建國70年來人大專門委員會制度的歷史演進

周長鮮 王維國

建國以來，從歷史發展進程來看，人大專門委員會制度的建設完善過程，是與國家社會命運的跌宕起伏而緊密相關的。對其中的若干重要歷史發展時期，以人大制度運行的結構與功能化完善為線索，可劃分為以下幾個發展階段。

一、全國人大專門委員會的機構創設與蹣跚起步階段（1954～1978年）

人大專門委員會作為人大制度的重要議事機構的創設階段，可追溯到第一屆全國人大一次會議（1954年）到第五屆全國人大一次會議（1978年）的整個歷史時期，其中包括近10年的歷史停滯與制度經受挫折階段。1954年9月，當第一屆全國人民代表大會召開的時候，全國人大專門委員會作為其中的重要組成部分之一而同時設立，但尚未提及地方人大專門委員會。根據1954年憲法第三十四條的明確規定，當時全國人大設立了民族委員會、法案委員會、預算委員會和代表資格審查委員會，并根據需要設立了提案審查委員會，確立了基本的組織構架。除在“十年文革”浩劫期間外，這5個初設人大專門委員會的結構安排一直沿革到第五屆全國人大。其中，法案委員會只是在1954年至1982年之間存在，自1982年第五屆全國人民代表大會第五次會議設立全國人民代表大會法律委員會后，全國人民代表大會就沒再設立法案委員會。同時，此期間的代表資格審查委員會、預算委員會和提案審查委員會只是在全國人大會議期間進行工作的臨時機構。雖然民族委員會和法案委員會在閉會期間仍然設立，但僅是作為機構意義的存在，還難以發揮其應有的議事功能。

在這期間，全國人大也曾提出過增設人大專門委員會的建議和努力。最早的一次嘗試是在新中國完成社會主義改造后，為進一步使移植蘇俄的人民代表大會制度在新中國能夠生根開花，遵照毛澤東主席和劉少奇委員長的提議，1956年下半年至1957年，全國人大曾提出了增設專門委員會的構想[1]。為此，彭真副委員長兼秘書長還曾專門率團去蘇聯、東歐等6國進行考察，在研究蘇東各國經驗和針對新中國全面建設需要的基礎上，提出了擬在全國人大增設政治法律、工業、交通、商業、農業、社會福利、文化教育和外交等8個專門委員會的方案，以期能在全國人大閉會期間協助全國人大常委會進行立法、監督等方面的工作。但由于反右斗爭擴大化和國內政治、經濟形勢的變化，該計劃被擱淺了，當時是計劃等到國家政治局面穩定后再予以落實。

1965年初，三屆全國人大一次會議舉行。周恩來在本次大會上首次提出在不太長的歷史時期內， 要把我國建設成為一個具有現代農業、現代工業、現代國防和現代科學技術的“四個現代化”的社會主義強國。這本該為人民代表大會制度的發展提供難得的發展機遇，但不幸的是，1966年“文化大革命”爆發了，隨著國家社會生活的全盤政治化和斗爭擴大化，作為民主議事機構的人民代表大會制度也難免遭到嚴重破壞。從1966年7月至1974年底，在長達8年多的時間里，三屆全國人大及其常委會沒有舉行過一次會議，人大專門委員會也無法正常運行。可惜的是，雖然1975年四屆全國人大一次會議終于得以召開，但在該大會上通過的修改后的憲法（簡稱1975年憲法）并沒有及時糾正國家機構的混亂狀態，不僅取消了國家主席的建制，而且把地方各級革命委員會作為地方各級人民代表大會的常設機關又兼為地方各級人民政府，進而使各級人民代表大會的職權行使受到牽制，極大地違反了國家機關的合理分工和應有的制約關系，這也在最高準則的層面為“四人幫”全面篡奪國家權力提供了法律上的可乘之機。然而，由于“四人幫”蔑視法制而重視“大鳴、大放、大辯論、大字報”式的“繼續革命”，這部為奪權而刻意修訂的法律也受到了“左傾”路線的嚴重干擾而未得到認真貫徹。否則，后果不堪設想。

1976年粉碎“四人幫”后，基于對這場以文化為名、實則進行民主浩劫的政治運動的反思，激發了許多共產黨黨內同志權利意識的空前高漲。受過沖擊與迫害的許多同志，對于黨員權利意識產生了高度的覺醒，對于黨員權利之于一個政黨生存與發展以及黨員個人權利的重要性產生了深刻的認識。1977年7月，隨著鄧小平同志從這場政治旋渦中的第三次艱難復出，執政黨黨內民主精神也得到了空前的重視，使人民代表大會制度的建設迎來了新的春天，也為人大專門委員會在各地人大的發展壯大提供了必要的制度和政治支持。

