城市基層人大代表閉會履職創新形式與作用發揮探討

葛微

根據《代表法》規定[1]，人大代表依法執行職務不僅包括本級人民代表大會會議期間的工作，還包括在本級人民代表大會閉會期間的活動[2]。人大代表的履職除了參加人代會這一最基本的方式外，在閉會期間，依法履行職責、發揮作用也同樣重要，閉會履職是代表能夠更好地發揮作用的重要途徑。然而，針對代表履職的研究多是對代表的大會履職活動進行探索，對人大代表閉會履職的研究還比較薄弱。

一、人大代表閉會履職的主要內容

人大代表履職的內容是以人大的立法權、重大事項決定權、監督權和人事任免權這四項職權為基礎的?；鶎尤舜鬀]有立法權，主要行使的是重大事項決定權、監督權和人事任免權，基層人大代表的履職工作也主要圍繞這三項職權展開。人大代表的履職方式既包括參加人代會也包括閉會期間依法履行職責。大會期間履職和閉會期間履職兩者的要求不同，大會期間代表的履職是法定的，閉會期間代表履職是大會履職的前提和基礎[3]。根據《代表法》《地方組織法》的規定，人大代表在閉會期間的履職主要包括十一項。

其一，參加代表小組活動。根據《代表法》規定，人大代表可以按照便于組織和開展活動的原則組成代表小組，分工聯系選民，反映人民群眾的意見和要求[4]。其二，代表視察活動。根據《代表法》和《地方組織法》規定，人大代表可以根據安排持代表證對本級人民政府和有關單位的工作進行視察[5]。其三，代表專題調研。根據《代表法》和《地方組織法》規定，閉會期間人大代表可以根據安排，圍繞經濟社會發展和關系人民群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，開展專題調研[6]。其四，執法檢查。根據《代表法》規定，人大代表可以參加本級人民代表大會常務委員會組織的執法檢查活動[7]。其五，約見本級或下級國家機關負責人。人大代表在視察時，“可以提出約見本級或者下級有關國家機關負責人。被約見的有關國家機關負責人或者由他委托的負責人員應當聽取代表的建議、批評和意見”[8]。其六，依照法律規定提出臨時召集本級人民代表大會會議[9]。其七，列席會議?！翱梢詰邢炯壢嗣翊泶髸瘴瘑T會會議、本級人民代表大會各專門委員會會議?！盵10]其八，采取多種方式經常聽取人民群眾的意見。《地方組織法》第十五條規定：“聽取和反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。”《代表法》第二十條規定：“代表在閉會期間的活動以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式。代表可以通過多種方式聽取、反映原選區選民或者原選舉單位的意見和要求。”《代表法》第二十四條規定：“代表參加視察、專題調研活動形成的報告，由本級人民代表大會常務委員會辦事機構或者鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席團轉交有關機關、組織。對報告中提出的意見和建議的研究處理情況應當向代表反饋。”其九，參加特定問題調查委員會[11]。其十，提出建議、批評和意見。根據《代表法》和《地方組織法》規定，建議、批評和意見可以針對本級人民政府工作，還可以針對被視察單位，以及對人大常委會或主席團提出對各方面工作的建議、批評和意見[12]。其十一，參加本級人大常委會組織的其他活動[13]。

上述內容可以進一步概括為人大代表閉會履職主要包括兩大方面。

（一）聯系選民群眾。密切聯系選民群眾是閉會期間人大代表履職的一項基本內容[14]，1954年新中國第一部憲法的出臺奠定了國家治理的基礎，也確定了現行人民代表大會制度。根據憲法法理，人民群眾通過選舉將自己對公共事務管理的權力交給了人大，人大通過授權給“一府兩院”以及在憲法修正案中加入的監察委來實施對社會的管理。人大與人民群眾在制度設計之初就有著內在的聯系與呼應，人大代表與選民群眾之間必須保持密切聯系，這是整個國家管理體系的賦權基礎。人大代表在閉會期間主要通過參加代表小組活動、代表視察活動、代表專題調研等形式聯系選民群眾。

