實質性證據規則研究

鄭雅方 周煜文

摘要：實質性證據規則作為一種對事實認定的審查標準，是美國行政法體系中最為穩定且令人滿意七大司法審查規則之一。實質性證據規則既是法院應如何對待行政機關所作事實認定的范本，又與其項下的支撐性制度相輔相成。我國司法實踐中雖無明確的實質性證據規則，但是卻在具體案件關于合理性事實認定的部分中體現出與其高度的契合性。文章對美國經驗與中國司法實踐的契合度予以分析，總結出實質性證據規則對我國司法實踐的重要借鑒意義。

關鍵詞：證據規則;實質性證據規則;司法審查;事實問題;行政法法官

中圖分類號：F712.21? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2019）02-0121-009

一、問題的提出

實質性證據規則（Substantial Evidence Rule），作為美國法院審查行政案件事實認定的標準之一，通常適用于依正式程序作出的行政裁決。其于20世紀初期雛形始現，在謹慎與莽撞的反復中探究，內涵被逐漸完善，后被廣泛使用直至今日，成為美國行政法中七大司法審查規則之一。美國學者對這一“古老的現代文明”的研究也從未間斷，在HeinOnline法律數據庫，以“Substantial Evidence Rule”進行全文檢索，結果顯示相關文獻總計3，549篇，以歷史階段作為橫軸，文獻總數作為縱軸，數量分布如圖1所示。（1）

為何學者對這一規則的關注持續百余年，其內涵與魅力到底因何？英美法系中的規則對我國行政訴訟的實踐是否具有借鑒價值？本文希翼通過對實質性證據規則發展史的概述、經典判例的解讀，及其與我國相應規則的比較，對上述問題予以回應。

二、實質性證據規則的起源與發展

通過對法案及判例的梳理，“實質性”的內涵經歷了從萌芽到成熟的演進，其發展階段經歷了從“理性人行政萌芽”階段到“偏執理性人”階段再到“全面理性人”階段。

實質性證據規則是以美國普通訴訟中的初步證明標準（Prima facie evidence）為藍本，移植適用于司法審查程序中，并在反復實踐中逐步成型的。移植初期，只要當事人未能提出證據對行政機關作出的裁決進行反駁，且表面上存在能夠有效支持此裁決的證據，法院便可判定裁決合法有效。[1]然而因當事人的舉證能力通常較弱，導致裁決往往最終被法院維持，民眾對司法審查有效性的質疑聲與日增強，對法院的信任度降低。1912年“州際商業委員會訴聯合太平洋鐵路公司案”即是對初步證據標準的公開質疑，案中美國聯邦最高法院首次間接否定了初步證據標準，明確審查標準應為“是否具有實質性證據支持”。后1913年的“州際商業委員會訴路易斯維爾與納什維爾鐵路公司案”，是實質性證據規則取代初步證據規則成為主流的里程碑，聯邦最高法院持實質性證據標準認為“鑒于行政機關所主張的結論已經超出行政機關的權限，法院必須審查案卷記錄以判斷行政機關的結論是否由實質性證據所支持”，以反對州際商業委員會持初步證據標準聲稱“依據《赫伯恩法案》作出的結論即使沒有實質性證據的支持也應該被視作終局性的結論，從而不應被法院撤銷”的觀點。1914年的《聯邦貿易委員會法案》《克萊頓法》將實質性證據規則初現于成文法，并對適用方法進行了簡要說明。（2）這一階段“實質性”的內涵大致可理解為：能為一個“理性人”所接受，雖尚未對“理性人”審查的范圍進行約束，但因這一時期實行的完全自由市場經濟，行政權力使用較為謹慎，初期適用效果尚算較好。

1933年羅斯福新政為復蘇大蕭條的經濟推行了一系列改革措施，并新設了一系列諸如國家勞工關系委員會，證券交易委員會，聯邦電訊委員會等獨立監管機構（Independent Regulatory Agency）。為強化這些獨立監管機構的監管效能，法案使其集中擁有立法、行政、司法權利，但因規范其職權行使的程序制度未能及時匹配，機構內部的聽證審查官往往無法獨立行使聽證職能，不公正的行政裁決屢有發生。[2]在民眾不滿于上述機構的濫權欲求助于司法審查時，尚不成熟的司法審查制度暴露出其局限性——孕育于完全市場經濟背景下的“全有”或“全無”型審查標準，難以適應新政后數量激增的行政裁決。若適用“全有”型審查對所有事實認定均進行重新審查，則易造成司法資源的極大浪費;若適用“全無”型審查完全尊從于行政機關的事實判斷，則無法實質上對行政權力進行有效監管，因此法院必須在行政機關的專業性與自身的獨立性之間尋找一個平衡點。

