基于“共建共治共享”的殘疾人基本公共服務探析

2019-07-08 03:56:44周沛

江淮論壇 2019年2期

摘要：基于“共建共治共享”的殘疾人基本公共服務意指將“共建共治共享”理念與實踐引入殘疾人基本公共服務供給，積極推進中國特色殘疾人事業的健康發展。“共建”指“一核多元”的服務主體，“共治”指“協商參與”的服務進程，“共享”指“公平享有”的服務宗旨。在實踐中，基于“共建共治共享”的殘疾人基本公共服務面臨非專業化的服務主體、不利的內外部條件、不合理的設施分布、不完備的信息技術等多重制約因素，應通過培育專業性服務主體、促進殘疾人“增能減障”、優化助殘服務設施布局、完善助殘服務信息化建設等舉措，保障“共建共治共享”框架下殘疾人基本公共服務的高效推進。

關鍵詞：共建共治共享;殘疾人;基本公共服務;中國特色殘疾人事業

中圖分類號：C913.69? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2019）02-0129-008

習近平同志指出：“2020年全面建成小康社會，殘疾人一個也不能少。”[1]保障殘疾人基本權益，促進殘疾人平等享有均等化、專業化、個性化的基本公共服務，是推進殘疾人全面小康的重要環節，也是中國特色殘疾人事業發展中的重要內容。殘疾人基本公共服務是指在政府主導與社會參與下，為保障與實現殘疾群體美好生活需求的各類具有公共物品性質的“非排他性”“非競爭性”“非營利性”服務供給。2017年，國務院頒布《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》，指出“享有基本公共服務是公民的基本權利，保障人人享有基本公共服務是政府的重要職責”[2]。《規劃》將殘疾人服務作為我國基本公共服務均等化實施框架中的重要內容之一，“為殘疾人平等參與社會發展創造便利化條件和友好型環境，讓殘疾人安居樂業、衣食無憂，生活得更加殷實、更加幸福、更有尊嚴。”[2]在“共建共治共享”的社會治理格局下，將殘疾人基本公共服務與“共建共治共享”理念相結合，提升殘疾人基本公共服務的協同性、專業性與精準性，對推進中國特色社會主義殘疾人事業發展必將具有極為重要的理論意義和應用價值。

一、“共建共治共享”理念與“殘疾人基本公共服務”實踐之邏輯耦合

十九大報告提出“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，打造共建共治共享的社會治理格局”[3]，“共建共治共享”已經成為我國社會治理的新思路與新戰略。“共建”指政府與其他社會力量“共同參與社會事業建設”;“共治”指社會各方“共同參與社會治理”，保障人民的參與權;“共享”指通過“共享的制度保障”實現包括弱勢群體在內的全體公民“共享發展成果”。[4]作為特殊弱勢群體，殘疾人基本權益的保障與基本訴求的實現，是保證社會“底線公平”的重要基礎，需要全社會的協同推進與大力支持。將“共建共治共享”理念引入“殘疾人基本公共服務”，不僅是實踐所需，也是理論提升，二者在價值理念、實踐原則、推行方式與結果導向方面具有邏輯契合性。

價值理念上的“以人民為中心”。“以人民為中心”是黨的基本執政理念，其“落地”舉措就是“惠民”，使得人民擁有“獲得感”。增進民生福祉是發展的根本目的，黨的十九大把“多謀民生之利、多解民生之憂”[3]作為加強和創新社會治理的重要內容，而加強和創新社會治理的主要構架就是“打造共建共治共享的社會治理格局”。為此，以人民為中心，增進民生福祉，保障群眾基本生活，滿足人民日益增長的美好生活需要，促進社會公平正義，把人民利益擺在至高無上的地位等，無疑是“共建共治共享社會治理格局”中的有機組成部分。推進殘疾人基本公共服務，是在基本生活、就業創業、社會保障、社會服務、康復護理、教育文化及無障礙建設等方面，對殘疾人進行全方位的幫助和扶持，以保障他們能夠幸福、尊嚴地生活。殘疾人是社會大家庭中的重要成員，為殘疾人提供基本公共服務，是“以人民為中心”執政理念及服務意識的具體體現，是“共建共治共享”社會治理格局中的有機組成部分。在“增進民生福祉”及“以人民為中心”的基本執政理念上，“共建共治共享”與殘疾人基本公共服務是完全一致的。基于“以人民為中心”的價值理念，把“殘疾人基本公共服務”納入“共建共治共享”社會治理的大背景下加以推進，不僅確定了殘疾人公共服務的制度性保障，還在治理上突出了“共同”“協同”特征。如果說“共建共治共享”是在黨的領導下社會各界共同協作與努力，在各領域構建社會治理新格局，那么，殘疾人基本公共服務就是在新的社會治理格局中，在黨的領導、政府主導下，整合與協調社會各方面力量，通過公平、可及、均等的基本公共服務供給，讓殘疾人更加具有幸福感、尊嚴感與獲得感。

