地，如何既退出經營權也退出承包權，這些問題的解決還有賴于相關制度的突破。

2.2? 農村土地制度約束

《中華人民國土地管理法》第八條規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有;宅基地、自留地和自留山屬于農民集體所有。第十四條規定：農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營。因此，農村土地制度可以簡單理解為所有權在農民集體，承包經營權在村成員。

徐美銀[2]認為中國土地制度存在一定的產權“殘缺”，農民家庭對土地擁有一定的剩余控制權和剩余索取權，但未來控制權存在不確定性;土地使用用途管制嚴格，僅限于農業用途;農業生產收益有保障，農地流轉收益市場化程度偏低;國家和農村集體可能會侵害農民的農地非農化增值收益、剩余收益化增值收益。黃忠華等[12]通過義烏市調研，利用托達羅分析模型分析農村土地制度安排對農民工市民化的影響，認為現有土地制度約束了農民工進城的資本和能力，最終影響了其市民化意愿，其作用機理有以下2種效應：土地保險效應，希望保留承包地的農民工其市民化意愿更高，其原因是保留農村承包地可為農民工市民化失敗后提供就業途徑;環境舒適度效應，當存在城鄉居住工作環境舒適度差異時，擁有農村宅基地的農民工，越不傾向于市民化。

可見，中國土地制度規定的土地所有主體不明確，集體和國家損害了承包戶的利益，同時未讓農民和集體參與土地發展權的分配，制約了農民進城所需的資本和能力。

2.3? 戶籍制度約束

黨的十七屆三中全會到十八屆三中全會都強調要進行戶籍制度改革，加快推進農業轉移人口進城安家落戶。《中華人民共和國戶口登記條例》第十條規定：公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。

陳學法等[3]提出中國農民要實現向市民身份轉變，戶口登記必須經過政府行政審批，而國外農民要成為市民，一般情況下，只要到城市戶口所在地登記即可。他認為戶籍制度在農民市民化過程中起阻礙作用的是黏附在戶籍上的福利功能，城市戶口上的福利功能一旦生成，就會不斷繁殖，并形成路徑依賴，使得改革積重難返。劉愛玉[13]認為，目前的戶籍制度缺乏明確的改革方向，國家允許農民進城打工，但農民工始終被當作是城市經濟發展所需要的勞動力而非需要市民化的公民對待，當城鎮經濟發展需要更多的廉價勞動力時，政府便放寬農民進城管制，反之，便加強管制。

目前的戶籍制度需要完善，公共服務的覆蓋面需要進一步提高。1958年《中華人民共和國戶口登記條例》制定的戶口二元管理結構已經不能滿足如今農業轉業人口市民化的要求，相關戶籍立法還需要進一步有效推進。

3? 現有研究的思路

3.1? 土地退出必要性的分歧

在現階段，農業轉移人口進城落戶可以不退出承包地、宅基地。即轉業人員取得城市戶口的同時注銷農村戶口，但保留農村承包地的權利。國務院發展研究中心課題組的研究報告[14]也指出：要求農民工以土地換市民身份，既不現實，也不公平。長久不變的土地承包權利和依法保障的宅基地用益物權是農民的財產權利。即使農民工進城定居，也不能強行要求他們放棄。陳學法等[3]也認為“放土不放權”模式已經把黏附在土地上的保障功能在一定程度上從其生產資料功能中分離出來，即通過轉包或租賃等方式獲得土地收益進而置換出了土地保障，使農民進城打工無后顧之憂。但以上只能作為現階段改革初期的權益之計，長遠來看這種保留既不合理也不合法。轉業人員既已經注銷農村戶口，不再屬于集體經濟組織成員，不知為何還可以享有土地承包權。