在嘗試權衡的初期階段，曾出現過法院過度遵從于行政機關，采用“干草堆中尋針”的審查標準。在上述標準下，法院往往針對性地在全案證據的“干草堆”中，尋找有利于行政機關的“針”據，這在1935年的《全國勞動關系法》（也稱為《格瓦納法》）中有體現，“全國勞工關系委員會對事實的認定，如果有證據支持，就應當予以采信。”這一時期法院對“實質性”的誤解導致了對證據的孤立性評判，更有甚者拒絕考慮與行政機關事實認定不一致的證據，從而使得“實質性”內涵遭到了嚴重變質：從能為“理性人”所接受，似乎成了僅能為“偏執理性人”所接受，實際適用效果類似于“薄弱證據標準”（Scintilla of evidence）。（3）

法院消極的審查態度毋庸置疑遭到了民眾的廣泛詬病，要求拓深司法審查限度、控制行政權力的呼吁聲逐漸高漲，終于在1939年得到了回應。這一年羅斯福命令司法部長任命總檢察委員會對司法審查制度進行調研，結果顯示呈多數派的新政支持者與呈少數派的新政反對者對司法審查的態度相斥。兩年后，總檢察委員在匯總、分析各方意見后提交了《最終行政程序報告》，其中由少數派提出的一個觀點引人注目，該觀點一方面明確了現行機制存在的缺陷——只考慮支持行政裁決的相關證據而忽視相反證據的現狀，同時考慮到若徑直取消可能引發法院過度審查事實證據而越權的隱患，因此不建議廢止實質性證據規則;并且提出了針對性改革意見——法院應在“全面考察案件所有案件記錄”的基礎上，審查行政機關的決定能否得到“實質性證據”的支持。國會采納了上述意見并著手制定行政程序相關法律，歷經4年的醞釀，《聯邦行政程序法》終于1946年出臺，其中第76條明確將實質性證據規則確定為一種針對事實認定的司法審查的標準，并規定了其適用的前提條件——“審查全部案件記錄”。次年頒布的《勞動管理關系法》（也稱為《塔夫脫-哈特萊法》）再次強調了“獨立、全面考察案件記錄”。（4）

1951年“環球照相公司訴全國勞工關系委員會案”（以下簡稱“環球照相公司案”）作為適用實質性證據規則的經典判例，弗蘭克福特大法官通過對立法史的梳理，并結合具體案情，對此規則的內涵進行了詮釋：“證據的實質性，必須將案卷中所有增加或減損證據證明力的內容考慮在內，最終此類證據必須足以證明陪審團拒絕其他裁決具有合理性”[3]，并最終通過此判例確立了“全面理性人”標準。至此，最高法院對這一標準的適用保持了較高的一致性，各級法院也對這一標準表現出較高的遵從度。

三、實質性證據規則的案情及爭議點

（一）主要案情

實質性證據規則的基本內涵是由弗蘭克福大法官在環球照相公司案中確立的，因此精讀此案對于深入理解這一規則的內涵顯得極為重要。以下將通過對案件歷史背景、具體事實問題及發展進程的概述，加深對爭議焦點的理解與領悟。

以管轄雇主與員工關系的《全國勞動關系法》產生于羅斯福新政期間，這一法案賦予了員工組織工會的權利及工會代表員工與雇主進行集體談判的權利，且創設了全國勞工關系委員會來保障員工的上述權利，此委員會的主要職能為：組織工會選舉，命令雇主與工會進行談判，監管雇主的行為。全國勞工關系委員會通常只在其認為合適的員工群體范圍內組織工會選舉，這一群體范圍可以為一個獨立車間內的所有員工，也可以為整個生產線上所有車間的員工，因此在選舉前通常會召開聽證會，以確定預選舉工會所代表的員工范圍。而管理層代表公司的利益需求往往與多數員工意見不一致，環球照相公司案中環球照相公司（以下簡稱“公司”）管理層與員工查曼最初的分歧便始于此。

