美國軍方可以利用的研發機構及其啟示

● 上海財經大學國防經濟研究中心 嚴劍峰

● 國防大學軍民融合深度發展研究中心 王偉海

不同的國防研發機構具有不同的性質和優勢，因此，把不同性質的國防研發任務放在不同的國防研發機構中，以使其與各個研發機構的性質和能力實現最佳匹配，最大限度地發揮各個研發機構的“比較優勢”；同時，這些機構又能夠密切配合，形成協同創新的整體網絡，共同推動國防科技工業及武器裝備建設的創新發展。通過研究美國軍方可利用的研發機構，并與我國軍方可利用的研發機構進行對比，可以找出其中的差異或差距，或許可以得出一些有益的啟示和借鑒。

一、美國軍方可利用的研發機構

（一）軍方直接擁有的研發力量

軍方直接擁有的研發機構其實也是國家實驗室的一種。為什么軍方自己要擁有一定規模的研發力量呢？美軍認為：（1）軍方的研發機構對軍隊的需求最了解；（2）武器裝備研發所需技術具有復雜性、集成性、綜合性等特點，這需要軍方對技術有較為深刻的理解，以便于對項目進行管理；（3）必須具備對國防部所資助研發項目的運行過程及結果進行評估的能力，以幫助軍方成為一個“更加精明的買方”；（4）某些功能是軍方的固有職能，不可以委托給其他機構；（5）從事必要的基礎研究，從中孕育并產生一些新的作戰概念，并據此對某項技術未來的發展趨勢及其在武器裝備開發上的應用做出預判；（6）從事一些產業界不感興趣的，或是有著較高保密要求而不便為產業界所知道的科研項目；（7）為部隊提供一些裝備后勤支持與技術改進的工作；（8）對軍方在緊急狀態下的需求做出快速反應。正因為此，軍方必須保留一定規模的內部研發力量。

美國軍方內部的研究機構承擔的任務可分為兩大類：一類是主要功能，包括基礎研究、應用研究（或稱為探索性開發）、預先開發、科技基礎評估、使命分析、概念探索、系統驗證、樣機工程開發、生產過程中的工程支持、測試與評估、重大研發與測試評估設施管理與維護、客戶服務與作戰支持、武器裝備改進等；另一類是支持功能，主要包括研發項目管理，技術情報評估，對未來系統開發的建議與評估，私人或大學機構不感興趣的領域，新的技術機會開發利用，獨立研發（IR﹠D）項目的評估，承包商建議書及績效評估，對作戰行動中的問題提供快速響應，與科技及工程界建立廣泛聯系，與盟國間的合作研發，一體化后勤保障，可靠性與可維持性論證與維持，滿足戰時技術動員擴張需求，可生產性論證，設計中的人機工程及人員考量，操作系統安全性，以及一些特殊的技術領域（如醫療研發、制造技術、環境評估等）。以上這些功能雖然可能會隨著時間推移、技術變革、組織變遷有所調整，但其中的很多功能依然是軍方不可或缺的，且只能由軍方所屬研發機構完成的。

正因為以上原因，美國軍方始終維持著一支強大的研發力量，擁有一大批高水平的科學家、工程師及一流科研設施設備，是聯系學術界和工業界的關鍵紐帶。目前，由美國軍方直接管理的研究機構總共有117家，其中空軍15家、陸軍54家、海軍46家、國防部直屬2家。以美國海軍實驗室為例，在其90年發展史上，該實驗室的科學家發明了美國首個雷達，開發出美國首個作戰聲吶、首個情報衛星，以及GPS概念和2顆原型衛星。目前，該實驗室正致力于發展激光武器和電磁炮的開發與改進。再如，美國陸軍航空與導彈研發與工程中心（U.S.Army Aviation ﹠ Missile Research Development ﹠Engineering Center）幾乎可以獨立完成從系統開發到武器生產全過程中所有環節的任務，具有強大的研發能力和一定的制造能力。美國軍方所屬的實驗室多半為各軍種所有，這樣可以更好地服務各軍種的需求；而在全軍層面，國防部通過美國國防高級研究計劃局（Defense Advanced Research Projects Agency， DARPA）和戰略防御局（Strategic Defense Initiatives，SDI）、核武器防御局（Defense Nuclear Agency，DNA）等機構來滿足跨軍種及國防部層面的戰略性、整體性需求。