實踐原則上的公平參與。“共建共治共享”強調人民是社會建設與社會治理的主體，創造與確立推動包括殘疾人等弱勢人群在內的全體公民平等參與社會建設與社會治理的機會與途徑，促進民眾意志與訴求的合理表達，充分突顯“以人為本”“公平參與”的特征。“平等·參與·共享”是在借鑒國際殘疾人運動的經驗基礎上，結合我國殘疾人事業發展實際而提出的基本原則，是現代文明社會殘疾人觀的核心內容，也是殘疾人基本公共服務的基本實踐準則。“平等”意味殘疾人平等權利的獲取，友好環境的營造，是“共建”在殘疾人服務領域所致力的目標;“參與”意味著殘疾人對政治、經濟、社會、文化、生活等多方面的積極介入與社會融入，本質上是“共治”的具體表現，通過“參與”而保障殘疾人對社會事務的“共治”;“共享”意指在“平等”“參與”的基礎上，實現殘疾人共享經濟社會發展成果。如果說“共建共治共享”治理格局內在地含有公平、參與、以人為本的基本實踐準則，那么，中國特色殘疾人事業發展之“平等·參與·共享”原則，完全是與新型社會治理格局理念疊加，對加強與完善殘疾人基本公共服務起到了極為重要的推動作用。

推行方式上的多元化與規范性。從治理主體看，“共建共治共享”應該是由社會各界共同參與、資源整合的多元動力系統，其特征就是“社會協同、公眾參與”。需要激發與調動全社會的積極性，整合社會資源與力量，共同投入到社會治理中來。從具體推進看，針對社會治理中各種需要解決的問題，“共建共治共享”也是一個“社會化、法制化、智能化、專業化”的規范性過程，需要社會的參與、法制的保障、智能的引領及專業的指導，這是社會主義新時代對社會治理的新要求。根據《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》，包括殘疾人在內的基本公共服務需通過多元服務主體介入，“加強中央和地方、政府和社會的互動合作”[2]，形成統籌協同與多元供給機制。培育助殘社會組織，探索PPP模式，充分調動與挖掘社會資源建設運營專業化的殘疾人康復、托養等服務設施。針對殘疾人需求的特殊性，殘疾人基本公共服務還要突出其服務體系的系統性與專業性特征，特別是在殘疾人康復、托養、特殊教育、護理照料、就業服務、社會工作等方面都需要有規范的專業要求。在具體實踐中，基于“共建共治共享”的“殘疾人基本公共服務”疊加于社會治理格局中的多元主體合力，不僅保證了殘疾人基本公共服務供給主體的系統性和服務供給的可持續性，還保證了在整合社會力量基礎上服務的專業性和規范性。如果說“共建共治共享”可以提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平，那么，在此基礎上的殘疾人基本公共服務，無疑在多元化介入、專業化推進的過程中，能夠進一步提升服務有效性，精準滿足殘疾人需求。

