構建中央和地方財政關系：邏輯演繹與實證檢驗

黃鳳羽 吳奇

摘要：文章通過研究財政事權的支出范圍、劃分財政事權與支出責任的依據、劃分財權的依據、如何運用轉移支付調節財力余缺，構建中央和地方財政關系。以上述4個問題答案為參照，對比國際經驗，我國中央和地方財政關系存在的問題和改革建議是：第一，財政支出要退出競爭性領域，增加醫療、教育、環保支出;第二，地方承擔了部分應該中央承擔的事權，中央在共同事權中支出責任過輕，要強化中央財政事權與支出責任;第三，財權劃分上共享稅比例過高，地方缺乏主體稅種，可將增值稅中央稅、企業所得稅由比例分成制改為按核定稅基分享制，開征房地產稅作為地方稅主體稅種;第四，專項轉移支付過多過散，與財政事權、支出責任劃分不匹配，要取消競爭性領域專項，將應屬于中央事權的轉移支付劃為中央本級支出，取消應屬于地方事權的轉移支付。

關鍵詞：財政事權;支出責任;財權;財力

中圖分類號：F812? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2019）02-0040-005

黨的十八屆三中全會將財政定位到“國家治理的基礎和重要支柱”特殊高度，提出建立現代財政制度的改革目標，包括現代預算制度、稅收制度體系、中央和地方財政關系。黨的十九大將中央和地方財政關系改革擺在財稅體制改革任務第一位。本文將構建中央和地方財政關系的邏輯框架，并以此為參照，對當前我國中央和地方財政關系進行檢驗，查找存在問題，提出改進思路。

劉尚希（2014）指出，在國家治理的視角下，國家治理實行兩級架構，一級是國家（中央）層面，另一級是地方層面，省以下都屬于地方治理。（1）本文所述中央和地方財政關系，指的是中央政府和省級政府財政關系。

一、界定政府和市場邊界——構建政府間財政關系前提

厘清政府可以在哪些領域發揮資源配置的作用，是研究政府間財政關系的前提。

（一）市場經濟中的政府職責

在市場經濟體制下，市場在資源配置中起決定性作用，政府只應該在造成市場失靈的外部性領域發揮作用，主要包括四方面：一是宏觀經濟調控，二是提供公共產品，三是維護公平競爭的統一市場秩序，四是收入分配調節。相應的，運用財政資金履行的政府職責——財政事權的支出范圍，同樣需要遵循上述要求。

政府的職責，最顯著的特點是“公共性”，為表述方便，下文統一用“公共服務”概括政府職責。

（二）財政事權是否“越位”、“缺位”——對支出領域的分析

1.財政事權是否“越位”——競爭領域支出情況

2017年全國一般公共預算支出項目中，競爭性領域（或者說非公共服務領域）有物價管理、運動項目管理、體育訓練、文化產業發展專項支出、普惠金融發展支出、目標價格補貼、制造業、工業和信息產業支持、支持中小企業發展和管理、建設項目貸款貼息、技術改造、中藥材扶持資金、重點產業振興和技術改造項目貸款貼息、民貿企業補貼、民貿民品貸款貼息、金融發展等16個科目共計4260.44億元支出，占一般公共預算支出總額的2.1%（2）。

2.財政事權是否“缺位”——公共服務支出情況

政府的職責主要是提供公共服務，尤其是公眾最關注的的教育、醫療、環境保護等事關民生權利、社會公平的基本公共服務。下面，將我國與部分發達國家在公共服務、經濟建設領域支出作一簡要對比。

從表1看出，我國衛生健康支出占財政支出比例只有3.05%，其他發達國家中，最低的是日本，但占比也達到了13.03%，差距巨大。而我國經濟建設支出比重遠遠高于其他國家。

（三）對優化財政支出結構的建議

1.增加部分公共服務投入

持續增加在衛生健康事業上的公共投入，滿足公眾對多層次、多樣化的健康需求，是補齊財政事權短板、完善政府支出結構的主要著力點。

科技創新是決定經濟內生增長、長期發展的決定性要素，教育投入水平是科技創新能力的重要影響因素，應該進一步加大教育投入，為提升全要素生產率、實現可持續的高質量發展提供保障。

我國與發達國家在環保領域的支出占比相差不多，但考慮到發達國家環境質量普遍較好，我國正處于污染防治“攻堅戰”、生態文明建設的關鍵時期，大力增加環保領域投入也是自然選項。

