我國軍民一體化創新體系概念、演進和舉措研究
——基于政策文本的量化分析

國家發展和改革委員會經濟研究所（中國宏觀經濟研究院經濟研究所） 成 卓

黨的十九大是深入實施軍民融合發展戰略的新起點。構建裝備建設的軍民一體化創新體系本質上要求軍民創新資源、創新能力、創新成果加快結合與互動，同時該體系是形成創新領域資源共享體系、軍民科技協同創新體系、中國特色先進國防科技工業體系的基礎支撐，是貫徹落實軍民融合發展戰略的必要條件。因此，新時期必須著力打造裝備建設的軍民一體化創新體系。

一、理解和把握我國軍民一體化創新體系

（一）以系統論視角理解軍民一體化創新體系

軍民一體化創新體系主要指在軍用和民用科技產業創新系統之間構建起一個雙向開放、協同發展的系統，形成以強軍富民為戰略導向的一體化創新系統。該系統的內涵特征可以通過系統論的基本理論來理解。一是系統要素。系統要素指軍用、民用科技產業創新主體及其兩方面的創新資源。二是系統結構。系統結構使得系統要素通過一定連接達到耦合。當前我國尚未形成這種系統結構，迫切需要深化體制機制改革，形成軍民高度協同的一體化結構。三是系統運行機制。系統運行機制指驅動系統機構運行的力量，主要包括市場機制和政府宏觀管控機制。四是系統功能。軍民一體化創新體系的功能是充分疊加軍口和民口創新效率，最終提高國家創新資源的整體配置水平。五是系統環境，主要包括政策體制、市場和法律環境。圖1為我國軍民一體化創新體系主體框架。

（二）正確理解我國軍民一體化創新體系的本質

表面上看，我國和西方發達國家的軍民一體化創新體系具有某種一致性特征，即都是追求軍用和民用創新成果順暢的雙向轉移轉化。但進一步考察我國和西方發達國家的創新主體發現，我國的創新主體很大程度上是在計劃經濟時代建立的，至今仍保持相對封閉的軍口、民口國有企事業單位。從這個意義上來說，我國軍民一體化創新體系與西方發達國家有本質區別。因此我國建設軍民一體化創新體系，本質上是社會主義市場經濟下的體制機制改革，需要改變目前軍、民國有企事業單位相對封閉的體制機制。

二、我國軍民一體化創新體系政策的演進階段特征

一般地，政策導向是對經濟發展階段的反映。為克服軍口數據無法獲得的困難，本文系統研究了21世紀以來我國軍民一體化創新體系相關政策的演進規律。判斷政策演進階段，既有利于判斷軍民一體化創新體系的客觀發展階段，又可以依托現階段政策基礎精準發力，為提出軍民一體化創新體系構建思路提供有效支撐。

（一）方法設計——基于政策頻數的量化分析

要落實一項軍民一體化創新體系政策，不但需要黨中央、國務院的頂層文件，而且需要軍政各部門通力配合出臺相關配套文件。因此，政策導向的變化更多地表現為某一類別政策文件頻數的變化。基于以上考慮，本文通過研究各種類型政策的頻數變動來總結政策導向變化規律。

1.政策類型

根據軍民一體化創新體系的定義，本文將相關政策劃分為四種類型。一是軍民一體化創新體系頂層設計，具體表現為軍民一體化創新體系相關建設的意見、決定、規劃、計劃、實施方案等總體安排。二是培育軍民創新主體，具體表現為通過國有軍工企業改制、民口企業市場準入等方式推動軍口、民口創新主體自身發展并進入對方領域。三是調動軍民創新資源，具體表現為推進軍民技術、人才、資本等創新資源發展和相互轉移轉化。四是打造軍民創新平臺，主要指構建軍民協同創新的信息交互、設備共享、技術研發轉化等平臺。

2.數據收集

依據上述政策分類，本研究通過黨中央、國務院及各部門政府官方網站，收集了2000—2017年的軍民一體化創新體系相關政策文本，共計119件。總體分布見表1。

表1 我國軍民一體化創新體系政策類型和數量分布（2000—2017年）

經過初步統計，其中頂層設計類政策有32件，占全體政策的比重為27%；培育創新主體類政策有34件，占比28%；調動創新資源類政策有40件，占比34%；打造創新平臺類政策有13件，占比11%，如圖2所示。

創新平臺、資源和主體等專項政策共87項。按照軍民轉化方向來劃分，其中軍民兩用型政策18項，占專項政策比重為21%；軍轉民型政策25項，占比29%；民參軍型政策44項，占比50%，如圖3所示。