國防科技研發活動到底應該是由國防部自己完成，還是應該外包給外部主體（包括大學、產業界、獨立研發機構等），其實在美國國內也有很多爭議，但至今美國國防部依然保留有大量的國防研發機構和中心，就是因為在美國國防部看來，這些研發中心是其完成使命和任務必不可少的核心能力和支持機構，是國防科技研發的骨干力量。

（二）軍方擁有、合同商運營的研發機構

由于擔心軍方所屬的實驗室過于關注眼前的使命任務，忽視了對未來有重大潛在軍用價值的科技進展的關注，從而導致軍方研發機構科研行為的短期化；加上軍方內部研發機構在人事管理制度及工資、績效獎勵等方面過于剛性，限制了其用人、支出等方面的靈活性，以及與產業界和大學爭奪人才的優勢，因此，美國軍方又在軍隊之外發起設立了一些“編外研究機構”。這類研究機構具體又分為兩類。

1. 聯邦政府資助的研發中心

聯邦政府資助的研發中心（Federal Funded Research and Development Centers，FFRDCs）是軍方擁有其資產、委托承包商管理的國家實驗室。與FFRDCs有關的主體包括：軍方——所有人；合同商（或承包商）——運營管理者；研發機構——研發活動的實施者；其中，合同商可以是大學、非盈利組織、產業界、大學聯盟或產業聯盟等。FFRDCs的這種所有制結構與管理制度安排可以使其避免受所有者（或資助人）日常事務的影響，而只需專注于具有長期戰略價值的問題研究，同時又與所有制單位保持長期的戰略合作關系，因此，其可以接觸到一般承包商接觸不到的政府或供應商的數據、敏感或專屬的信息、人員、設施、設備或其他資產；此外，美國政府也對FFRDCs的活動范圍有嚴格限定，例如，不允許涉足本可以由私人部門完成的任務，必須在涉及利益關系時采取“回避原則”等。FFRDCs的主要職能是向軍方提供由軍方研發機構或私人研發機構都不能有效提供的研發服務，具體包括：為發起單位制定需求、明確設計標準與規范、對技術進展進行監督、解決各種技術問題、確認任務完成，以及提供各種技術服務和幫助等。目前美國聯邦政府各部門擁有的FFRDCs共有74個，其中，國防部所屬的FFRDCs共有11個。

2.大學附屬研究機構

大學附屬研究機構（University Aff i liated Research Centers，UARCs）與FFRDCs的主要區別在于UARCs必須承擔一定的教育功能，并且在競爭公共部門或私人部門的研發合同時靈活性更大一些。目前，美國軍方所屬的這種高校附屬研究中心共有14個，分屬美國國防部的不同軍種與部門。

大學附屬科研機構主要從事具有潛在軍用價值、廣域的基礎研究，一般不能利用由軍方資助培育起來的核心能力來與產業界競爭軍方的研發項目。高校附屬研究機構的活動范圍受其與軍方簽訂合同的限制。如果產業界的某一企業可以使用高校附屬研究機構的能力，則這種能力也必須可以為其他所有潛在用戶所使用。把國防科研院所放在大學之中，一大好處是可以共享大學的研究資源，充分利用高校的多學科交叉優勢，實施聯合攻關，當然這些國防科研資源（包括大型科學設施設備）也可以為大學師生所共享，同時又可以吸引大學中最優秀的師生參與國防研發，為國防研發培養大批后備人才。例如，美國的洛斯·阿拉莫斯（Los Alamos）國家實驗室是美國核武器研究的重要陣地，第一個原子彈即誕生于此，雖然其隸屬于能源部，但該實驗室一直都是由加利福利亞大學管理。

對于國防科技創新活動而言，大學的研究過于基礎和寬泛；軍方自己的研發機構又往往過于專注眼前的需求，往往會忽略長期的、有潛在軍用價值的重大科研活動，而FFRDCs和UARCs的科研項目與活動的獨立性、戰略性、長期性特征，正好彌補了兩者之間的缺陷，被美國軍方認為是顛覆性創新的主要來源。

（三）其他政府機構擁有的研發資源與能力

美國能源部、商務部（國家標準與技術研究所）、國家航空航天局、內務部（地質勘探局）、海洋與大氣管理局、交通運輸部（聯邦航空管理局）、農業部、海岸警衛隊等也都擁有一定數量且規模龐大、能力超強的研究機構，這些科研資源按照一定的流程或規定也都可以為軍方所用，軍方也會積極參與由這些政府部門發起的、具有軍用價值的科學研究項目中，或與這些政府部門的研發機構一起開展聯合研發活動。其他政府機構擁有的研發資源也包括其內部的實驗室、FFRDCs和高校附屬研究機構等。目前，美國聯邦政府擁有的大型國家實驗室大約有500~800個。