二、全國人大專門委員會機構的發展壯大與基本定型（1978～1998年）

為了及時讓國家的民主法治建設回歸正確的軌道，1978年2月，在北京召開的第五屆全國人大一次會議上通過了新中國第三部憲法，即史稱的1978年憲法。盡管該憲法因奉行左傾的“無產階級專政下的繼續革命”路線而寫有許多不合理條款，但對于人民代表大會制度的法制地位有了進一步的明確闡述，特別是在其第二十七條首次明確規定了全國人大及其常委會可以根據需要而設立“專門委員會”。據此，經過五屆全國人大一次、二次會議的逐步完善，全國人大專門委員會的設置又恢復到一屆全國人大時的水平。

1978年底，十一屆三中全會果斷作出了一項具有戰略意義的重大決策，即停止以階級斗爭為綱，將工作重點轉移到社會主義現代化建設上。這使黨掌握了撥亂反正的主動權，也更有利于凝聚全黨全國人民的意志而開展新時期的全面建設。這一戰略的提出，不僅得益于鄧小平等老一輩革命同志早年在西方社會學習和工作而練就的世界眼光，更是基于領導人出訪考察世界其他國家之后的深刻對比思考，特別是通過對美國和日本的訪問，使鄧小平同志完成了對中國與外部世界關系的準確定位和戰略規劃。在鄧小平同志深刻感慨“我懂得什么是現代化了”的重要論述中，最重要的有兩條，一條是政治上發展民主，一條是經濟上進行改革。這即是后來所講的兩手抓，“一手抓建設，一手抓法制”，并高屋建瓴的提出了“依靠制度”的重要思想。為滿足國家法制建設的需要，增設專門委員會的問題也再次提上議事日程并得以落實。1979年2月，根據五屆全國人大常委會第六次會議的決定，設立了以彭真為主任的法制委員會（由 80人組成，它的規模之大、權威之高是前所未有的），這也標志著全國人大委員會制度的設置逐漸走向經常化、專業化的發展[2]。隨后，全國人大常委會辦公廳和法制委員會會同外交部委托我國駐一些社會主義國家，以及歐美一些實行議會制度歷史較長的國家使館，收集各國議會常設委員會設置情況的材料，并加以比較研究，為全國人大專門委員會的建設提出了可供參考的寶貴經驗以及可供選擇的切實方案。

1982年，為鞏固人民民主的制度化和法律化，五屆全國人大五次會議通過了修訂后的新憲法（即1982年憲法）。這部憲法第一次以根本法的形式提出了民主集中制在國家政權機關建設中的重要指導作用，回答了一個當時爭議很大的根本性問題，即一個龐然大國的10億人民如何行使民主權利，實現當家作主的權利？當時的主要考慮有最基本的兩個方面：一方面，10億人民通過他們選出的代表組成全國人大和地方各級人大，行使管理國家的權力;另一方面，在基層實行群眾自治，群眾的事情由群眾自己依法去辦，由群眾自己直接行使民主權利[3]。為進一步落實這一規劃，其中，很重要的一個制度化安排就是規定全國人大設立專門委員會;規定縣級以上地方各級人大設常委會，并賦予省級人大及其常委會制定地方性法規的權力。1982年憲法的第七十條進行了明確規定，而且在后來的實踐中也努力將人民代表大會及其常設機構建設成為有權威的人民權力機關[4]。

此外，這次會議通過的全國人大組織法，不僅在第三條明確提出了代表資格審查委員會，還設專章對全國人大各專門委員會的組成、產生、職權、工作內容等方面作出了具體規定。隨即，在1983年，于六屆全國人大一次會議上，全國人大正式成立了包括代表資格審查委員會在內的一共6個專門委員會。自此，全國人大專門委員會逐屆得到了進一步的完善和補充。根據憲法規定和代表議案的要求，1988年七屆全國人大一次會議決定增設了內務司法委員會;1993年八屆全國人大一次會議決定增設了環境保護委員會（八屆全國人大二次會議決定改名為環境與資源保護委員會）;1998年九屆全國人大一次會議決定增設了農業與農村委員會。至此，全國人大一共設立了9個專門委員會。這也建立了全國人大專門委員會的基本組織機構，這種格局一直沿用到2018年初。

