關(guān)于規(guī)范“屬地管理”問題的幾點(diǎn)思考

王樹斌

近年來，屬地管理原則普遍使用，給基層工作模式和工作效率帶來了一定影響。新時(shí)代，按照權(quán)責(zé)一致原則，厘清責(zé)任邊界，科學(xué)界定屬地管理適用范圍，規(guī)范屬地管理機(jī)制和行為，對(duì)于推動(dòng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

一、“屬地管理”衍生問題的主要表現(xiàn)

“上面千條線，底下一根針”是對(duì)基層工作的生動(dòng)寫照，所有的工作條線垂到基層后，都需要基層干部一一理順，想辦法穿到“針鼻”里。這些“穿針引線”的活都非常具體，涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市管理、民生事業(yè)的方方面面，可以說千頭萬緒、包羅萬象，不是縣級(jí)部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道能夠獨(dú)立承擔(dān)的。一方面職能部門掌握政策，有完整的行政職能體系，但沒有足夠的人力、物力和精力獨(dú)立完成復(fù)雜、細(xì)致的任務(wù)，必須依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的工作力量;另一方面到了抓落實(shí)的末端環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理任務(wù)責(zé)無旁貸，但由于職權(quán)范圍有限、工作隊(duì)伍不健全、專業(yè)知識(shí)缺乏等客觀因素，也不可能獨(dú)立承擔(dān)起工作任務(wù)。所以絕大多數(shù)基層工作強(qiáng)化屬地責(zé)任是合理的，但職能部門的主管責(zé)任也不可或缺，如何讓二者更好地協(xié)作配合、各負(fù)其責(zé)才是抓好落實(shí)的關(guān)鍵。

在基層具體分工層面，法律法規(guī)或政策性文件一般只明確到縣級(jí)以上政府，很少直接界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)具體職責(zé)，基層的任務(wù)拆解實(shí)際上是由縣級(jí)部門主導(dǎo)的。面對(duì)工作落實(shí)壓力，職能部門既是裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員就難免有失公平。如違章建設(shè)的整治拆除，市民反映某小區(qū)存在私搭亂建現(xiàn)象，城管部門遂以屬地管理為由要求街道處理，街道既沒有規(guī)劃?rùn)?quán)也沒有執(zhí)法權(quán)，既無法作出違建認(rèn)定也無法依法拆除，但多數(shù)情況下還是街道工作人員到有關(guān)部門核實(shí)規(guī)劃，以“治理指揮部”的名義下整改通知書，自行組織拆除了事。如果是大規(guī)模拆遷項(xiàng)目，一般需要職能部門會(huì)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道合力推進(jìn)，但實(shí)際上壓力基本都落在鎮(zhèn)街肩上，相關(guān)部門主要是檢查督導(dǎo)、協(xié)助工作。再如城市公共設(shè)施建設(shè)管理，市政部門采用屬地管理方式，將污水管網(wǎng)管理維護(hù)下放給街道，既未交接圖紙，也沒有交接維護(hù)要求和技術(shù)要點(diǎn)，加之街道也沒有相關(guān)技術(shù)人員，管理起來困難重重。類似情況在基層很普遍，“看似新表現(xiàn)，實(shí)則老問題”，只是長(zhǎng)期沒有引起足夠的重視。近年來，在追責(zé)問責(zé)機(jī)制頻繁啟動(dòng)的形勢(shì)之下，基層分工問題更加表面化，部分職能部門刻意弱化主管責(zé)任、強(qiáng)化屬地責(zé)任，甚至將任務(wù)不加拆解地打包壓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，把屬地管理原則作為“合理合規(guī)”下派任務(wù)、推卸責(zé)任的托詞。處于最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道面對(duì)接踵而至的工作壓力和問責(zé)壓力，拿不出實(shí)招硬招抓落實(shí)就面臨被問責(zé)，逐漸不堪重負(fù)，開始頻頻發(fā)聲，問題和矛盾這才凸顯出來。

二、問題分析

（一）形式主義、官僚主義在一定程度上依然存在。抓工作落實(shí)形式大于內(nèi)容，以文件落實(shí)文件、以會(huì)議落實(shí)會(huì)議的情況仍很普遍，有些部門干工作以免責(zé)為出發(fā)點(diǎn)，痕跡主義嚴(yán)重，把發(fā)文、開會(huì)、檢查督導(dǎo)當(dāng)成免責(zé)的擋箭牌。個(gè)別部門面對(duì)困難和問題不擔(dān)當(dāng)不作為，怕出事、怕?lián)?zé)，變著法子把難啃的硬骨頭壓給鎮(zhèn)街處理，把工作任務(wù)和責(zé)任一推了之。處于最基層的鎮(zhèn)街其實(shí)也沒有足夠的精力和力量，能夠采用屬地管理原則分給村（社區(qū)）的也是“一級(jí)壓一級(jí)”，對(duì)于上面抓得不緊的就應(yīng)付了事，工作落實(shí)成效必然大打折扣。