（二）監督。閉會期間代表的監督職能主要體現在對“一府兩院”、職能部門、執法部門工作的監督和法律監督，人大代表在閉會期間主要通過執法檢查、代表視察活動、代表專題調研、參加特定問題調查委員會、提出建議批評和意見等形式行使監督職能。其中，執法檢查是人大代表開展監督的重要方式，這是一種“法律巡視”[15];視察調研是人大代表獲得知情權的重要途徑;約見本級或下級國家機關負責人主要是就某一方面的工作集中開展的詢問活動;提出建議批評和意見是直接監督的體現。

二、深圳市人大代表閉會履職的平臺與形式

要有效地發揮人大代表閉會期間的履職作用，代表閉會期間活動的平臺與手段是影響代表作用發揮的重要因素。深圳市人大創新了人大代表閉會履職的平臺與形式，使代表聯系選民群眾的同時也履行了監督職責。

（一）深圳市人大代表閉會履職的平臺

深圳的市、區人大常委會機關、街道人大工委和人大代表社區聯絡站是基層人大代表重要的閉會期間履職平臺。

1.人大常委會機關。人大常委機關由辦公室和若干個工作委員會組成，是為代表履職提供服務的工作機構，人大代表可以通過參加人大機關牽頭組織的視察、調研、執法檢查等各項監督活動進行閉會履職。人大常委會機關這一履職平臺能夠比較便利地為代表提供與政府部門和“兩院”的溝通機會，建立溝通機制和履職保障機制，是代表閉會履職的主要渠道。

2.街道人大工委。街道人大工委的職責主要是助力社區聯絡站加強建設，適度開展區域內的監督活動。在實現進社區接訪問題落實的方面，代表可以借助街道人大工委的督辦力量，推動群眾關注的問題得到解決。街道人大工委的監督職能主要針對區域內的政府派駐機構的監督評議。

3.人大代表社區聯絡站。人大代表社區聯絡站是人大代表閉會期間聯系選民的一個重要平臺，是市、區人大常委會在社區的延伸，深圳的市、區人大常委會都為人大代表駐社區聯絡站工作提供了服務保障制度。深圳市人大常委會辦公廳在2014年出臺了《深圳市人大代表社區聯絡站工作辦法》來指導聯絡站建設，規定每年召開聯絡站工作會議，對全市代表聯絡站工作進行總結，使代表在閉會期間能夠更好地聯系群眾，并結合聯絡站工作制度建立了政府聯系人制度、聯系函制度等，讓人大代表在社區就能方便地聯系到市、區政府部門。 通過聯絡站，代表們可以通過接待選民、服務社區居民、走訪、座談等方式了解社情民意，發現公眾關注的問題，形成代表建議或作為審議政府相關專項報告的依據等。人大代表社區聯絡站配有專職或兼職的聯絡員，為代表進站履職提供服務，促使代表與選民建立起實質性的聯系。

（二）深圳市人大代表閉會履職的形式

在閉會履職過程中，深圳市的人大代表們在實踐中對代表履職形式進行了創新。

1.市領導專題座談會。人大代表利用與市領導有微信聯系的便利，主動向市領導提出工作建議，建議市領導召開代表座談會，聽取人大代表們對某個民生問題調研情況的匯報。2017年11月，深圳市的8名市人大代表啟動了該項程序，向市領導匯報教育問題調研情況。在座談會上，代表們指出了調研過程中發現的中小學學位緊張等教育問題，并提出了可以直接解決問題的方法。市領導馬上安排有關部門進行調研，經查代表反映的情況屬實，解決方法可行，便迅速予以辦理。通過人大代表與市領導座談反映問題的渠道，使得一個群眾反映多年、基層政府無力解決的問題得到了快速解決，是人大代表閉會履職成果的體現，也讓群眾能夠直接受益。市領導專題座談會，是在運用了現代手機微信聯系便利的優勢基礎上，得到市領導認可和協助的新型代表閉會履職形式。