美國國家實驗室最大的一個特點就是這些實驗室分屬于不同的政府部門。這樣的好處是可以把各個政府部門關注的本領域的科技發展直接作為國家實驗室的科研任務，并增強政府部門的技術判斷和技術管理能力。而在我國，大型科研院所主要屬于軍工企業和中國科學院等這些獨立于政府部門的企業或團體，各中央部委沒有自己的下屬技術研發機構，這可能會導致中央政府各部門技術能力不足，而各個研發機構的研發活動也可能與政府需求（也代表了社會需求）相脫節。

（四）大學及其他的研發機構

除了軍方直接資助大學附屬研究機構的建設以外，軍方各軍種、部門還會定期或不定期地向大學發布各種基礎研究公報，鼓勵大學科研人員積極申報這些研究項目。軍方主要資助大學開展一些有潛在軍用價值的基礎性研究和顛覆性概念研究。

其他研發機構則包括非盈利性研發機構，私人實驗室和獨立實驗室，如巴特爾紀念研究所（Battelle Memorial Institute）、德雷帕實驗室（Draper Labs）、斯坦福國際研究所（SRI International）等，以及盟國的大學和政府實驗室等。

（五）產業界的研發力量

軍方會直接或間接（如通過自己的實驗室）地把一些研發項目發包給承包商來完成，尤其是在武器裝備開發的后期階段（如樣機研制、測試、驗證、定型、生產、改型等階段）。企業實驗室的主要職責是按照軍方合同由軍方資助進行零部件開發、樣機開發、工藝開發、產品開發與升級換代等，主要產出是專利和新產品。雖然這些企業可以承擔很多研發任務，但其主要還是扮演主承包商和集成商的角色。由于企業一般不能左右軍方未來的需求，因此企業一般不會投入大量資金進行國防科技研發活動，必須由軍方加以資助。

通過對美國軍方可以利用的研發機構的研究和介紹，可以發現：在武器裝備研發前期，從作戰概念提出與論證、基礎研究、應用探索研究到先導技術開發，甚至核心機、驗證機的開發等，主要是在公共研發機構中完成的，這些公共研發機構包括軍方所屬的研發機構、FFRDCs、大學及其附屬研究機構、聯邦政府其他部門所屬的研發機構，以及獨立公益性研發機構等；而到了武器裝備研制的后期階段，即總裝、集成、生產階段，企業研發機構的地位更加重要。平均而言，美國軍方基礎研究（即國防預算6.1節）的大部分（60%）是由大學完成的，大約25%是由國防部自己的研究機構完成的，剩余部分由產業界及其他科研主體完成；應用技術開發與原型機開發（即國防預算6.2節和6.3節的項目1為了循序漸進地開展武器裝備研發工作，降低武器裝備研發的技術風險，美國軍方把一個完整的國防采辦項目分為幾個不同的階段：需求提出與概念驗證階段、技術研發階段、系統開發與驗證階段、列裝與維護階段等。其中，技術研發階段又分為3個階段——基礎研究階段、應用研究階段和先導技術開發階段；系統開發與驗證階段又分為系統集成、系統驗證兩個階段。完成不同階段任務的資金來源于國防預算的不同章節，其中基礎研究任務的資金支持主要來自于國防預算6.1節，應用研究階段任務資金支持主要來自于6.2節，先導技術開發的資金主要來源于國防預算的6.3節；系統集成階段的資金來源于6.4節；系統驗證來源于6.5節；武器裝備列裝與維護階段的改進、改型支出則主要來自于6.7節；所有研發階段的管理保障支出則來自于6.5節。由于各種研發活動的支出在國防預算中的位置相對固定，所以，業界也習慣用國防預算支出的章節來指代這些不同性質的研發活動。）中，一半（50%）是由產業界完成的，國防部內部的研發機構完成30%，其他機構完成剩下的20%。而國防預算6.4節、6.5節和6.7節的項目則基本上都是由私人企業完成的。