（二）基層默認(rèn)壓實(shí)屬地責(zé)任行為。面對(duì)環(huán)保督查壓力，鎮(zhèn)街能夠短時(shí)間清理屬地散亂污企業(yè)，面對(duì)創(chuàng)城迎檢壓力，鎮(zhèn)街也能突擊拆除沿街違建，把任務(wù)壓給鎮(zhèn)街往往最穩(wěn)妥。所以基層長(zhǎng)期以來也默認(rèn)這種壓實(shí)屬地責(zé)任的行為，只要把事干了、把問題解決了，誰的份內(nèi)、誰的份外分得不是很清楚。面對(duì)急、難、險(xiǎn)、重任務(wù)，職能部門不宜作為實(shí)施主體的，更需要鎮(zhèn)街在前面沖鋒陷陣。

（三）職能部門履職不到位。規(guī)模性環(huán)保問題也好、違建問題也罷，絕大部分還是因?yàn)槁毮懿块T常態(tài)化管理、監(jiān)督、執(zhí)法不到位，未及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理各類苗頭性問題，解決問題不徹底，留有尾巴，導(dǎo)致問題積累和蔓延。面對(duì)上級(jí)督查問責(zé)，只能采取屬地管理的辦法，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道明確為違法問題糾正的責(zé)任主體，把自己“不可能完成的任務(wù)”硬壓給下級(jí)，造成大量的集中治理、集中整治，加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道負(fù)擔(dān)。

（四）體制機(jī)制不健全。在工作分工層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道處于天然的劣勢(shì)，縣級(jí)職能部門可以代擬黨委政府文件、草擬會(huì)議材料，可以使用考核打分、簽責(zé)任狀、一票否決等措施給下級(jí)施加壓力，對(duì)鎮(zhèn)街而言則缺乏相應(yīng)的發(fā)聲渠道，缺少話語(yǔ)權(quán)。由于缺乏部門職責(zé)及時(shí)界定機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一直在干兜底的活，部門管理范圍有爭(zhēng)議的、存在盲區(qū)的部分往往由鎮(zhèn)街來兜底，法律法規(guī)規(guī)章個(gè)別領(lǐng)域尚有敞口的，最后一般也是鎮(zhèn)街兜底。

（五）權(quán)責(zé)不匹配。屬地管理大多數(shù)是監(jiān)管責(zé)任的屬地化，相應(yīng)的行政處罰、行政強(qiáng)制等權(quán)力并未屬地化。按照這種設(shè)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道只應(yīng)承擔(dān)一般監(jiān)督管理責(zé)任，行政執(zhí)法責(zé)任由職能部門行使，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道進(jìn)行配合。但目前出現(xiàn)了部門行政管理職責(zé)弱化，行政執(zhí)法責(zé)任下移的趨勢(shì)，比如散亂污企業(yè)治理，專業(yè)性強(qiáng)、非強(qiáng)制性手段不能治理，但執(zhí)法權(quán)、處罰權(quán)都向上垂直，工作責(zé)任卻留給鎮(zhèn)街，嚴(yán)重分割肢解了基層權(quán)力結(jié)構(gòu)，弱化了基層治理能力。對(duì)于已經(jīng)下放的權(quán)力事項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道也未必能夠履行好，某些領(lǐng)域權(quán)力下放屬地后，人員編制和配套經(jīng)費(fèi)未支持到位，職能部門也沒有做好業(yè)務(wù)培訓(xùn)，下放的任務(wù)根本接不住，事實(shí)上增加了基層負(fù)擔(dān)，降低了服務(wù)質(zhì)量。

三、意見建議

規(guī)范屬地管理，實(shí)質(zhì)上是要打通抓落實(shí)的“最后一公里”，需要各級(jí)形成合力，自上而下把注意力聚焦到基層落實(shí)環(huán)節(jié)上來，自下而上把問題梳理清楚，從政策制定時(shí)期就把如何落實(shí)考慮進(jìn)去，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道把應(yīng)該干、能干好的工作做得更好，確實(shí)干不了的由職能部門擔(dān)起來，讓縣鄉(xiāng)兩級(jí)權(quán)責(zé)更加明晰，相互配合、各負(fù)其責(zé)，形成合力抓落實(shí)的良性機(jī)制。

（一）加強(qiáng)干部作風(fēng)建設(shè)。屬地管理問題由來已久，規(guī)范和整改也不可能一蹴而就，其根源還是在于干部作風(fēng)問題，應(yīng)該將其納入作風(fēng)建設(shè)的重要內(nèi)容，作為“一把手”工程，從整治官僚主義、形式主義入手，常抓不懈。應(yīng)該自上而下嚴(yán)令禁止無原則地甩包袱、壓擔(dān)子的行為，營(yíng)造各級(jí)擔(dān)當(dāng)作為、履職盡責(zé)的良好氛圍，形成為基層減負(fù)、合力抓落實(shí)的大環(huán)境。