“環球照相公司案”緣起于環球照相公司對查曼的解雇行為，爭議點在于解雇是否系報復行為，爭議的基礎在于公司領導層與查曼在解雇前發生的爭執，以下按照時間軸順序簡述相關事實：起初在就維修部員工是否應獨立組建工會的問題上，維修部助理工程師查曼與公司意見相悖，查曼贊成而公司反對，聽證會上總工程師肯德、人事部經理魏因等多名管理層甚至因此對查曼的工作能力及其證詞的可信度表示質疑。次月初，肯德向魏因宣稱查曼是狂熱的共產主義者，即使這一觀點當即遭到了制造車間包利策工程師的反對，但肯德仍要魏因“提防”著查曼。次月底，查曼與魏因在工作中發生了激烈的爭執，爭執中因查曼稱魏因酗酒了，魏因便要求保安將查曼趕出工廠，并認為查曼稱其酗酒的言論損害了其權威，要求查曼必須離職。魏因便要求包利策解雇查曼，包利策起初并未解雇查曼，后肯德贊同了魏因的想法，包利策才遵從肯德的要求，解雇了查曼。

“環球照相公司案”由公司的解雇行為開始，到聯邦上訴法院對解雇行為作出非報復性認定而結束，行政機關內部及各級法院均對報復性與否的認定存在爭議，從案件審查官（5）與全國勞工關系委員的爭議到聯邦上訴法院與聯邦最高法院的分歧，以下通過圖2進行簡要概述。

（二）爭議點

為避免委員會的裁決被司法審查過度干預，《美國全國勞動關系法》 規定“若有證據支持委員會事實的認定，則委員會的裁決就應當被采信”，故聯邦上訴法院以“為強化委員會糾正雇主的不公正勞務行為、保護員工合法利益的職權”為由，對委員會的認定予以了維持。而聯邦上訴法院（6）與聯邦最高法院在相關問題上存在較大爭議。主要有以下四點：

1.對行政機關事實認定遵從度的爭議

聯邦上訴法院認為在事實認定的問題上，委員會的地位類似于普通訴訟中的陪審團，因此應對行政機關所作事實認定呈現較高的遵從度，“非有明顯錯誤”不予干涉。在此種標準下法院傾向于孤立性地看待證據，主要尋找能夠支持行政機關事實認定的證據，審查強度較弱。聯邦最高法院則認為行政機關的專業性需要尊重，但在行政機關所作事實認定缺乏實質性證據支持的情況下，法院有權撤銷行政機關的裁決，同時上訴法院應對包括相反證據在內的全部案件證據進行考察，不應只是單純為遵從行政機關的認定而僅僅尋找有利證據。

2.對委員會及審查官事實認定取舍的爭議

聯邦上訴法院認為內部存在多數派與少數派的意見分歧，多數派意見認為，在遵從審查官意見或委員會的獨立判斷中僅可選擇其一，委員會進行事實判斷時不受審查官對事實認定的拘束，可以作出推翻審查官認定的相反判斷;而少數派意見認為，若委員會存在與“全國勞工委員會訴服飾公司案”中武斷性決定一致的表現，有意信任一方當事人而忽視另一方提出的證據，則委員會的裁決是不應被采納的。聯邦最高法院則認為審查官的認定雖為非終局性的，但依據《塔夫脫-哈特萊法》及《行政程序法》，審查官的報告與當事人的訴狀、證人證言一樣均屬于案件記錄的一部分。審查官意見與委員會的獨立判斷之間，不存在非此即彼的關系，法院可在兼顧二者經驗及專業性的情況下折中選擇。在無明顯優勢證據反對審查官時，委員會不應恣意推翻審查官作出的事實認定。

3.對實質性證據規則解讀的爭議

聯邦上訴法院認為，依據《塔夫脫-哈特萊法》，在全面考量案件記錄后，若存在實質性的證據支持全國勞工關系委員會的事實認定，就應當采信此認定。[4]這是對《全國勞動關系法》中“若存在證據支持就維持”的修正，因此反對只要存在一項證據支持就一概維持的審查標準。認為實質性證據規則為：法院應在考慮所有案件記錄的基礎上，判斷事實認定能否確實得到一些證據的支持。聯邦最高法院則認為，對《美國全國勞動關系法》中“全國勞工關系委員會的事實認定，若存在證據支持，應當為終局性的”[5]解讀不同于上訴法院的觀點，并依據華盛頓、加利福尼亞及馬里蘭州的“蔻馳公司訴全國勞工委員會案”認為“證據”應是考慮相反證據后得到的“實質性證據”。實質性證據規則為：考慮所有包含本證與反證的全部案件記錄的基礎上，判斷事實認定能否實質性（7）得到較充足證據的支持，且這一事實認定結論能為一般理性人所接受。