結果導向上的公平正義與共享發展。“共建共治共享”以政府為核心的多元治理架構為基礎，整合協同社會組織、市場企業等各方資源優勢，通過參與協商、互動開放的治理機制，促進資源溝通與整合，優化公共服務供給，實現供需對接與匹配，滿足公民生存與發展需求，以“不斷促進社會公平正義”[3]，實現“共享發展”。而“殘疾人基本公共服務”是基于人道主義關懷，為遭遇特殊困境的身心障礙人士及其家庭提供各類支持。如《殘疾人權益公約》所指，“促進、保護和確保所有殘疾人充分和平等地享有一切人權和基本自由”，“確認無障礙的物質、社會、經濟和文化環境、醫療衛生和教育以及信息和交流，對殘疾人能夠充分享有一切人權和基本自由至關重要”。[5]通過康復、教育、就業、托養、文體等多項服務滿足殘疾群體的基本需求，消除環境障礙，促進社會認同與接納，保障殘疾人平等參與權與發展權，促使殘疾人有平等機會參與公民的政治、經濟、社會和文化生活。為殘疾人平等參與社會發展創造便利化條件和友好型環境，讓殘疾人更具“獲得感”，這就是“殘疾人基本公共服務”的結果導向。如果說保障和改善民生，增進民生福祉是發展的根本目的，是“共建共治共享”治理格局的重要內容，那么，通過殘疾人基本公共服務增進殘疾人福祉，促進殘疾人群體享有起點公平、過程公平與結果公平，共享改革發展成果，也是“共建共治共享”治理格局的題中應有之義。

二、基于“共建共治共享”的殘疾人基本公共服務內涵

基于“共建共治共享”的殘疾人基本公共服務之本質是政府、社會組織等多元服務供給主體的協同與協作，在殘疾人服務對象的共同參與下，實現殘疾人基本公共服務的協同化、精準化與專業化供給，以達至共享發展的目標。“殘疾人基本公共服務”的“共建”“共治”及“共享”分別以“一核多元”“協商參與”及“公平享有”為核心關鍵詞，構成了相互關聯、緊密聯系、依次遞進的有機系統（圖1）。

“共建”強調“一核多元”的服務主體，奠定殘疾人基本公共服務的制度基礎。理順與優化服務供給機制，明確服務供給主體系統及其關系等制度框架，是殘疾人基本公共服務的前提基礎。“共建”意味著殘疾人基本公共服務供給應轉變“唯政府主義”傳統，避免“單一化”“碎片化”的服務供給窠臼，形成“一核多元”的“元治理”格局。[6]“一核”指政府是服務供給系統的核心，“多元”指多元服務主體的協同與協作。殘疾群體一直是我國兜底性福利政策的重點對象，長期以來，政府是我國殘疾人基本公共服務的唯一供給主體，依托于殘聯、民政等部門，集決策、服務、管理、監督等職能于一身，忽略了社會力量的參與。這種“大包大攬式的‘福利兜底方式是畸形的，也是片面的”[7]，不僅具有明顯的低效傾向，而且忽視了殘疾人個性化需求的滿足。因此，殘疾人基本公共服務供給應在突出政府主體責任的基礎上，積極引入社會組織、社區、市場機構等多元主體資源。由西方學者鮑勃·杰索普所提出的“元治理”理論強調“協調不同形式的治理，并確保它們最小限度的一致性”[8]。“元治理”是“治理的治理”，在殘疾人基本公共服務供給中，政府作為“元治理”的主體，與其他供給主體的角色功能并不是平權的，各供給主體之間構成了“一核多元”的關系模式。政府是殘疾人基本公共服務供給的核心，承擔著政策制定、財政支持、監督評估等關鍵職能。社會組織、社區、市場等主體在政府的支持、引導與監督下，分別發揮其專業優勢、社會參與優勢與資金優勢，整合資源、通力合作、協同配合，具體開展各類多元化的殘疾人服務，實踐與實現殘疾人基本公共服務的“共建”。