2.逐步降低經濟建設領域支出

一方面，要盡快從競爭性領域退出，讓市場在資源配置中起決定性作用;另一方面，隨著基礎設施領域的不斷完善，這一部分支出從長遠來看自然會逐步降低。

二、財政事權、支出責任、財權、財力——政府間財政關系的構成要素及其關系

在明確政府財政事權支出范圍之后，緊接著的問題就是——具體的財政事權由哪一級政府履行最為合適，再進一步的問題則是——如何為各級政府履行財政事權配備財力。

（一）財政事權與支出責任相適應

財政事權，是一級政府應承擔的運用財政資金履行的任務和職責，簡單說就是一級政府“花錢該干什么事”。

支出責任，是一級政府履行財政事權而必須承擔的財政支出義務，簡單說就是“該誰干的事，該誰掏錢”。

擁有怎樣的財政事權，就需要承擔怎樣的支出責任。各級政府履行財政事權的同時應該承擔相應的支出責任，即“財政事權與支出責任相適應”。

（二）財政事權與財力相匹配

財力，是一級政府為履行財政事權而必須獲得的足額資金，簡單說就是一級政府“需要獲得多少錢”。財力必須滿足財政事權的支出需求，即“財政事權與財力相匹配”。

一級政府財力的來源，一般有兩條途徑。一是通過本級財權獲得。財權，是一級政府籌集和獲得收入的權力，包括稅收權、收費權、發債權等，簡單說就是“籌錢的權力”。二是通過上級政府轉移支付。一般來說，中央政府相對地方政府集中更多的財力，地方政府本級財政收入不足以負擔本級支出責任，需要中央財政通過轉移支付彌補財力余缺。

（三）財政事權、支出責任、財權、財力總體關系

財政事權、支出責任、財權、財力是構成中央和地方財政關系的四個要素，它們之間的邏輯可以用以下思維導圖描述四要素關系。

三、財政事權與支出責任相適應——劃分依據與現狀分析

（一）劃分財政事權的首要依據——受益范圍

不同領域的外部性，影響范圍是有區別的。相應的，政府的公共服務受益或影響范圍也是有區別的。若要充分調動各級政府提供公共服務的積極性，就應該按照受益范圍劃分事權與支出責任。

一是對于受益范圍僅限于當地范圍的公共服務，可作為地方財政事權，并由地方政府履行支出責任。包括：社會治安、市政交通、農村公路、城鄉社區事務等與當地居民密切相關、受益范圍地域性強的公共服務。

二是對于事關全局、受益范圍或影響范圍覆蓋全國的公共服務，可作為中央財政事權，并由中央政府履行支出責任。包括：國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰略性自然資源使用和保護、涉及全國統一市場和要素自由流動、跨地區司法糾紛審理等公共服務。

三是對于受益范圍跨區域的公共服務，既事關本地利益，又事關局部或整體利益，可作為中央和地方共同財政事權，并由中央政府和有關地方政府共同履行支出責任。包括：義務教育、高等教育、科技研發、公共文化、基本養老保險、基本醫療和公共衛生、城鄉居民基本醫療保險、就業、糧食安全、跨省（區、市）重大基礎設施項目建設、環境保護與治理等體現中央戰略意圖、跨省（區、市）的公共服務。

（二）如何履行共同事權與劃分支出責任——區分兩類情況

共同事權由中央和地方共同履職并承擔支出責任，容易出現職責不清、推諉卸責的問題，因此，科學劃分共同事權的權責邊界與支出責任就至關重要。

從共同事權的服務對象是否重合這一特點入手，可以將共同事權區分為兩類情況。

第一類是中央和地方管理和服務的對象并不重合。如科技研發、公共文化等財政事權，中央和地方有各自機構承擔相應職責，公共投入各有側重、并不重合，并各自承擔相應支出責任。

第二類是中央和地方管理和服務的領域、對象重合。如跨省（區、市）重大基礎設施項目建設、環境保護與治理等，或者如基本養老保險、基本醫療保障、基本公共衛生服務、義務教育、基本就業服務、基本生活救助、基本住房保障等體現國民待遇和公民權利的基本公共服務。

第二類事權有一個重要特點，就是“信息不對稱”——地方政府更接近服務對象，更了解基本情況，相對中央政府有明顯的信息優勢。對此，可以中央負責制定標準、出臺規劃、監督管理，地方負責具體執行。中央與地方按比例承擔支出責任，比例的大小需要根據財政事權基本公共服務屬性輕重、受益范圍外溢程度、是否激勵相容而定。