2.媒體公開建議督辦會。人大來源于人民群眾，媒體對接著公眾，利用好媒體力量，能夠為人大代表履職提供助力。從2013年開始，深圳市人大常委會與深圳電視臺開始合作開辦有關人大代表履職的節目，深圳市某區人大常委會利用這一媒體平臺，于2016年將一件代表建議的督辦會進行錄播，將會議呈現在電視上，引起了辦理部門的充分重視，在10個月內就使拖了10多年都未解決的問題的關鍵環節得以突破，就此開啟了通過媒體公開建議督辦會的實踐。這種新型的代表履職方式產生了多贏的效果，引起政府部門對該建議辦理工作的重視，樹立了代表公信力，讓利益相關市民全程見證建議督辦，增加了對代表履職和政府工作的理解與支持，取得了良好的辦理成效。

3.人大代表建議+約見政府部門負責人。人大代表建議提出時間包括大會期間以及閉會期間，人大代表們關注的各方面問題都可以以代表建議的形式提交，代表建議交辦后，政府部門必須答復，代表關注的問題被納入了法治解決渠道。由于代表建議的辦理期限比較長（通常在一年之內），在閉會期間，如果代表所關注的問題屬于需要緊急處理、快速解決的問題，代表們可以使用約見政府部門負責人這種履職手段，就建議辦理的情況約見政府部門負責人，把建議的辦理推入快速解決通道。2014年24名全國、市、區人大代表到深圳市某社區接訪數百名群眾，推動解決群眾反映的地鐵8號線改變敷設方式一事，就屬于代表們通過運用建議+約見的方式，成功推動建議解決的一個案例。

4.詢問。詢問是法律規定的代表履職手段，可以在人民代表大會期間提起，也可以在常委會上啟動。代表就自己十分關注的問題，可以通過提起詢問的方式推動解決。無論是大會啟動詢問，還是常委會啟動詢問，都可以推動政府予以重視和采取行動，使問題得到有關部門的充分重視和快速解決。深圳市羅湖區碧波人大代表社區聯絡站駐站代表接訪一位社區老人，幫助她解決社保養老問題的案例，也是在其他履職手段無效，代表擬啟動市人大會議代表詢問的壓力下，促使政府部門重視解決的。

5.社區議事會+聯系函。除了法律規定的代表履職方式，代表們還可以充分利用人大組織的平臺所提供的履職手段，推動問題的解決，如社區議事會+聯系函這一模式。社區議事會是深圳市羅湖區人大在人大代表進社區工作中形成的一種代表閉會履職的模式，就社區群眾關注的一件民生問題，把相關政府部門、有關單位請到社區，與人大代表、社區居民面對面協商解決。社區議事會主要適用于難度不大、職責清晰的問題，針對較為復雜、無法經過多方協商就能辦成的問題，深圳市人大代表可以采用聯系函的方式推動解決。聯系函是深圳市人大常委會設置的格式文本，聯系函以信封或聯系方式的模式放入每個人大代表社區聯絡站中，人大代表把群眾反映的涉及有關政府部門的問題直接寫在聯系函里，簽好名，通過郵寄或網絡發出，政府部門相關人員就會在收到聯絡函的一個月內來到社區了解和解決問題。代表在社區中采用議事會的方式推動解決社區中的問題時，提前兩周發出聯系函，讓政府部門有所準備，也方便代表更好的履職。

6.分工有效的集體履職。人大代表履職的特點是集體履職[16]，為促進履職的高效、有序進行，集體履職的方式是需要深度關注的問題。深圳市的代表集體履職重點在于分工，參加的代表各有分工，互相彌補，有助于形成1+1大于等于2的合力。代表履職的分工體現在履職團隊與履職程序兩個方面，在履職團隊中，有分工的參與代表可以更加全面、互補地考慮問題;在履職程序中，代表的分工主要體現于參與代表工作任務的分工，包括在集體深入調研、在研究會議中提出自己的觀點、確定每位代表的發言方向、整合形成說明該問題的代表建議性質文字材料、與政府部門進行正面接觸溝通，表達訴求和建議，并將文字材料在溝通后當面提交參與的政府官員等等方面，集體履職的人員包括不同層級的人大代表，這使得問題在所屬層面都能得到反映，提高代表的閉會履職能力。