“共治”強調“協商參與”的服務進程，構筑殘疾人基本公共服務的過程保障。在“一核多元”殘疾人基本公共服務“共建”的制度框架基礎上，殘疾人基本公共服務的具體實施需要以“共治”機制為保障，注重殘障服務對象協商參與，促進殘疾人利益與需求表達，實現殘疾人基本公共服務的精準化供給。目前，我國殘疾人基本公共服務仍存在著“粗放式”供給特征，如政府統一免費發放的輔助器具難以精準適配每位殘疾人的需求，導致利用率低甚至閑置;一些無障礙設施的設計與建設忽視了殘疾人特殊性需求，有些成為擺設。為此，殘疾人基本公共服務供給需引入服務對象“共治”機制，以解決供給與需求不匹配的矛盾，為殘疾人群體帶來切實的服務與福祉。“共治”意味著“平等協商”“協同參與”，無論是行政性主體還是專業性主體，在殘疾人服務供給過程中，應充分重視殘疾人服務對象本身主體地位的發揮與利益需求的滿足。政府在制定殘疾人基本公共服務相關政策過程中需運用協商機制，關注殘疾群體自身訴求，突顯政策制度的人本主義關懷。專業性的社會組織在開展康復、教育、就業等具體服務時，需明確服務對象是服務組織的最佳理解者與詮釋者，避免“專業威權主義”，強調“與服務對象一起”，制定契合殘疾人需求的個別化方案。各服務主體應尊重殘疾群體利益表達權與平等參與權，注重“需求導向”“以人為本”，突顯殘疾人的主體地位與價值，盡力消除殘疾人參與的障礙，匹配殘疾人基本公共服務的供給與需求。在“共治”協商參與下，保障并提升殘疾人基本公共服務供給的精準性與有效性。

“共享”強調“公平享有”的服務宗旨，明晰殘疾人基本公共服務的目標結果。在“一核多元”的“共建”框架下，在“協商參與”的“共治”基礎上，“共享”構成了殘疾人基本公共服務供給的目標結果。“共享”理念是我國殘疾人工作的固有價值原則，意味著“公平享有”與“共同發展”。社會代價理論認為，殘疾現象是人類社會發展過程中所付出的代價，因此社會也必須對這種代價進行補償。殘疾人與健全人共享平等的政治社會生活權利，共享社會經濟文明成果，“殘疾人可以在平等基礎上享用為公眾提供的社區服務和設施，并確保這些服務和設施符合他們的需要”。[5]當前，社會仍存在大量阻礙殘疾人共享發展的障礙因素，比如物理性的環境障礙、歧視性的社會偏見、非融合性的政策制度等，在一定程度上妨礙了殘疾人的“公平享有”。為此，必須通過“共建”與“共治”，優化殘疾人基本公共服務供給，通過多主體協同合作，賦予殘疾群體平等權利，加大社會宣傳，形成和諧友善、平等友愛的良好社會氛圍;避免對殘疾人的“標簽化”，盡力消除物理、心理與社會層面的障礙，防止殘疾群體的邊緣化，以“共享”的環境保障殘疾人權益。強化殘疾人自身的主體地位，以優勢視角充分挖掘并發揮殘疾人潛能，促進其自助自立意識與能力的形成，激活其主觀能動性，使得殘疾人憑借“勞動者”而非僅是“分享者”身份“公平享有”社會經濟發展成果，加快推進殘疾人全面小康進程，實現“共享”目標。

三、殘疾人基本公共服務“共建共治共享”的實踐掣肘

專業掣肘：供給主體非專業化制約“共建”效度。基于“一核多元”邏輯，在政府的支持與引導下，社會組織、市場機構與基層社區均是殘疾人基本公共服務的供給主體。其中，政府是核心與主導，社會組織是關鍵與主力，二者是殘疾人基本公共服務中最為重要的“共建”主體。然而，由于歷史與現實因素，政府作為政策的制定者與推進者，社會組織作為服務的落實者與實施者，都呈現出“行政性”大于“專業性”的特征，制約了“共建”效度的提升。作為“共建”主體核心，政府是殘疾人基本公共服務的政策設計者、財政支持者與監督管理者。“政府主責”是我國公共服務供給的指導思想，在政府推動下，我國初步建成了包括生活保障、特殊教育、基本康復、托養照料、就業支持、文化體育、無障礙化建設等在內的殘疾人基本公共服務體系。集“代表”“服務”“管理”職能于一身的殘聯部門，事實上主要扮演著“管理者”的角色。由殘聯等部門自上而下推動的殘疾人基本公共服務難以避免具有“行政化”“低效化”“非精準化”“非專業化”等弊端。在“專業的事交由專業的機構去做”的共識下，“政府購買服務”逐漸成為殘疾人服務供給的重要形式，各類公益性的助殘社會組織逐漸成為殘疾人服務的遞送主體，也是“共建”的主要力量。但是我國社會組織發展滯后，而服務對象的特殊性、服務項目的專業性、服務范圍的有限性，以及政府在社會服務領域的重“養老”輕“助殘”傾向，致使助殘社會組織的發展更是面臨著特殊困難。除部分發達地區以外，多數地區的助殘社會組織培育不良，相當一部分助殘社會組織在殘聯或者街道的直接支持下成立，具有明顯的“官方”“半官方”性質。大部分草根助殘組織由于政府支持不足、自我造血能力缺失，發展舉步維艱。助殘社會組織專業性人才缺乏，運營管理經驗不足，缺乏內源性、自主性發展動力，服務供給的質量、效率、效果、滿意度不高，“共建”的效度亟待進一步提升。