二、我國軍方可利用研發機構中存在的問題

與美國軍方可利用的國防科研機構對比，可以發現，我國國防研發機構存在的主要問題有：

一是過于依賴國有軍工集團的科研力量。目前我國國防研發力量的主體還是在國有軍工集團內部，武器裝備的研發主要還是依靠國有軍工集團完成。過度依賴國有軍工集團的研發力量，可能導致國有軍工集團對國家或軍方投資形成的國防科研設施設備、科研力量及成果的壟斷，使得軍方在后續軍品采辦中處于被動地位。

二是公共的國防研發力量偏弱。這與第一個問題其實是“一枚硬幣的兩個側面”。國防科技研發具有公共品的屬性，尤其是國防科技研發的前端（包括基礎科學研究、應用基礎科學研究、先導技術開發，甚至原型機和生產工藝的開發），因為周期長、風險高、投資大，一般企業是不愿意或沒有能力投資的，因此應由軍方給予資助。這些由軍方資助的國防研發項目既可以由公共的研發機構完成，也可以由私人的研發機構來完成。顯然，通過資助公共研發機構來開發具有公共品性質的國防科技，對于軍方而言，其可控性更好；而資助私人機構來完成這些帶有公共品性質的國防研發任務，就等于把這些由軍方資助形成的設施、設備、能力、成果都放在企業內，就可能導致企業對這些資源、能力和成果的壟斷，產生在后續武器裝備研制過程中軍方談判能力被削弱等問題。

三是沒有類似于FFRDCs和UARCs這樣的軍方“編外研究機構”，可能導致國防科研行為的短期化及顛覆性創新不足的問題。

四是公共國防研發機構對企業進行技術轉移不足且不夠規范。公共國防研發機構開發的科技成果，最終必須通過一定的途徑轉移給生產企業才能實現武器裝備的研制。在這一過程中，公共研發機構控制著軍品研制的核心技術，也可以保證軍方在武器裝備采辦中的主導地位。如何把由公共研發機構開發的國防科技成果公平、公正地轉移給企業，進而轉化為武器裝備，對此我國尚未建立一套成熟的體制、機制和規范。

三、完善我國國防研發力量的建議

（一）加強我軍內部研發力量的建設

軍方自己的研發機構在國防研發體系中應該處于核心地位，扮演十分重要的多重角色。軍方自己必須擁有一定的科研力量，才能承擔起國防科研的技術預測、概念探索、項目管理與評估等任務，扮演好國防科技的“集成者”“精明的采辦人”“科研項目管理者”等角色，從而擺脫對國有軍工科研力量的過度依賴。

（二）增加對大學科研機構和基礎科學研究的支持

基礎科學研究是原始創新的“種子”，不注重基礎研究就很難催生出原始創新。國防科技領域的原始創新一樣依賴于基礎科學研究。而我國的國防科技預研資金更多的是注重支持有一定成熟度的技術開發，而對基礎研究項目資助很少，這也許會成為制約我國國防科技創新能力的主要因素。從美國的情況來看，其國防預算研發支出中的6.1類，主要就是用于基礎研究，并且這類支出資助的項目主要都是由大學來完成的，當然也有一部分在美國軍方自己內部的實驗室中完成。國防研發支出項目不僅要關注眼前和近期的國防需求，更要關注長期的未來需求，而這種長期的未來需求就潛藏于基礎科學研究之中，在這方面，大學及其附屬研究機構有明顯的優勢，因此，軍方應加大對大學基礎科學研究的支持，為未來科技發展探路，同時培養國防研發的后備人才。

（三）創建一些類似于FFRDCs和UARCs的獨立研發機構

FFRDCs和UARCs的資產與任務主要來自于軍方，因此其必須接受軍方的監督和評估，以保證軍方任務的實現；同時，FFRDCs和UARCs又是根據合同由承包商進行日常管理，這樣又保持了其相對的獨立性，使其可以專注于一些戰略性、長期性科研任務的研究，避免受到軍方日常事務的干擾。同時，把這些研究機構放在企業或大學中，也能夠極大地增強企業和大學的研究能力。

（四）建立規范的公共國防研發機構技術轉移機制

公共研發機構開發的國防科技成果不是要被這些機構所獨占，而必須通過競標、協商、訂立合同等方式公平、公正地轉移給符合條件的企業進行進一步的開發和生產。為此，必須建立一套規范的公共研發機構技術成果轉移轉化機制，一方面保持軍方對核心技術的控制，另一方面增加軍品研制市場的競爭性。