4.裁判結果的差異性

聯邦上訴法院采納了委員會的事實認定，并就查曼被解雇的原因進行了兩種可能性分析：其一，如委員會所作的事實認定，肯德與魏因早已預謀解雇;其二，沒有預謀但公司希望解雇查曼，查曼與魏因的爭議便成了解雇的正當理由。結合實際情況認為第二種分析的可能性更大，理性人有理由認為解雇是對查曼作證的報復，因此維持了委員會的事實認定，并判決公司強制執行委員會關于讓查曼復職的決定，要求公司賠償查曼因被歧視而遭受的所有損失。聯邦最高法院則綜合全部案件記錄，認為上訴法院未考慮審查官意見，且委員會的認定無法得到實質性證據支持，建議上訴法院依據其闡述的實質性證據規則，在兼顧行政機關經驗、專業性的同時，不受束縛地對事實認定進行獨立自主判斷，最終撤銷聯邦上訴法院的判決，將案件發回重審。（8）

四、實質性證據規則的相關案例及支撐性制度

通過前述判例分析可見，作為事實認定的司法審查標準，法院考量是否應遵從于行政機關所作事實認定的度量衡，規則本身并不復雜。究其內涵能夠保持穩定，并持續性發揮效用的秘訣，絕非規則本身的精妙設計，而在于其所倚靠的支撐性制度的完善，例如事實問題與法律問題的區分、法院對行政機關與行政法法官所作事實認定的判斷等。

（一）相關案例

實質性證據規則，作為一種強度較低的合理性審查標準，通常適用于需借助行政機關的專業知識及經驗進行事實問題的判斷，由此明晰事實問題的范疇，合理區分事實問題與法律問題。實踐中，若僅參考現有法規或判例徑直界定可能欠妥，往往還需綜合考慮立法背景及以往判例中的特殊情形。以下通過“全國勞工委員會訴赫斯特出版公司案”中最高法院對上訴法院的錯誤認定進行糾正時的論證，進一步明晰實質性證據規則認定的標準。

基本案情是，洛杉磯地區的報童因薪資太低欲與洛杉磯日報業進行薪資談判卻慘遭拒絕，報童認為他們為赫斯特出版公司（此公司擁有四家洛杉磯日報）工作，屬于公司的雇員并有權組建工會，便請求全國勞工關系委員會承認其組建的工會并頒發相應的工會證明書。全國勞工關系委員會就此舉行了聽證會，最后依據《全國勞動關系法》認定報童屬于雇員，隨即批準了洛杉磯報童地方產業工會，并命令赫斯特出版公司與其進行談判。但赫斯特出版公司卻認為報童屬于獨立訂約人而非雇員，不擁有組成工會的權利，遂對委員會作出的要求談判的命令以及將報童認定為雇員的裁決提出上訴。本案主要爭議點在于報童是否為能被界定為雇員，引發的是一場關于事實問題與法律問題的界定，以下就聯邦上訴法院（9）及最高法院所持觀點進行對比分析。

1.報童是否屬于公司雇員

聯邦上訴法院依據“普通法標準”機械地認定報童不屬于雇員。聯邦最高法院則認為，報童屬于雇員。“普通法標準”并不屬于通用的評判標準，而應根據委員會的事實認定，即報童連續、定期地工作，并依靠自己的收入支持家庭，且其總報酬很大程度上受到出版商的影響。[6]

2.將報童界定為雇員是法律問題還是事實問題

聯邦上訴法院認為是法律問題，普通法標準中存在條文對雇員進行定義。聯邦最高法院則認為是事實問題，原因是對勞動者而言其雇員身份的認定則取決于工作場所的地方司法機關而非其實際勞動情況，那么跨地區工作者在不同地區可能出現不同的身份認定情況。且根據以消除勞資糾紛為目的的《瓦格納法》并未定義“雇員”這一概念，而是予以寬泛化，則在有爭議性的情況下應從基本的經濟事實而非法規出發進行判定。