條件掣肘：殘疾人面臨的不利因素限定“共治”深度。在“協商參與”理念下，殘疾人基本公共服務的具體實施過程中除了多元供給主體的協同推進以外，更應充分考慮殘疾人服務對象的特殊性與需求，促進服務對象的意志、利益與訴求的合理表達，推動殘疾人參與，實現“共治型”殘疾人基本公共服務供給。然而在具體實踐中，諸多不利的內外部條件限制了殘疾人參與能力，導致“共治”的深度不足。從內部條件看，殘疾群體的特殊性限制了其深度參與“共治”的能力。一方面，由于生理、心理及社會因素，面臨身心障礙的殘疾群體的總體自理能力、活動能力、認知能力、表達能力、交往能力、生產能力、適應能力等普遍低于健全人。大部分殘疾人尤其是先天性殘疾人受教育水平較低，缺乏對政治權利、社會知識、交往技能、參與途徑等方面的具體理解，參與動機與能力不足;加之外部支持與推動的缺乏，殘疾群體無力實質性地深度參與公共服務實施過程中的“共治”。另一方面，在身心障礙的限制下，殘疾人的社會交往與互動不足，社會化程度較低。以就業為例，殘疾人集中就業所依托的傳統福利企業不適應市場經濟的發展而漸趨式微，導致殘疾人就業往往具有分散化、個體化特征。殘疾人“自組織”難以培育，“群體合力”難以形成，殘疾人對于公共服務的合理訴求難以得到有效凝聚與整合。從外部條件來看，無障礙環境的不完善阻斷了殘疾人深度參與“共治”的途徑。無障礙環境是保障殘疾群體自尊獨立、平等參與、合理表達的重要外部條件。無障礙環境包括兩方面內容，一是物理層面的住宅、公共建筑、公共設施的無障礙，另一是社會層面的心態、價值觀、社會融合等方面的無障礙。硬件設施上，我國的無障礙水平仍落后于發達國家，無障礙設施的建設存在重數量、輕質量，重城市、輕農村，重布局、輕效用的傾向。無障礙設施分布不均衡、非人性化、利用率低等弊端明顯。社會環境中，公眾對于殘疾人理解與包容程度仍有待進一步強化，殘疾人在參與社會生活時仍不時遭遇歧視性對待。無障礙環境的不完善，導致殘疾人在日常出行、接受教育、就業創業等方面仍存在諸多困難，形成了對于殘疾人深度“共治”參與的阻隔。