（二）完善職責(zé)研判機(jī)制。一是厘清縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)關(guān)系。梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的屬地管理事項(xiàng)，研究編制屬地責(zé)任清單，對(duì)于合理的屬地管理情形，在明確主體責(zé)任和配合責(zé)任后予以保留;對(duì)于不合理的屬地管理事項(xiàng)，調(diào)整責(zé)任主體后，責(zé)令區(qū)縣級(jí)即時(shí)整改，形成職能部門與鎮(zhèn)街的良性配合機(jī)制。研究編制屬地責(zé)任負(fù)面清單，明確哪些領(lǐng)域或環(huán)節(jié)禁止分派給鎮(zhèn)街，避免過多占用基層精力;二是改進(jìn)責(zé)任追究機(jī)制。在明晰責(zé)任的基礎(chǔ)上，同步梳理考核打分、責(zé)任狀和一票否決項(xiàng)，不合理的一并清理。處理好“屬地管理”“分級(jí)負(fù)責(zé)”“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的關(guān)系，對(duì)于主管部門負(fù)責(zé)、屬地配合的事項(xiàng)，要強(qiáng)化主管部門問責(zé)，扭轉(zhuǎn)主管責(zé)任淡化的傾向;對(duì)于屬地專屬管理事項(xiàng)，仍要強(qiáng)化屬地問責(zé)，避免敷衍應(yīng)付;三是找準(zhǔn)痛點(diǎn)、試點(diǎn)推進(jìn)。屬地管理過度使用情形涉及面廣、量大，情況比較復(fù)雜，不同領(lǐng)域責(zé)任主體不同，不同環(huán)節(jié)出問題問責(zé)對(duì)象也不同。應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的不同情況，從反映最強(qiáng)烈、減負(fù)效果最明顯的領(lǐng)域入手試點(diǎn)推進(jìn)，如環(huán)保治理、安全生產(chǎn)、城市管理等，逐步抽絲剝繭梳理思路，逐步探索完善工作機(jī)制;四是因地制宜不搞一刀切。在合理合法的前提下，允許根據(jù)財(cái)政體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道整體實(shí)力等現(xiàn)實(shí)情況，因地制宜調(diào)整清單項(xiàng)目和分工模式，確保屬地管理責(zé)任清單切合實(shí)際，達(dá)到理順基層工作機(jī)制的目的;五是建立長(zhǎng)效研判機(jī)制。很多政策在紙面上看不出問題，在實(shí)際工作中才能看出不合適的地方。階段性工作完成后，應(yīng)繼續(xù)保留職責(zé)研判和清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，強(qiáng)化屬地責(zé)任清單落實(shí)力度，定期聽取基層意見建議，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道提供申訴渠道，發(fā)現(xiàn)屬地責(zé)任清單不合理的、遺漏事項(xiàng)的，及時(shí)組織研判。

（三）強(qiáng)化部門履職監(jiān)督。一是建立履職監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制。結(jié)合機(jī)關(guān)事業(yè)單位職能運(yùn)行監(jiān)管工作，指導(dǎo)縣級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門建立對(duì)同級(jí)職能部門和下級(jí)鎮(zhèn)街的履職監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)部門職責(zé)和權(quán)責(zé)清單，重點(diǎn)強(qiáng)化部門主體責(zé)任，督促建立行政管理、行政執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制;二是強(qiáng)化屬地責(zé)任清單剛性約束。市縣級(jí)職能部門發(fā)文件、部署工作涉及安排鎮(zhèn)街工作任務(wù)的必須遵循屬地責(zé)任清單，必要時(shí)征求機(jī)構(gòu)編制部門意見，對(duì)不遵守清單約束的行為啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制。

（四）合理適度下放權(quán)力。一是適當(dāng)配給鎮(zhèn)街行政權(quán)力。從便于工作開展的角度，對(duì)于合理合規(guī)的屬地管理職責(zé)，研究配給鎮(zhèn)街一定的行政權(quán)力，強(qiáng)化基層治理能力。同時(shí)研究配套經(jīng)費(fèi)、人員編制和業(yè)務(wù)培訓(xùn)的保障措施，避免出現(xiàn)下發(fā)權(quán)力接不住、接不好的情況。應(yīng)謹(jǐn)慎個(gè)別部門以下放權(quán)力為名推卸管理責(zé)任，避免形成新的基層增負(fù)形式;二是強(qiáng)化鎮(zhèn)街對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)力度。在派駐機(jī)構(gòu)人事調(diào)整、干部選拔、年度考核等方面充分征求鎮(zhèn)街意見，增強(qiáng)鎮(zhèn)街對(duì)職能部門派駐機(jī)構(gòu)管理的話語(yǔ)權(quán)，便于形成工作合力。□作者單位：山東省委編辦政策法規(guī)處 E：CWK

關(guān)鍵詞：屬地管理 權(quán)責(zé)關(guān)系 履職 追責(zé)