三、制約代表閉會履職形式作用發揮的因素

由于人大如何更好地在閉會期間履職還在試點與摸索中，一些因素制約著代表閉會履職作用的發揮。

（一）代表不熟悉政府工作

我國法律中規定了代表有權利獲得執行職務所必要的保障[17]，有關部門應該積極提供配合。但是在實踐中代表往往因為不了解政府的運作而束手無策，相關規定很難得到落實，相關部門也沒有配套的措施。代表建議、提案質量的高低與否，重點在于建議、提案的內容能否辦成。倘若不了解政府的工作方式和運作流程，所提出的建議、提案往往難以達到預期的效果。在履職過程中，很多代表往往因為不熟悉政府的工作，造成了年年提建議、年年被否決的困境。

（二）后備力量缺位

人大代表們積極履職的背后需要本級人大常委會機關的配合與輔助，而人大常委會機關仍然多是安置快退休干部的二線單位，且普遍存在常委會領導多，機關工作人員少的局面，機關工作人員的工作內容更多的是維持常委會機關的日常運作，能夠為代表履職提供助理服務的精力有限，在一定程度上限制了人大代表履職成效。人大代表每年的建議案一般都有數百件，但是在這些建議案中真正能得到落實的數量很少。對代表建議進行督辦的職能在人大機關，但人大機關一年只能在力所能及的范圍內督辦有限的幾個建議，由于得不到有效的辦理和督辦，大部分的建議只能靠政府自身動力去解決，有些問題依然存在，增加了政府部門答復的工作量，也容易消耗代表的履職熱情。

（三）社區聯絡站的作用有待發揮

人大代表社區聯絡站逐漸成為人大代表閉會期間履行職責的有效載體，社區聯絡站的建設也漸漸成為地方人大代表工作中的一項重要內容。一些地方雖然設立了人大代表社區聯絡站，但是作用發揮尚不明顯，運作停留在行政主導層面，代表被動進社區，解決群眾關心的問題的渠道仍然是行政渠道，代表的主體作用沒有發揮出來，聯絡站有形式無實質等問題也廣泛存在。社區聯絡站是代表在社區的工作平臺，代表的主動作用發揮才是關鍵，是社區聯絡站能得到群眾認可的基礎。作為人大代表閉會履職的重要載體，社區聯絡站如何從行政主導過渡到人大代表主導運作，仍有較大發展空間。

（四）部分代表缺乏履職積極性

除了來自產生方式的動力以外，代表們積極履職的最有效的實踐動力就是能把自己關注的事情推動落實?？傮w而言，深圳市人大代表的履職積極性較強，自我奉獻、服務社會的精神也較強，樂于努力推動解決群眾反映的問題。然而也有部分代表缺乏履職的積極性，一些代表聯系群眾的次數很少，不愿意參加接訪、代表活動。代表履職的積極性直接關系到履職的效能，尤其在閉會期間，更需要代表緊密聯系群眾，更好地發揮自身的職能。但由于我國相關法律并未明確規定代表如何在閉會期間履行職責，代表的閉會履職依靠代表自身的積極性，部分代表在閉會期間活動的參與度不高，忽視了閉會期間的履職要求。

四、進一步強化代表閉會履職形式作用的建議

應采取措施解決問題，以進一步強化代表閉會履職的作用發揮。

（一）建立政府部門服務代表履職保障機制

想要對代表“能辦成事”的閉會履職機制進行探索和實踐，必須建立在代表熟悉政府工作、建議能夠得到有效落實、代表與政府部門之間有效聯系的基礎上，使代表熟悉政府工作，更好的解決實際問題。在代表與政府之間建立聯絡機制，促進雙方的交流合作，有利于代表提出問題得到更好的解決，使代表履職得到良好的保障，讓代表真正做到“能辦成事”。建立政府部門服務代表履職保障機制可以從“聯絡人”制度的推廣開始?！奥摻j人”制度是由深圳某區建立并推廣的制度，每個人大代表都有一張可以直接聯系到政府具體部門相關事項負責人的聯絡表，簡單的一張紙建立起了政府部門與人大代表相互聯系的橋梁，有助于建立政府部門服務代表履職的保障機制。