（二）支撐性制度

作為事實問題的審查標準，實質性證據規則通常被用以權衡行政機關與行政法法官對同一案件事實認定的差異性結論。依據美國行政程序法，聽證由行政法法官主持，且由其記錄行政相對方在聽證會上提出的主張及提交的證據，將行政機關與行政相對人提交的與案件有關的證據整理成唯一案卷記錄并作出事實認定。行政法法官作為聽證的親歷者、整體案卷記錄的制作者、行政系統內部的特殊官員，享有相對獨立的初步裁決權。以下先簡要介紹行政法法官制度，再簡析法院對行政法法官與行政機關間差異性事實認定的權衡標準。

區別于司法系統的運作模式，行政案件從調查到追訴再到最終裁判均在行政機關內部進行，因而裁決極易受到基礎事實認定的影響。為保證裁決的公正性，《行政程序法》以職能分離為宗旨設立了獨立的行政法法官制度。與法國的行政法官隸屬于專門的行政法院系統不同，美國行政法法官雖名為法官但實質為隸屬于行政系統中的行政官員，對行政機關兼具隸屬性與獨立性。具體表現為，其任職由行政機關在登記在冊的行政法法官名單中挑選、任命，人事關系隸屬于供職的行政機關;但其選拔、登記、處分及待遇等由人事局等機構負責，不受就職行政機關的影響，并原則性實行終身任職制。（10）

《美國法典》第五編政府組織與職員，第五章行政程序第556條“聽證、聽證主持人、權力和職責、舉證責任、證據、記錄作為決策依據”對行政法法官的職權進行了列舉，如主持宣誓，簽發傳票，決定證據的關聯性及接受與否，記錄證言，規范聽證程序，主持當事人和解，適用替代性爭議解決方案，依法作出決定或進行建議等。[3]因行政法法官在司法審查中承擔著制作唯一案卷記錄的重要職責，因此除法律明確規定的職權外，其依法仍享有其他職權，如向雙方當事人進行提問的權利，甚至包括爭議外的問題;要求當事人就案件中任何問題進行陳述，要求雙方存在爭議時進行討論或辯論的權利;要求雙方律師對案件中涉及的、雙方意見不一致的法律進行解釋說明的權利等。

因行政法法官隸屬于行政機關，對行政法法官與行政機關（11）事實認定的權衡，實質為對行政法法官初步作出的、與行政機關最終作出的事實認定、裁決之間的權衡。以下采用流程圖方式（如圖3所示），簡要展示依正當程序作出的最終裁決所需經歷的行政內部程序（12）。

由圖可見，行政法法官主要通過聽證程序對具體事實進行認定，并依此作出初步裁決;行政機關主要通過復審程序對行政法法官的事實認定與裁決進行評判，并作出最終裁決。（13）完善的制度保障使行政法法官能夠不受干預，獨立、公正地進行認定與判斷;與使命單一的行政法法官不同，行政機關的最終裁決往往要兼顧其自身的各項職能，例如法規的制定，保持法律適用、法律解釋的一致性，保持行政法法官裁決的連貫性與兼容性，并努力將問題在行政系統內部解決。不同法院在面對行政機關與行政法法官所作不同事實認定時，賦予二者的權重也不一致。

1.行政法法官的意見應得到尊重，但行政機關是第一位的事實認定者。依據“全國勞工關系委員會訴泰克斯-歐-坎面粉廠案”，雖然行政法法官當場聽取了證言，更加了解證人及其證言的可信度，但行政機關仍可以作出與行政法法官不一樣的結論。依據“埃爾南德斯訴國家運輸安全委員會案”，行政機關與行政法法官的關系可類比為初審法院與上訴法院的關系，行政機關是事實問題的最終認定者。根據“尼克爾斯訴科恩案”，行政法法官的事實認定結論無法對行政機關的事實認定產生拘束力，行政機關的事實認定應得到更多尊重。

2.若行政機關欲作出與行政法法官相反的事實認定，需承擔因此產生的解釋義務。依據“保險代理公司阿拉巴馬州協會訴聯邦儲蓄委員會案”，若行政機關作出了與行政法法官不同的認定并解釋了理由（尤其是在行政機關被推定具有特定專業技能的問題上），法院會傾向于支持行政機關;但若行政機關僅作出相反的認定但未作解釋，行政機關的此種事實認定就可能會被推翻。依據“卡車司機769工會訴全國勞工關系委員會案”，當存在相互沖突的證據時，若行政機關推翻了行政法法官的裁決，則其需要說明其與行政法法官間分歧的依據，并且至少應釋明證據問題。