三、 地方人大常委會的設立與專門委員會的成立（1978～1998年）

在全國人大專門委員會逐漸發展壯大的過程中，地方人大專門委員會也經歷了從無到有、從小到大的發展歷程，并使人大專門委員會制度在理論和實踐中得到進一步的拓深。從制度變遷來看，地方人大專門委員會的成長是基于地方需求誘導下的制度模仿，主要受三個變量的主導：一是地方人大自身工作開展的需要;二是全國人大的意見;三是全國人大專門委員會的示范作用[5]。其中，地方人大的自身需要為制度變遷提供了內在動力，全國人大則提供了制度變遷的外在助推力，而全國人大專門委員會的建設則提供了現實的參照范式。

從1978年憲法頒布實施到1986年地方組織法頒布實施前的這一階段，是地方人大專門委員會設立的初步探索階段。盡管1978年憲法并未就地方人大是否可以設立專門委員會作出明確規定，然而，1979年地方組織法規定，在縣級以上人大陸續設立常委會后，地方人大在舉行會議時，可設立代表資格審查委員會、議案委員會和其他需要設立的委員會[6]。雖然這些會議期間的臨時委員會還不具有常設的性質，但已承擔起專門委員會在會期應該發揮的相應功能。1982年12月，五屆全國人大五次會議審議修改1979年通過的地方組織法若干規定的決議草案時，一些代表曾提出了應該增加“地方人大也應設立專門委員會”的統一規定。然而，考慮到當時意見分歧太多，沒能進一步落實，但這并沒能阻止各地人大在實踐中進一步探索的步伐。1983年省級人大換屆選舉后，河南、江西等省級人大就相繼設立了3到4個專門委員會。為了及時肯定地方人大專門委員會的設置及其前期探索經驗，1986年修改的地方組織法第二十五條明確規定：省、自治區、直轄市、自治州和設區的市的人民代表大會可根據需要設立若干專門委員會，這在國家法律中第一次肯定了地方人大專門委員會的法律地位，也迎來了地方人大專門委員會建設的一個新的階段。據統計，1986年修正的地方組織法頒布施行后，各省市區設立專門委員會數量一般為3～5個，普遍根據地方組織法的規定設立了法制、財政經濟、教育科學文化衛生3個委員會，有的省、區、市另外設立1至2個委員會，如民族（華僑、宗教、外事）委員會、（城建）環境與資源保護委員會等[7]。這一時期其他省市區人大則主要設立了一些工作委員會。盡管這一時期設立專門委員會的地方數量不多，其所設立的專門委員會的數量和名稱也不甚規范。但值得肯定的是，這些地方具有創新性的實踐和探索，已為地方人大專門委員會的普遍設立和健康發展樹立了積極的制度樣板。

四、 人大專門委員會制度的規范運行與全面拓深（1998年～2018年）

自地方人大專門委員會設立后，人大專門委員會逐漸成為我國縣級以上人民代表大會及其常委會的重要組成部分。隨著這種結構上的升級，其職能履行，特別是立法功能的發揮得以大大提升。同時，人大專門委員會的工作程序也得到進一步的規范運行，這大大提高了審議質量和效率。自1998年3月起，第九屆全國人大開始著手建立“初步形成中國特色社會主義法律體系”的艱巨任務，不僅創造了在5年內審議通過110部法律的歷史之最，也為全面完善社會主義法律體系奠定了重要基礎。

20世紀90年代未至本世紀初，是地方人大專門委員會設立比較集中的時期。山東、湖北、吉林等很多省級人大專門委員會都是在這一時期設立的。但也有一些地方的人大專門委員會設立較晚，是在2000年以后才設立的。各地都采取了先設立部分專門委員會進行實踐探索，在總結經驗的基礎上逐步加以健全完善的做法。以北京市為例，2001年2月北京市十一屆人大第四次會議決定設立人大法制委員會，2003年北京市十二屆人大一次會議決定設立內務司法、財政經濟、教育科技文化衛生體育等3個專門委員會，2006年北京市十二屆人大四次會議決定設立城市建設環境保護、農村、民族宗教僑務委員會。這樣，北京市人大就設立了7個專門委員會，一直沿用至今。此外，在各專門委員會審議工作的基礎上，北京市人大的各項工作也得到進一步的完善。自2014年以來，在全國首創讓7個專委會同時把關政府預算審查的“錢袋子”，為推進專門委員會的協同工作又邁出了實質性的一步。