設施掣肘：基礎服務設施分布不合理阻礙“共享”程度。在“公平享有”的宗旨下，殘疾人基本公共服務通過“共建”“共治”機制，致力于保障殘疾群體的平等權利，滿足其美好生活需求，共同享有社會經濟發展成果，實現“共享”的殘疾人基本公共服務目標。殘疾人基本公共服務的具體實施與推進需以綜合服務、康復、托養等各類殘疾人基礎服務設施為物質保障。目前我國殘疾人基本公共服務基礎設施存在著分布不均衡、不合理的問題，殘疾人“共同享用”成本高，難度大。截至2017年底，全國已投入使用的各級殘疾人綜合服務設施2340個，總建設規模533萬平方米;殘疾人康復設施833個，總建設規模261.4萬平方米;殘疾人托養服務設施649個，總建設規模161.2萬平方米。[9]政府主導的殘疾人基礎服務設施“大而全”特征明顯，市、縣、街道（鄉鎮）、社區（村）各級服務設施功能趨同。一些托養中心、康復中心等設施規模龐大，功能齊全，卻遠離城市中心及居住區，設施的共享使用需要付出較高的交通成本與時間成本。服務設施的功能設置往往是自上而下的統一規劃，所供給的服務可能錯位于殘疾人的具體需求。服務設施地理布局的郊區化與功能設置的錯位化致使殘疾人使用意愿度低，服務設施資源閑置率高。殘疾人基本公共服務的可及性差，利用率低，惠及殘疾人數量有限，輻射效果欠佳，難以達成“共同享有”的目標。與此同時，殘疾人基礎服務設施分布還存在著非均衡性問題。部分發達地區殘疾人服務設施“擁擠使用”與“設施過剩”并存，一些設施需要排隊進入使用（比如某些兒童康復機構），另一些設施則長期處于閑置狀態（比如某些大型托養中心的部分床位）。部分欠發達地區則呈現出“設施缺乏”狀態，當地殘疾人需奔赴外地接受相應服務。殘疾人服務設施分布的不合理不均衡，供需矛盾突出，成為妨礙殘疾人充分享用公共服務，實現“共享發展”的現實梗阻。

信息掣肘：技術滯后限制“共建共治共享”廣度。無論是“共建”“共治”還是“共享”，“共”字意味著社會治理與服務供給中的“溝通”與“協作”機制。殘疾人基本公共服務“共建共治共享”的本質是各服務主體之間、服務主體與殘疾人服務對象之間協商對話溝通，整合資源，發揮優勢，依托現代化技術手段，讓殘疾群體共享公共服務，實現共享發展。目前，公共服務領域的“互聯網+”等信息化建設方興未艾，如社區服務領域的“智慧社區”、養老服務領域的“智慧養老”等信息化載體如雨后春筍般地出現。信息化建設與應用無疑也是殘疾人基本公共服務中的重要內容。但由于殘障服務對象的特殊性，助殘服務導入市場機制的難度高于養老等其他服務項目，殘疾人信息化建設仍以政府為主導而推進。政府主導的殘疾人信息化建設主要功能是“建設殘疾人人口綜合管理與服務平臺”“開展殘疾人大數據分析”“完善殘疾人數據資源標準規范體系”[10]等，其目標導向是優化殘疾人管理，服務端口單一面向政府部門，缺乏各服務主體之間，服務主體與服務對象之間的信息化溝通、互動、分享的平臺機制。殘疾人基本公共服務領域的信息技術應用遠滯后于市場機制充分介入的“智慧養老”等社會服務領域。開放性、互動性、協同性、共享性的殘疾人基本公共服務信息平臺亟待建設與提升。此外，以健全人標準建立的信息環境本質上形成了對殘疾人的“信息排斥”，致使殘疾群體對于互聯網技術運用能力低下。殘疾人社會參與度不高，社會閱歷不足，易遭受網絡電信詐騙，信息安全問題突出。殘疾人與健全人在信息技術方面的“數字鴻溝”顯著，進一步增進了殘疾人基本公共服務中信息技術應用的難度，限制了“共建共治共享”的廣度。

四、殘疾人基本公共服務“共建共治共享”實施保障

基于“共建共治共享”的殘疾人基本公共服務之實施推進，需通過服務主體的專業化建設以保障“共建”，促使殘障群體增能賦權、減少外部障礙以保障“共治”，優化基礎服務設施空間布局以保障“共享”。完善殘疾人基本公共服務的信息化建設，推動信息無障礙化，保障“共建共治共享”的殘疾人基本公共服務的高效供給。