3.行政機關應充分尊重行政法法官對證人言行舉止的認定，但非必須采納。依據司法部長行政程序委員會建議[7]，在關于證人言行舉止、可信度的認定上，除非存在明顯的錯誤，行政機關應盡量尊重行政法法官的意見。依據“凱訴聯邦通訊委員會案”，盡管行政機關應對行政法法官就證言或證人可信度的認定賦予相當的權重，但行政機關并非必須采納行政法法官的上述認定。

4.行政機關可基于行政法法官對證人信用的判斷決定是否采納證據：依據“全國勞工關系委員會訴沃爾頓制造公司案”，若行政法法官向行政機關表明證人的言行舉止（信用性）使人產生了證據是捏造的推測，且證人所證事實恰好與事實真相相反，那么行政機關對此可以采信。[3]

五、實質性證據規則的證明邏輯

“環球照相公司案”對實質性證據規則的內涵及其適用進行了全面、深刻的釋明，“迪克尼遜訴祖科案”確立了聯邦上訴法院審查行政機關所作事實認定時，必須適用《行政程序法》第706條實質性證據規則的規定。實質性證據規則作為在諸多證據中衡量待證事實是否可采信的標準，其本質為一個相對概念，法院通常只要求行政機關所作事實合理，而不苛求正確。[8]若嘗試將復雜的法律概念簡化，假設存在事實A，及支持其的證據A，證據A證明事實A能力的大小為證明力A;同時存在相反事實B，支持相反事實的證據B，及其證明力B;僅當證明力大于等于60%時，理性人可由證據A推導出事實A。同時注意實踐中，事實A與事實B非二元對立，證據A與證據B可能存在不完全重疊，證明力A+證明力B≠100%。實質性證據規則的標準可表示為，欲證明證據A具有實質性，則證明力A需滿足以下條件：（1）證明力A≥60%;（2）證明力A≥證明力B。

自實質性證據規則的內涵穩定并被普遍適用后，學者對這一規則的研究便逐漸深入與全面，其中庫伯教授總結出了以下證據“實質性”的認定指南：

1.若事實認定與不存在自相矛盾的證人證言所證事實相反，此種事實認定通常不被認為具有實質性證據支持;

2.若證據的證據能力或證明力較弱，此種證據通常不被認為是實質性的;

3.若存在相較之具有更強證明力的證據，證明力較弱的證據通常不被認為是實質性的;

4.若行政機關與行政法法官所作事實認定相沖突，則行政機關所作事實認定可能會被法院判定為不具有實質性證據的支持;

5.若行政機關中存在對行政機關所作事實認定持不同意見的成員，其效果可類比于上述第四條，此種事實認定可能會被復審法院判定不具有實質性證據支持;

6.若行政機關在事實認定中偏好支持行政機關意見的證人而忽視持相反意見的證人，此種事實認定可能會被法院推翻;

7.若行政機關的事實認定僅得到傳聞證據的支持，此種事實認定并非一定不能得到實質性證據的支持。[3]

需要說明的是，上述指南雖對規則的實踐具有一定參考價值，但絕不可簡單套用至具體案件，對規則內涵的深入理解，及其支撐制度的妥當拿捏，才是準確適用規則的核心。

六、實質性證據規則對我國行政訴訟證據規則的借鑒意義

目前，我國尚未出臺獨立規范行政行為的程序法，對行政行為的程序性限制多散見于各行政法規之中，體系和制度構建尚不完善，導致法院將行政訴訟作為行政行為司法審查的主要手段時，往往傾向于追求實體上的公正。不僅《行政訴訟法》中體現了此種傾向，同時依據《人民法院案例選》的統計數據，針對撤銷行政行為判決，其中接近一半將主要證據不足作為判據依據之一，更有五分之一將其作為唯一理由。[9]依據《北京市第四中級人民法院2017年度行政案件司法審查報告》的統計數據，半數以上案件，行政機關敗訴原因在于主要證據不足。實踐中，因一方面疏于區分事實與法律問題，一方面在公平正義的使命感下對實體正義有較強的偏好，法院通常會介入對案件事實情況的調查與判斷，并期望于查明案件的真實情況，從而對行政機關所作事實認定的期望是遠高于合理，而趨近于正確的;這不僅容易導致行政決定專業性的降低，司法資源的不合理消耗，甚者會使法院越權行使行政機關的職權。