郭熙保[4]認為，準許已獲得城市戶口的農民工保留承包地，就會發生這樣2種公平情況：一是農民可以根據耕地面積獲得農業補助;二是農民擁有土地承包權，他們不從事農業經營，當上了“不在地主”。而那些愿意從事規模化經營的職業農民和農業合作社卻沒有土地承包權或者只擁有部分土地承包權，只能租賃他們的承包地;他們擁有漲租金或收回承包地的權利，這對農業經營者的土地穩定性和農業長期投資是非常不利的。汪曉春等[15]也認為，如果不建立進城農民土地承包經營權退出機制，即使將分散農民的土地經營權進行集中，采取規模化經營，除去土地租金之后規模經營者的收益也很有限，規模經營者種糧的積極性也很難提高。他們都認為市民化后的農民不退出土地將阻礙農業規模經營化和現代化。張波[16]認為，對新生代農民工而言耕地已經“雞肋”化，如果不強制其退出土地，會加劇耕地荒廢、宅基地空置等問題;而且隨著農村社會保障制度的建立與完善，土地對農民工的保障作用會逐漸淡化;隨著市民化進程的加快，現有土地制度下的土地權利并不能滿足轉業人口的社會需求。

因此，在農業轉移人口市民化進程中，不管是以土地利用還是以轉業人口自身發展為出發點，土地退出都是必要的，所以阻礙農業轉移人口市民化不是土地退出與否的問題，而是土地如何退出，土地退出后用什么來替代土地所發揮的非生產性功能的問題。

3.2? 土地退出的原則

在土地退出原則上，學術界和政策文件上表現出了高度一致性，都強調保護農民權益、尊重農民意愿、自愿有償、不荒廢土地、土地集中經營等原則。

汪曉春等[15]認為不管進城與否，農民取得農村土地承包經營權不需要付出成本，但承包經營權具有市場價值，所以必須要有償退出;農村土地能否有償退出關乎農民基本生存和市民化資本，相關政策的實施要循序漸進。魏建[17]認為，土地退出涉及土地紅利分配問題，原有分配方式中政府在第一次分配中占比重較大，村集體在第二次分配中占比重較大，這種分配方式對農民不公平;因此，提出以政府主導的10%模式為主，以廣州南海土地股份制模式為輔，基本原則是以一定份額的土地紅利為失地農民提供順利市民化的保障。

3.3? 解決土地退出問題的建議

由于中國國情復雜，目前還沒有徹底解決土地退出問題的理論，而學術界提出的解決土地退出問題的理論大多將宅基地和承包地分別處理，在退出路徑、補償標準、補償方式等方面給出建議。

黃花[5]認為應該建立動態的貨幣補償機制，對承包地的補償包括期權補償、貨幣貶值補償、土地增值溢價補償3個部分，建立退地金融以實現貨幣對土地保障功能的替代;宅基地的退出則采用財產性和住房保障性兩個方面進行一次性補償。鄭興明[18]認為，中國目前有關土地退出的政策和法律法規之間存在沖突矛盾，說明改革存在嚴重的路徑依賴，所以應該規避目前的所有權問題，通過強化產權功能來擺脫政策慣性和制度黏性，真正做到把權益下放到農民手中，由農民自愿有償退出。張波[16]綜合考慮了土地雞肋化和市民化社會保障障礙問題，提出了類似于嘉興市“兩分兩換”的主動式土地換社保方式，并輔以建立土地流轉市場，重慶市“地票”等配套設施，兼顧了土地退出問題中的公平與效率問題。郭熙保[4]在堅持農村土地集體所有制的基礎上，提出了將農村集體變為一個開放性集體的改革思路，允許土地承包權在交易中心轉讓，競價獲得承包權的法人成為集體新成員，而出讓承包權的農民則可以利用資金順利市民化。

4? 已有研究評述與思考

4.1? 研究內容與不足

從近3年的文獻來看，現有對市民化進程中土地退出問題的研究相對比較靈活多樣，從城鄉二元經濟、戶籍制度改革、城鄉推拉理論、人口轉移空間轉移、對農民工的實證分析、現有退出方式等多個視角來研究。

具體內容上，除了陳學法等[3]的研究外，其他文獻都主張進城落戶農民需要退出土地，并在土地需要有償退出這一點上達成共識，并給出了自己構建的土地有償退出機制;所有文獻都強調不管是拆遷還是農民進城落戶引起的土地退出問題，都應該尊重農民自身的意愿，這種觀點也符合政策精神;在實證分析中，對農民工土地退出意愿影響因素調研的研究也較多，多數還是以重慶市為例，影響因素有市民化能力、承包地和宅基地補償預期、城市與老家的距離等，其深層次的問題表現為城市和農村之間公共服務的差距以及市民化成本問題;也有文獻從現有土地管理制度和戶籍制度入手，著眼于現有制度的改革，認為政府應該不改變所有權性質問題的基礎上逐步放開土地限制，落實農民土地權益;也有文獻梳理了嘉興市“兩分兩換”方式和重慶市首創的“地票”，給出現有方式的亮點與不足并補充了自己的思考。