兩類財政事權中，第二類是財政研究中的焦點、難點問題。

（三）對當前財政事權和支出責任劃分現狀的分析

下面，對2017年中央和地方本級支出數據進行分析，得出以下主要結論：

1.部分財政事權劃分不符合受益范圍依據

從受益范圍劃分財政事權的原則來看，地方政府承擔了一些應該由中央政府承擔的職責，包括以下11項科目支出：質量技術監督與檢驗檢疫事務，國防，擁軍優屬，退役士兵能力提升，部隊供應，在鄉復員、退伍軍人生活補助，義務兵優待，農村籍退役士兵老年生活補助，退役安置，食品和藥品監督管理事務，國際河流治理與管理。以上科目支出共計2085.06億元。

2.部分共同事權中央支出責任過輕

對于第二類共同事權，支出責任的分擔也要分兩種情況對待：

一種是體現國民待遇和公民權利、事關全局長遠發展或涉及全國統一市場和要素自由流動的財政事權，中央相對地方更有激勵去履職，所以應以中央為主、地方為輔劃分支出責任。包括15項支出科目：普通教育，職業教育，特殊教育，科學技術普及，基本公共衛生服務，疾病預防控制機構，財政對基本養老保險基金的補助，財政對基本醫療保險基金的補助，殘疾人事業，自然災害生活救助，臨時救助，最低生活保障，特困人員救助供養，其他生活救助，扶貧。這15個項目，目前中央和地方支出分別為1558.43億元、44632.79億元，中央支出占比嚴重偏低。

一種是受益范圍跨地區、地方政府具有更多信息優勢的財政事權，可由中央和地方同等承擔支出責任。包括8項支出科目：就業補助，污染防治，自然生態保護，天然林保護，退耕還林，風沙荒漠治理，退牧還草，長江黃河等流域管理。這8個項目，目前中央和地方支出分別為41.9億元、3792.94億元，中央支出占比仍然很低。

（四）對財政事權和支出責任劃分調整的建議

可將國防等18項地方政府承擔的事權和支出責任劃給中央，可將普通教育等11項事權的中央、地方支出比例調整為8∶2，可將就業補助等8項事權的中央、地方支出比例調整為5∶5。

四、通過財權獲得收入——財權劃分原則與現狀分析

（一）財權劃分的兩個原則

稅收權是財權最主要的部分，也是中央和地方財權劃分的核心內容，其劃分主要應該遵循兩個原則：

1.收入劃分側重中央

無論是聯邦制國家還是單一制國家，中央政府都應該掌握大部分財力，居于主導地位，一方面使中央政府對地方政府形成一定的財力調控，另一方面有利于引導地方政府貫徹中央戰略意圖。

2.稅種劃分科學合理

按照成熟市場經濟國家的經驗，一般將稅基流動性較強、地區間分布不均衡、年度間波動較大以及稅負易轉嫁、涉及收入分配等的稅種劃給中央政府，將稅基較為地域化、地方擁有信息優勢的稅種劃給地方政府。

（二）財權劃分現狀分析

對照前述中央和地方稅種劃分標準，我國稅種劃分存在兩個突出問題：

一是共享稅比例過高激勵地方政府過度投資。增值稅具有稅基流動性強、易轉嫁的特點，企業所得稅具有稅基流動性強、事關收入分配的特點，這兩種稅適合作為中央政府稅收。2017年，增值稅和企業所得稅占據地方政府稅收收入的58.1 %，兩稅集中在工業部門征收，只要工業投資擴張，一般會帶來增值稅和企業所得稅增長，這就激勵地方政府大力推動工業企業擴大投資規模。當所有地方政府追逐工業投資帶來的稅收增長和GDP增長時，就會競相上馬大型工業項目，進行大量工業投資，最終造成嚴重產能過剩、引發債務風險。

二是地方政府缺乏主體稅種。如前所述，我國地方政府的主要稅收收入來自共享稅，缺乏地方主體稅種。

（三）財權劃分改革建議

1.優化部分稅種劃分

可將增值稅改為中央稅（并降低增值稅稅率），同時，為減少對地方收入減少影響，可允許地方在不超過原增值稅分享額度內開征零售環節銷售稅。將企業所得稅由中央、地方比例分成制改為按核定稅基分享制，地方按固定比例征稅，中央征收累進稅。