反思司法實踐中錯誤裁判的案件，回顧實質性證據規則的支撐性制度，或許對事實問題與法律問題的恰當區分，一定程度上是降低此類錯誤概率的可參考路徑。在我國行政訴訟中，如“張成兵與上海市松江區人力資源和社會保障局工傷認定行政案”（以下簡稱“張成兵案”），及“孫立興訴天津新技術產業園區勞動局工傷認定行政案”（以下簡稱“孫立興案”）。（14）張成兵案中，因初審法院未能恰當區分事實問題與法律問題，誤將勞動仲裁裁決書未送達南通六建公司的事實狀態當作法律問題，從而將認定張成兵與公司存在勞動關系的宣告性法律文書，作為判斷二者是否存在勞動關系的的要件，因此導致了裁判的誤差。在孫立興案件中，工傷的認定既涉及事實問題又涉及法律問題，行政機關在未明晰立法意圖的情況下，機械性適用法條將其認定為法律問題，導致了問題的發生，上訴法院利用與“全國勞工委員會訴赫斯特出版公司案”相仿的處理技巧，最終避免了錯誤的發生。因此在司法實踐中，唯有將復雜問題進行合結構性的拆分，充分尊重行政機關的專業性，靈活妥當地適用法律，才有可能在充分保障公民的合法權益與司法效能最大化之間取得最優解。具體而言，主要有以下三點思考：

首先，行政法法官制度，作為保障實質性證據規則良好適用的基礎，同樣值得對比分析。我國現行的行政體制下，聽證的主持通常由行政機關中普通公務人員行使，《行政處罰法》與《行政許可法》規定的內部職能分離與回避原則，為其行使職權的獨立與公正性提供了制度保障。兩國就聽證的適用范圍、裁決權行使主體上存在差異，美國行政法法官的職權實際由作出具體行政決定機關內部的聽證主持人及具體決策人員共同行使，具體可參見圖4。

從基本職能匹配的角度而言，二者看似不存在顯著差異，但從聽證程序的覆蓋范圍、聽證主持人的專業性及其對行政機關的從屬性而言，行政法法官職位背后配套制度的相對完善，使其具備作為聽證主持人、證據接收者與初步裁決者的專業聽證技能，并保障其趨于法官的獨立地位，從而對實質性證據的審查具有優勢。

其次，案卷排他規則作為對行政法法官制度的又一保障，要求行政法法官依據由雙方提供的具有合法性、關聯性的證據及全面、客觀反映聽證全過程的聽證記錄，制作針對案件的唯一案卷記錄。行政機關作出的最終裁決必須以此為依據，同時法院在對行政機關最終裁決進行審查時也系以此唯一案卷記錄為考量依據。聯邦最高法院首席大法官范德比爾曾經認定此記錄具有法律意義，且具有制約行政機關的力量。[10]結合我國《行政許可法》《行政處罰法》及《行政訴訟法》，我國當下的排他性原則主要針對行政許可決定所依據事實證據理由的局部性聽證排他，并未達到延展至司法審查領域的整體性案卷排他。而這一原則對行政機關在作出行政決定前積極搜集證據所起到的促進作用，對行政相對人的申訴、抗辯權給予的充分保障，及后續為復議機關、法官減少重復審查事實問題的負累，使其具有較高的借鑒價值。

再次，對比我國的行政訴訟與美國的司法審查對事實問題具體審查標準，因我國在實踐中并不明確區分事實問題與法律問題，《行政訴訟法》對此并無界定，通過學者結合法律及司法實踐總結出的標準，法院對事實問題的審查標準可概括為：行政機關提供的證據需要達到令法官對其行政裁決信服的證明標準，即合理證據標準、優勢證據標準及確鑿證據標準。（15）

結 論

上述規則中，合理證據規則表現出與實質性證據規則較大的共性，艾瓊與珠海市交通運輸局案（16）件中，法院對行政機關合理性的事實認定，同時也涉及了一部分法律適用，與實質性證據規則的內涵存在一定程度的契合，從這一層面而言，我國已有類似于實質性證據規則的規則。但通過前述分析論證可知，實質性證據規則作為顯性司法審查規則，其借鑒價值除規則本身穩定的內涵外，同時也離不開使其效能最大化的支撐性制度。

注釋：

（1）橫軸的時間間隔普遍為10年，第一段為40年的原因在于，從1910年到1949年《行政程序法》正式頒布，屬于實質性證據規則從無到有的期間。

（2）其中《聯邦貿易委員會法案》規定：任何個人，合伙或者企業被委員會要求停止使用任何競爭行為、手段可以通過提交……申請，得到美國上訴巡回法庭對此項禁止令的審查。委員會應對完整記錄進行審查并將其副本上交法院，委員會對于事實部分的判斷，如果是有證據支持的，就應為終局性的;《克萊頓法》中規定：委員對于事實問題的決定，若有證據支持的，那么便是終局性的。