（二）演進階段特征

圖2 軍民一體化創新體系相關政策總體頻數分布

圖3 軍民一體化創新體系專項政策按軍民轉化方向的頻數分布

通過觀察2000—2017年我國軍民一體化創新體系各類政策的頻數變化，可大致將這18年來我國軍民一體化創新體系政策導向劃分為3個階段，如圖4所示。通過3個階段的演進，軍民一體化創新體系政策的內涵得到了極大的豐富。

1. 軍民創新主體培育階段(2000—2006年）

從圖4可看出，在軍民創新主體培育階段(2000—2006年），軍民創新主體培育的兩個氣泡最大，而上部其他氣泡相對較小。這說明該階段的政策重心在創新主體培育。

該階段政策強調對軍工企業、民營企業、科研院所等創新主體的支持。在軍口創新主體方面，政策導向為幫助軍工企業脫困，允許軍工企業破產及部分劃歸地方普通民口企業。典型政策為2002年國務院批準《軍工企業改革脫困方案》，以及2003年國務院、中央軍事委員會批準核、船舶等工業能力結構調整方案和軍工企業改革脫困補充方案。同時，政策導向還包括推進軍工科研院所市場化改革，例如，2000年，國務院辦公廳轉發科學技術部等部門發布的《關于深化科研機構管理體制改革實施意見》，要求承擔軍事科研任務的科研機構要向企業化轉制。在民口創新主體方面，主要是建立武器裝備市場準入制度，設定一系列標準，規范和引導民口創新主體進入軍品科研市場。典型政策為在此期間原國防科工委密集發布的“武器裝備科研生產許可證”現場審查、專家管理、實施辦法等相關規范性文件。

圖4 2000—2017年我國軍民一體化創新體系相關政策頻數氣泡圖（氣泡大小為政策頻數大小）

2. 引導民口創新資源參軍階段（2007—2013年）

從圖4可以看出，在引導民口創新資源參軍階段（2007—2013年），除了底部培育創新主體政策頻數的兩個氣泡較大外，該階段氣泡圖有兩個明顯變化：一是中部引導民口資本向軍口投資氣泡突出，為該階段最大的氣泡；二是其他創新資源類氣泡較多。這說明該階段的政策重心向創新資源引導轉移，并著重引導民口創新資源參軍。

該階段強調引導民口資本、技術等創新資源向軍口轉移。第一，頂層設計文件突出強調了軍民融合的大方向為“民參軍”，例如，《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》指出，要“引導構建軍民融合、寓軍于民的國防科技創新體系”。又如，2010年，國務院、中央軍委發布了《關于建立和完善軍民結合寓軍于民武器裝備科研生產體系的若干意見》。第二，各部門加緊在創新資源調配上落實“民參軍”。在引導民口資本向軍口轉移方面，2007年，原國防科工委發布《關于非公有制經濟參與國防科技工業建設的指導意見》《非公有制經濟參與國防科技工業建設指南》《關于深化國防科技工業投資體制改革的若干意見》《關于做好非公有制經濟參與國防科技工業建設指導意見貫徹落實工作的通知》。2009年，國防科技工業局進一步提出《國防科技工業社會投資領域指導目錄(放開類）》《國防科技工業社會投資項目核準和備案管理暫行辦法》《非國有企業軍工項目投資監管暫行辦法》。2012年，國防科工局、原總裝備部發布《鼓勵和引導民間資本進入國防科技工業領域的實施意見》。在引導民口技術向軍口轉移方面，2007年，原國防科工委發布《關于進一步推進民用技術向軍用轉移的指導意見》。

3.全面推進軍民創新系統雙向開放階段（2014—2017年）

從圖4可以看出，軍民創新系統雙向開放階段（2014—2017年）具有以下特征：一是軍轉民、民參軍、軍民兩用這3種政策類型氣泡大小大體相同；二是創新主體、創新資源、創新平臺類都對應有氣泡，而且氣泡大小大致相同；三是頂部創新平臺類政策頻數氣泡明顯增多。這說明該階段的政策重心為向創新體系整體的軍民雙向開放，而且平臺類政策成為新趨勢。

該階段強調在更廣范圍、更高層次、更深程度上把軍事創新體系納入國家創新體系之中，實現兩個體系相互兼容、同步發展。在新增的平臺型政策方面，政策導向是建立軍民信息共享平臺、設備共享平臺及軍民融合科技產業基地。典型政策有2014年國務院發布的《國務院關于國家重大科研基礎設施和大型科研儀器向社會開放的意見》，2014年工業和信息化部發布的《軍民兩用設備設施資源信息共享名錄（航空工業）》，2015年工信部、國防科工局發布的《國家軍民結合公共服務平臺信息征集和發布管理暫行辦法》。