2.建立地方主體稅種

房地產稅稅基穩定，缺乏流動，是理想的地方稅種，在絕大多數國家都是地方政府主體稅種。此外，房地產稅是對土地存量的市值征收，與地方政府的公共服務職能是激勵相容的，因為地方政府為了獲得更多的房地產稅收入，就必須改善公共服務、優化營商環境。因此，可把房地產稅作為地方主體稅種。

五、如何通過轉移支付調節財力——關鍵問題與現狀分析

（一）運用轉移支付的兩個關鍵問題

一是轉移支付規模要適度。轉移支付過低，不能有效彌補地方政府財力余缺，無法實現區域均衡發展、國家戰略部署的目標;轉移支付過高，容易削弱地方官員發展本地經濟和依法籌集稅收的激勵，引發地方官員道德風險和資源浪費。

二是轉移支付結構要合理。考慮到政府的職能主要就是提供公共服務，應該以促進基本公共服務均等化為目標的一般轉移支付為主，專項轉移支付為輔。此外，由部門管理的專項轉移支付項目繁雜、資金分散，不利于發揮資金規模效益，同樣要求盡量減少專項轉移支付。

（二）對轉移支付現狀分析

1.轉移支付規模過大。2017年，中央對地方轉移支付占中央一般公共預算支出的60.1%，是中央本級支出的1.9倍;占地方一般公共預算收入的36.4%。如此大規模的轉移支付，不利于調動地方政府發展經濟、培植稅源的積極性。

2.專項轉移支付安排不合理

2017年，專項轉移支付占全部轉移支付的38.4%（占比仍然接近四成），一共70個支出科目，逐項分析后發現存在以下問題：

一是仍然存在競爭性領域專項。在文化產業發展專項資金、工業企業結構調整專項獎補資金、目標價格補貼、普惠金融發展專項資金、農業保險保費補貼、戰略性新興產業發展資金、工業轉型升級資金、中小企業發展專項資金、服務業發展資金、外經貿發展資金、民族貿易和民族特需商品生產企業貸款貼息等11個領域安排了1469.28億元專項，占全部專項轉移支付的6.7%。

二是與財政事權、支出責任劃分不匹配。退役安置補助經費、重要物資儲備貼息資金、糧食風險基金等3個支出項目安排了579.45億元專項，占全部專項轉移支付的2.6%，其對應的事權應該屬于中央事權，轉移支付應該劃為中央本級支出;城市管網專項資金、農村危房改造補助資金、統借統還外國政府貸款和國際金融組織貸款項目等3個支出領域安排了444.85億元專項，占全部專項轉移支付的比例為2.0%，其對應的事權應該屬于地方事權，應該取消相應轉移支付。

三是共同事權領域存在專項轉移支付過多過散。70個專項平均每個項目312.6億元，金額最少的項目（民族貿易和民族特需商品生產企業貸款貼息）只有0.02億元，金額最多的項目（基建支出）高達3942.36億元，標準差高達627.8。

（三）改進轉移支付的建議

1.縮減轉移支付規模

根據財政事權與支出責任劃分的分析，今后要強化中央事權和支出責任，相應地削減地方財政事權與支出責任，這為減少轉移支付騰出空間，縮減規模的重點是專項轉移支付。

2.縮減和整合專項轉移支付

一是逐步取消競爭性領域專項。要盡快清理競爭性領域專項。對確需扶持的關鍵產業，可探索政府投資基金等市場化運作模式。

二是促進轉移支付和財政事權與支出責任劃分銜接有序。對屬于中央事權的，要將轉移支付劃為中央本級支出，由中央單位直接承擔;對屬于地方事權的，取消專項轉移支付，由地方承擔支出責任。對其他共同事權的專項轉移支付，應考慮在強化中央支出責任以后，相應取消或減少專項規模。

三是進一步清理整合專項轉移支付。大幅度整合同一支出方向下不同專項，推動同一支出方向資金的統籌使用。

總體來看，當前我國的中央和地方財政關系，距離國家治理現代化的要求，還存在差距。需要在優化財政支出結構、強化中央財政事權與支出責任、健全地方稅體系、縮減和整合專項轉移支付等方面著重推進改革，達到“財政事權與支出責任相適應、與財力相匹配”的制度目標。

注釋：

（1）劉尚希：《基于國家治理的財政改革新思維》.《地方財政》，2014年第1期。

（2）本文所有涉及2017年財政數據，全部來源于財政部“2017年全國財政決算數據（http：//yss.mof.gov.cn/qgczjs/index.html）”或據其計算所得。

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（責任編輯 吳曉妹）