（3）薄弱證據標準是普通法上的一項規則，指案件中只要有任何的證據，即使很微弱，也可產生一定的法律后果：（一）如果這些微弱的證據傾向于支持案件中的某一實質性爭議，只要這些證據不是模糊的、不確定的、與案件不相關的事實，那么案件必須交由陪審團審理并作出裁決;（二）如果案件中的證據很微弱，但能夠支持一方當事人的主張，則法庭不得對該案作出簡易判決。

（4）這一法案中明確規定：若在全面考慮包括與決定相反的案件記錄后，全國勞工關系委員會的事實認定確實具有實質性證據的支持，此決定就應為終局性的;若無法肯定支持該決定的證據是否為實質性的，那么該決定就有被推翻的可能。

（5）在此案中稱為Examiner，是現代所稱的行政法法官（Administrative Law Judge）的原型。

（6）此條目項下僅展現聯邦上訴法院第一次審理時的意見。

（7）這里的實質性并不等同于的民事訴訟中的優勢證據標準中的“優勢性”，通常而言，實質性證據規則的要求比優勢證據標準的要求要低。

（8）案件發回聯邦上訴法院重審后，最終認定解雇非報復行為。

（9）此條目項下僅展示的聯邦上訴法院第一次審理時的意見。

（10）這里稱原則性終身任職是因為，在具有正當理由且經過獨立監管機構（非任職行政機關）聽證的情況下，行政法法官可能會被免職。

（11）雖然將作出最終裁決的主體稱為行政機關不夠準確，但為將其與行政法法官作出的初步認定進行對比，暫采用此稱謂。

（12）這里的內部程序為通常性程序，并非適用于所有案件。例如，由行政首長直接擔任行政法法官，其作出的裁決為最終裁決;或某些州賦予行政法法官最終裁決而不受內部審查。

（13）最終裁決的職能實質由各行政機關內部的復審機構履行。復審的主體因具體行政機關各異，其中包括行政首長、專門的復審官員、專門的上訴官員等。

（14）參見最高人民法院：《最高人民法院發布的四起工傷保險行政糾紛典型案例》，《最高人民法院公報》，2006年第5期。

（15）何海波教授認為應當分為三個標準.合理證據標準，使所證事實達到合理，采取行為非恣意妄為的程度。主要適用于調查行動及臨時性強制措施，如反壟斷的調查，查封、扣押、凍結等。

優勢證據標準，證據充分、明確，使其所作事實認定達到高度蓋然性，主要適用于輕微行政處罰，與民事權益相關的行政認定，與程序問題有關的事實認定，如交通違章罰款處罰，工傷級別認定，送達義務的履行等。確鑿證據標準，即證據需充分且全面，使其所作事實認定達到排除所有合理懷疑的程度，主要適用重大行政處罰，撤銷已生效具體行政行為，如拘留、撤銷行政許可等。參見何海波：《行政訴訟法（第二版），法律出版社2016年版，第.426—435頁。

（16）參見（2015）珠中法城終字第28號。

參考文獻：

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[3][美]理查德·J·皮爾斯（Richard J.Pierce Jr.）.行政法（第五版 蘇苗罕譯）[M].北京：中國人民大學出版社，2016：978—979.

[4]Labor-Management Relations Act§10（e），29 U.S.C.（Supp.Ⅲ） §160 （e）.

[5]Act of July 5，1935，s 10（e），49 Stat.449，454，29 U.S.C.s 160（e），29 U.S.C.A.s 160（e）.

[6][美]史蒂文·J·卡恩（Steven·J·Cann）.行政法原理與案例（張夢中，曾二秀，蔡立輝等譯）[M].廣州：廣州中山大學出版社，2004：190—192.

[7]Rep.Atty.Gen.Comm.Admin.Proc.51 （1941）.

[8]胡瑞琪，候卓.行政訴訟實施審查的中國問題——基于比較法的視角[J].湖北社會科學，2014，（4）.

[9]何海波.行政訴訟法（第二版）[M].北京：法律出版社，2016：400.

[10]李波.美國行政聽證制度評述[J].法治與社會，2009，（35）.

（責任編輯 吳 楠）