不足方面，首先，絕大多數文獻雖然都提及了集體經濟組織和村集體，卻沒有對這兩個概念進行明確地界定;其次，對如何保障不轉戶農民權益和集體權益的研究相對較少。

4.2? 思考

4.2.1? 集體經濟組織問題? 集體經濟組織這個概念多次在有關農村土地管理的文獻和相關法律法規中提及，但是無論是文獻還是法律法規都沒有對這個概念進行明確地界定，因為這是一個過時的概念，這個概念原意指政社合一的人民公社，但是在中國當代社會里沒有對應的實體。因此，筆者認為研究土地退出問題不能僅僅著眼于現在的政策，還必須對土地退出問題的歷史淵源有細致的梳理，土地退出問題不是空穴來風，而是十一屆三中全會之后原來的集體經營改為了承包到戶，才開始出現了產權不明晰，構成了農民土地有償退出的最大障礙。因此，有必要對土地退出涉及的相關主體進行明確地界定，從這個方向著手研究，可以推動相關法律規定的完善，從而在理論上、從根本上掃清土地退出的法律障礙。

4.2.2? 社會保障問題? 多篇文獻和多處實踐都提倡“以土地換社保”，從市民化角度來看，這是為了減輕農民進城落戶的負擔。但是從社會保障權利義務上看，這是政府職能的缺位，因為從憲法學的角度看，公民的基本權利與國家的基本義務是對應的，公民有享有社會保障的基本權利，所以政府必須要有提供社會保障的義務。而農村居民一旦進城落戶成為城市居民，就有權利享受城市社會保障，這個權利的獲得可以以土地退出來約束，但是不能以土地來置換，這是兩個概念。以土地換社保掩蓋了現有社保制度的不足，因此不宜在土地退出問題中捆綁社會保障問題。

4.2.3? 土地退出新思路? 筆者認為解決土地退出問題的關鍵在于將集體經濟組織成員、社會保障享有權、戶口徹底脫鉤。因為不管是農村居民，還是城市居民，在戶籍管理上都應該是居民身份，而農民這個詞則帶有強烈的職業色彩。在現今社會，從事農業的不一定非要是農村居民，也可以是城市居民，職業和居民身份之間不應該有強制的綁定。其次，土地承包權屬于集體經濟組織成員，而大多數的研究把集體經濟組織大致地等同于村集體，如果不對集體經濟組織進行嚴格地界定，就會對土地承包的準入機制產生阻礙。最后，社會保障是公民的基本權利，不管是農村居民還是城市居民都可以依法享有，不能以是否擁有土地來判定公民是否有權享有社會保障，這種想法是過時的、計劃經濟的，不符合社會保障全民覆蓋的中央精神。

本研究提出以下解決土地退出問題的新思路：上述三者分離，實現土地、資本、人口的自由流動;建立農村土地承包權的供需關系，有愿意出讓土地承包權的農民可以在土地流轉中心掛牌出售，有承包需求的人可以在土地流轉中心認購土地，為了保護邊緣地區的土地也可以采取承包權捆綁掛牌，同時也需要加強對土地利用的監管，具體方法可以在實踐中摸索;建立土地市場，讓農村居民可以參與土地發展權的分配，保護農民和集體的利益，不管農村居民進城與否，都有獲得土地紅利的權利，這是工業對農業的反哺，并不會導致新的不公平;最后形成土地有價有市的格局，順利完成農民的市民化和土地退出。

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收稿日期：2019-01-01

基金項目：國家社科基金重點項目（17ARK003）

作者簡介：楊長勇（1994-），男，福建福州人，在讀碩士研究生，研究方向為土地與社會保障研究，（電話）15950510998（電子信箱）?15950510998@sina.cn。