（三）對我國構建軍民一體化創新體系的啟示

1. 順勢推進軍民創新體系的雙向開放

當前，我國政策導向已經處于推進軍民創新系統雙向開放階段，在軍民一體化創新體系各個領域均具有較好的政策基礎。在培育軍民創新主體方面，既培育軍口創新主體，并推進軍口創新主體在民口領域開展創新；又培育民口創新主體，并推進民口創新主體在軍口領域開展創新。在調配軍民創新資源方面，既鼓勵軍口技術、資本、人才向民用轉移轉化，又推進民用技術、資本、人才向軍口轉移轉化。在建設運營軍民融合創新平臺方面，鼓勵建設信息服務、技術服務、設備服務等各類軍民雙向使用的平臺。因此，構建軍民一體化創新體系必須依托現有軍民創新系統雙向開放的基礎，加大推進力度，力爭及早建立軍民一體化創新體系。

2.著力搭建創新平臺，打開軍民一體化創新體系建設突破口

21世紀以來，隨著政策的不斷演進，我國制定了培育軍民創新主體、調配創新資源等較為基礎性的政策，隨后開始涌現出為數不少的軍民創新平臺建設政策。軍民創新平臺可集成軍工集團、高校科研院所、民營企業等創新主體，以及技術、資本、人才等創新資源，有助于形成軍民融合創新的典型案例。因此，在國防采購、軍民標準、國有企業改革、保密制度等大量機制體制改革難以快速完成的情況下，以創新平臺搭建為著力點，進行局部先行先試，有助于在軍民一體化創新體系構建上打開突破口。

3. 大力加強軍口創新主體的基礎性地位

從對創新主體培育的政策導向來看，2000年以來，我國一直在大力培育軍民創新主體，但近一個階段（2014—2017年）對軍口創新主體培育的政策頻數明顯減小。應該看到，軍工集團（包括軍工科研院所）經過市場化改造和破產重組，創新活力已經大幅提高，但與軍民一體化創新體系的基石地位要求相比仍有較大差距。軍工集團“小而全”“大而全”的科研生產體系，以及國有資產管理改革不到位等特點，都使得難以與外部民口資源一起建立和市場接軌的體系集成、跨領域、深層次的廣泛合作機制。因此，必須繼續加強培育軍口創新主體，使得其真正發揮創新體系中的基石作用。

三、構建軍民一體化創新體系的重點舉措

（一）分類推動不同領域的軍民融合創新

對于核能等由軍口創新主體主導的科技產業領域，建議著力推進軍口創新主體開發民用技術產品和有效占領市場。對于衛星、通信等軍口民口創新主體均有相當實力的領域，鼓勵軍民創新主體在業務、資本、人才等領域全方位、多角度合作，實現全價值鏈、全產業鏈有機融合。對于新材料等民口創新主體有較強實力的領域，建議發揮資本市場作用，推進軍民創新主體資本融合。

（二）深化國有軍工企業混合所有制改革

根據武器裝備生產的涉密性、市場競爭性推進國有軍工企業的混合所有制改革。合理設定國家特殊股管理制度，明確國家特殊管理股的合法地位，設定政府授權的國資監管機構為行權主體，同時對國家持股比例、適用范圍、風險防范和投資者權益保護等做出限制性規定。建立民營資本公平競爭的環境，真正賦予民間資本國民待遇，使民間資本公平參與市場競爭、平等使用生產要素、獲得產權保護、合理獲取混改信息。

（三）打造軍民協同創新平臺和合作組織

加快培育一批重大軍民兩用技術創新研發平臺，推進高等院校、科研院所合作，建設一批軍民兩用技術重點實驗室、工程技術中心、制造業創新中心、產學研聯合研究院、檢驗檢測平臺等創新平臺載體。鼓勵成立工業互聯網、智能機器人、人工智能等軍民兩用技術創新聯盟，探索應用網絡信息技術管理和運作新模式，拓展創新集群的空間跨度。

（四）營造良好的軍民協同創新環境

夯實武器裝備研發決策與審查約束機制，加強研發項目立項決策和審查環節的約束機制設計，合理提高裝備研發的要求，從源頭推進裝備研發單位廣泛吸收社會高水平研發資源。改革完善裝備科研準入機制，完善企業的進入和退出機制，保證軍品科研市場內的規模經濟效益和安全穩定供應。建立和完善國防科技自主創新獎勵制度、稅收優惠制度、研發投資便利化制度，引導大量民營企業進入裝備研發領域。建立健全裝備科研失敗補償機制和責任追究制度。