與此同時，伴隨著人大立法制度的進步，地方人大專門委員會也在顧問制度建設方面進行了新的探索。1998年，重慶市人大常委會聘請了27位“立法咨詢委員”為立法工作出謀劃策。隨后，全國許多省市人大都紛紛效仿這種“專家立法”的做法。如，2000年9月，廣東省人大常委會聘請了8位立法顧問組成了“法律咨詢委員會”。這時，不但各地人大常委會的人員結構不斷得以完善，而且立法活動也越來越規范。2003年4月，上海市人大常委會通過了《關于聘請立法等咨詢專家的幾點意見》，對專門委員會擬聘專家的咨詢工作從形式到內容進行了全面完善。

在專門委員會制度建設方面，如何充分發揮人大專門委員會的作用、促進組成人員年輕化，如何提高專職委員比例等等意見和建議，也逐步得到立法規范。2005年5月，中共中央轉發全國人大常委會黨組《關于進一步發揮人大代表作用，加強全國人大常委會制度建設的若干意見》，其中一項重要內容，就是加強專門委員會建設。同年6月，全國人大常委會辦公廳出臺《關于充分發揮專門委員會作用的若干意見》，從7個方面（共17條）對全國人大專門委員會如何進一步發揮其應有作用，做好擬訂和審議有關法律案、協助常委會開展監督、認真處理代表議案和建議批評意見等方面的工作作出了明確規定。這為全國人大專門委員會制度的完善發揮了重要的作用。文件下發后，各地人大紛紛貫徹落實并制定了實施細則，較全面的提升了專門委員會的隊伍建設和運行質量。一方面，專門委員會的數量明顯增加。根據有關統計研究，通過選取山東、廣西、陜西、浙江、江西等10個省、區、市進行比較，首次共設立專門委員會43個，平均為4.3個;在1998年至2002年期間，共設立專門委員會61個，平均為6.1個，每個省、區、市平均增加近2個專門委員會[8]。另一方面，專門委員會的專業劃分也逐漸細化和明晰。如環境與資源保護委員會、城鄉建設委員會、農村委員會一般由早期設立的財政經濟委員會職能分解產生，民族宗教僑務外事委員會由早期設立的民族委員會職能增加而產生。此外，人大專門委員會的深入發展也成為加強區縣、鄉鎮人大組織建設的一項重要舉措。如，2016年1月，上海市青浦區人大率先在區級人大設立了專門委員會。到2016年底，北京在所有區級人大均已設立了四至五個專門委員會，包括法制委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生體育委員會、城市建設與環境保護委員會、農村委員會等[9]。

2018年3月，在十三屆全國人大一次會議上表決通過了新的機構調整方案，即“兩個更名一個新增”：將原有的法律委員會更名為憲法和法律委員會，內務司法委員會更名為監察和司法委員會，增設了社會建設委員會。這樣，十三屆全國人大10個專門委員會全部設立。同時，以增強國家監督監察力量為目的，使監察機關作為與國家行政機關、審判機關、檢察機關并行的國家機關，而將我國“一府兩院”的國家政治權力組織機構升級為“一府一委兩院”的新格局，并寫進國家根本大法[10]。

注釋：

[1]全國人民代表大會常務委員會辦公廳：《全國人民代表大會常務委員會會議文件匯輯（1956年7月—1957年6月）》，1957年版。

[2]彭真：《關于七個法律草案的說明——一九七九年六月二十六日在第五屆全國人民代表大會第二次會議上》，載《人民司法》1979年第7期。

[3]彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中共中央文獻出版社1989年版，第367～368頁。

[4]《十一屆三中全會以來黨的歷次全國代表大會中央全會重要文件選編》（上），中共中央文獻出版社1997年版，第212頁。

[5]何俊志：《中國人大制度研究的理論演進》，載《經濟社會體制比較》2011年第4期。

[6]李步云、羅靜：《“搞法制靠得住些”——學習鄧小平關于民主法制建設的思想》，載《求是》2004年第16期。

[7]尹中卿：《中國人大組織構成和工作制度》，中國民主法制出版社2010年版，第78頁。

[8]劉軍：《地方人大專門委員會建設研究》，人民日報出版社2010年版，第258～278頁。

[9]席文啟：《關于地方人大專門委員會的若干問題（四）——以北京為視角所做的研究》，載《北京人大》2017年第7期。

[10]第十三屆全國人民代表大會第一次會議關于設立第十三屆全國人民代表大會專門委員會的決定（2018年3月13日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過），參見中國人大網：http：//www.npc.gov.cn/npc/bmzz/minzu/2018-03/13/content_2048708.htm.

（作者分別系蘭州大學政治與國際關系學院副教授，西安交通大學馬克思主義學院教授。本文系中央編譯局社科基金招標課題項目《人大專門委員會制度建設研究》〔項目編號：12ZBB04〕的部分成果，以及后續有關研究成果）