（二）改變人大機關倒金字塔的人員結構模式

人大代表們的積極履職需要人大機關提供相關的履職服務，人大機關是整個人大工作的心臟，與政府部門的對接溝通與監督職能都在人大機關。想要人大機關發揮效力，必須改變目前人大機關上大下小的倒金字塔型，領導多、工作人員少的人員結構。要加強人大力量，強化人大代表履職，首先就要充實人大機關的力量，加大人大機關的人才引進和人員隊伍建設，采用購買服務等方式提高人大機關的工作效率，實現人大機關人員隊伍的專業化建設，慢慢更新改變人大機關的倒三角結構，為代表能夠更好的履行職責服務。

（三）加強社區聯絡站的建設

社區聯絡站對代表閉會履職有著重要作用，是代表與選民雙向聯系的場所，如何更好的加強聯絡站建設也是人大機關的重點課題。在社區聯絡站的建設中，要發揮街道人大工委的作用，街道人大工委可以推動聯絡站軟硬件建設，如幫助社區聯絡站落實場地，配備聯絡員。除此之外，還要以制度保障確定代表聯絡站履職的有效性，如深圳某區的“人大代表進社區工作日”制度，規定了每雙月代表必須進一次社區，在聯絡站加強與選民的聯系，溝通政府與群眾，很好的發揮了聯絡站的功能，值得進行探究和推廣。

（四）激發代表履職積極性

代表履職的動力在于自身的公共服務動機，在履職過程中得到的認可與成就感是對代表主要的激勵，也是代表履職的主要動力，故而，激發代表履職積極性可以從加強代表的服務動機和成就感入手。如深圳某區創辦的《L區人大代表活動季刊》雜志，以圖文形式刊登了人大代表的履職情況，記錄了代表的工作，在廣受代表好評的同時以軟約束的手段激發了代表的履職積極性。在此基礎上，還應完善閉會期間代表小組的活動機制，以制度形式確立代表需要參加的活動頻率，并由代表小組進行年度總結，由人大機關評選優秀小組，進行表彰獎勵，激發代表的履職熱情。

總之，要有效發揮人大代表的作用，創新閉會履職形式并使之發揮實質性作用十分必要且重要。

注釋：

[1]《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第五條。

[2]虹口區人大工作研究會：《發揮閉會期間人大代表作用的實踐與探索》，載《上海人大月刊》2017年第4期。

[3]湖北省十堰市人大常委會課題組，唐建忠、劉松：《人大代表閉會期間履職機制探索與創新》，載《人大研究》2014年第3期。

[4]《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第二十一條、第三十條。

[5]《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第二十二條;《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第十五條。

[6]《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第二十三條、第三十條;《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第十五條。

[7][10]《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第二十六條。

[8]《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第二十二條。

[9]《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第二十五條。

[11]《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第二十八條。

[12]《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第二十條、第二十四條，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第十四條。

[13]《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第十九條。

[14]《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第四條。

[15]彭波、栗戰書：《執法檢查要直面問題不搞評功擺好 ?讓法律制度成為不可觸碰的高壓線》，[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/BIG5/n1/2018/0616/c64094-30063014.html.2018.6.16.

[16]《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第二十條。

[17]《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第五條。

參考文獻：

[1]虹口區人大工作研究會：《發揮閉會期間人大代表作用的實踐與探索》，載《上海人大月刊》2017年第4期。

[2]湖北省十堰市人大常委會課題組，唐建忠、劉松：《人大代表閉會期間履職機制探索與創新》，載《人大研究》2014年第3期。

[3]上官舟：《地方人大代表閉會期間履職研究》，南昌大學2017年碩士論文。

[4]彭波、栗戰書：《執法檢查要直面問題不搞評功擺好 ?讓法律制度成為不可觸碰的高壓線》，[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/BIG5/n1/2018/0616/c64094-30063014.html.2018.6.16

[5]張宜和：《專題詢問應把握三個“注意”》，[EB/OL].http：//www.jsrd.gov.cn/llyj/gztt/201710/t20171024_76515.shtml.2017.10.24

[6]周翔、徐文積：《對新形勢下開展工作評議的幾點思考》，[EB/OL].http：//app.jxsrrd.gov.cn/？action=show&app=article&contentid=2106&controller=article.2017.6.21.

（作者系廣東省深圳市羅湖區人大常委會辦公室副主任）