培育專業主體，優化“共建”結構。美國學者薩拉蒙認為，政府與社會組織呈現互補的關系特質。[11]政府是社會組織的合法性來源與資源保障，社會組織可彌補政府不足，提供更加個性化、彈性化與精準化的服務，是服務的專業性供給主體。在殘疾人基本公共服務中，應明晰“政社分開”，推進“政社協同”，在政府支持下，促進專業性服務主體即助殘社會組織的專業化成長，形成“共建”的專業基礎與組織保障。政府應秉承“服務型”理念，簡化審批流程，進一步“放管服”，促進助殘組織合法性身份的獲取。作為基本公共服務均等化的實施重點，政府要進一步針對殘疾人基本公共服務進行細化的制度安排，在人、財、物等方面進一步加大對于助殘社會組織的支持。具體包括：合理規劃開展殘障社會工作者、康復師、心理咨詢師等助殘服務專業人才隊伍建設;通過“項目申請”“補貼資助”“稅費減免”等多種形式，給予助殘組織穩定的資金支持，以保障組織可持續發展;在助殘社會組織運營所必需的場地、設施、信息等方面進行適度的資源注入，保障組織運營的物質基礎。助殘社會組織在明確自身價值理念、發展目標、組織定位的基礎上，應著力提高自身管理水平與運營能力，拓展經營性收入、企業捐助、社會眾籌、基金會捐贈等多元化資金獲取途徑，提升組織“抗逆力”。助殘社會組織應尤其關注專業素養的提升，吸納專業理念，啟用專業人才，引進專業設施，運用專業方法，提升專業服務的質量與效果。以此既贏得殘疾人服務對象的信賴，又獲取政府主動尋求合作的契機，從而增進助殘社會組織的專業自主性。

促進“增能減障”，推動“共治”參與。在殘疾人基本公共服務實施過程中，殘疾人服務對象的自我表達與積極參與是“共治”的基本條件。推進“共治”，需優化殘疾人社會參與的內外部條件，促進殘疾人自我增能與集體增能，完善無障礙化建設，構建殘疾人“共治”參與的能力基礎與環境保障。“增能”（Empowerment）又稱之為“增權”“充權”或者“賦權”，源于美國針對黑人群體的種族社會工作實踐，其基本要義是通過助人工作，使被幫助者在能力、技術、心理、資源、社交等多方面獲得大幅度提升。基于“增能”理論，運用專業方法，激發殘疾人群體的潛能，盡可能恢復其基本生活與社會功能，平等參與社會活動。通過導入專業社會工作方法等途徑，協助殘疾人排除各類主觀與客觀障礙，重拾自我能力，挖掘自我潛能，重塑自我形象，重建自我價值，努力轉變不利的生活狀態。除了幫助殘疾人個體“自我增能”以外，還應幫助殘疾人“集體增能”，引導并促進殘疾人群體“互助化”與“組織化”，使其走出封閉隔離的生活狀態。通過“互助小組”“聯盟組織”等形式將分散的殘疾人個體合法化整合到組織中，形成團體合力，增強殘疾人協商對話、“共治”參與的能力。“減障”即減少殘疾人社會參與的各種障礙。在物理環境層面，推進殘疾人無障礙設施的精準化建設，在精準調研與精準評估的基礎上，推進無障礙化的硬件設施與殘疾人特征及需求的精準匹配。關注社區與家庭內部的無障礙化改造，改善殘疾人的生活環境，為其平等參與創造良好的客觀條件。在社會環境層面，政府與媒體要進一步加大宣傳，樹立殘疾人的正面形象，促進社會公眾消除歧視性的態度，鼓勵公眾以平等包容的心態理解殘疾人。去除針對殘疾群體的“污名化”標簽，營造良好的扶殘助殘社會風尚。通過殘疾人自身的能力提升與無障礙環境的改善，減少殘疾人的參與阻礙，保障殘疾群體“共治”參與的權利。

優化設施分布，創造“共享”空間。殘疾人服務設施的空間分布狀況，決定著服務設施在“時間、空間與人群”方面的“可達性”[12]，影響著殘疾群體對于公共資源的使用體驗。殘疾人應具有平等的權利或者耗費均等的成本來享用殘疾人基本公共服務。“大而全”“郊區化”及“不平衡”的服務設施并不能有效實現殘疾人基本公共服務的“共享”。殘疾人服務設施建設的重點方向是建設小型社區嵌入型設施，促進設施布局的“社區化”與“均衡化”，營造“共享”的物質基礎與空間保障。殘疾人服務設施的“社區化”是指摒棄一味貪大求全的設施建設理念，關注殘疾群體的使用體驗，將服務資源導入社區，以社區小型助殘機構為依托，提供社區助殘服務。社區是殘疾人日常活動的主要場所，是他們最為熟悉的公共空間，以基層社區為平臺，依托現有場地、人員、設施等資源，將康復、就業、文體、托養等專業服務導入社區，建設“嵌入”于社區的小型化殘疾人服務機構，就近就地就便提供各類助殘服務。與社區老年服務相類似，構建“以社區為平臺、多元主體共同參與”[13]的社區化殘疾人服務體系。以某省“殘疾人之家”建設為例，其依據“社區化”思路，強調“依托鄉鎮、街道和村、社區，建設以輔助性就業為主，集托養、康復、培訓、文化體育、維權等各項服務為一體的殘疾人綜合服務機構”。[14]雖然目前類似“殘疾人之家”的社區化殘疾人服務設施尚處于探索性實踐過程中，仍存在高成本、非專業化、不均衡等問題，但社區化的服務設施是保障殘疾人“正常化”的生活方式，便利化地“共享”公共服務的空間保障。殘疾人服務設施的均衡化是指殘疾人服務設施應遵循均等化與適合性原則進行設施布局。應強調基本服務設施在服務低水平地區的覆蓋，保障當地殘疾人接受均等化的基本公共服務的權利，滿足殘疾人就近“共享使用”的需求。基于效率原則，結合不同地區殘疾人的異質性，比如殘疾人數量、年齡結構、殘疾類型、殘疾程度、就業狀況、家庭狀況、行動偏好等，促進助殘服務設施的差異化分布，實現服務設施供給與使用對象需求相對接匹配，提升助殘服務設施的利用率，精準化、均衡化地滿足殘疾人需求。優化殘疾人服務設施的布局，創設“共享空間”，提升殘疾人 “共享使用”的意愿度與滿意度。

普及“智慧助殘”，構筑“共建共治共享”信息保障。在互聯網+背景下，殘疾人基本公共服務需充分運用信息化、智能化技術，以提升溝通效率，促進殘疾人基本公共服務供給過程中的多元主體信息整合。推進信息無障礙化建設，保障殘疾人平等使用現代信息技術的權利，實現“信息化共建共治”與“信息共享”，構筑“共建共治共享”的技術基礎與信息保障。“信息化共建共治”意味著依托現代移動互聯技術與智能化終端，打造信息齊備、功能完整、動態更新的殘疾人服務信息數據庫。打破信息壁壘，消除政府、社會組織、社區、市場等服務主體與殘疾人服務對象在助殘服務實踐中的溝通障礙，延伸多元主體跨時空合作契機，拓展殘疾人基本公共服務“共建共治”的廣度。在具體實踐中，可開發“智慧助殘信息綜合平臺”，針對政府、助殘社會組織、殘疾人等不同對象，“綜合平臺”具有不同登錄入口，分別享有相應權限與功能。通過“綜合平臺”，各“共建”主體的信息資源得以整合與共享，服務透明度與效率得以提升，同時實現殘疾人基本公共服務供給主體與殘疾人服務對象之間的有效溝通，鏈接匹配供給與需求，促進高效“共治”。“信息共享”意味著進一步促進信息無障礙化建設，消弭殘疾人與健全人之間的“數字鴻溝”。“信息無障礙”強調信息對于殘疾群體的可及性，其關注重點是通過改進信息化技術，如視聽符號的切換等，減少各類信息載體對于不同類型殘疾人的使用障礙，消除“信息排斥”。與殘疾人服務密切相關的網站與手機應用等在開發階段，更應充分考慮殘疾人的身心障礙之特殊性，以適應于殘疾人的使用。“信息無障礙”建設還需關注信息傳播中的制度、社會與心理等非技術因素[15]，以真正意義上實現信息的順暢化傳播與接收，保障殘疾群體平等使用互聯網技術，分享信息科技發展成果的權利，實現信息融合與信息共享。

參考文獻：

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[11][美]萊斯特·M·薩拉蒙.公共服務中的伙伴——現代福利國家中政府與非營利組織的關系[M].田凱，譯.北京：商務印書館，2008：51.