其他組織利用國有資產舉辦的事業單位法人登記監管工作的實踐與思考

為貫徹落實黨的十八屆三中全會關于建立各類事業單位統一登記管理制度改革有關精神，根據《事業單位、社會團體及企業等組織利用國有資產舉辦事業單位設立登記辦法（試行）》有關要求，臨沂市按照“積極探索、把握關鍵、注重規范、加強監管、促進發展”的工作思路，對如何賦予其他組織利用國有資產舉辦的事業單位法人資格，實行規范有效管理等問題，進行了深入調查研究，并對相關工作進行了實踐探索，積極穩妥推進登記管理工作，先后對臨沂公安醫院、臨沂市沂蒙公證處、山東煤炭技師學院等5家事業單位進行了法人登記，不斷強化事中事后監管，有效保證其健康有序發展。

一、主要做法

（一）抓住關鍵環節，聯合發文規范。2017年10月，會同財政、人社部門聯合印發了《關于規范事業單位、社會團體及企業等組織利用國有資產舉辦事業單位登記管理有關事項的通知》，對登記的適用范圍、5項登記條件、12項申請材料、證書使用和監管責任等予以明確和細化，確保此項工作有章可循。注重從兩個方面把握關鍵：一是嚴格登記標準。在登記過程中，除一般性材料外，還要求提交舉辦單位法人資格證明、承諾事項證明，擬登記事業單位承諾事項證明、利用國有資產的證明等文件材料。二是在證書上予以標識區分。在證書上作出明確標識“此證書不作為單位納入機構編制管理、列入財政撥款和經費補助范圍的依據，不作為內部工作人員納入事業單位人事管理的依據”，區別于國家機關舉辦的事業單位法人。

（二）實行一事一議，嚴把準入關口。本著從嚴把握、慎重登記的原則，對此類事業單位法人登記實行一事一議，不符合登記條件的堅決不予登記。登記時，注重把握以下幾點：一是實行屬地辦理。由各級事業單位監督管理機關負責本級其他組織利用國有資產舉辦事業單位的登記管理工作，上級監督管理機關可以按照方便事業單位的原則，授權下級監督管理機關依法實施登記管理。二是做好風險預估。登記前，加強與行業主管部門的業務銜接;登記中，現場重點核查申請單位宗旨和業務范圍是否符合有關法律法規規定;章程草案是否符合法人治理結構的有關要求;法定代表人、舉辦單位是否有不良信用記錄;開辦資金確認證明、利用國有資產證明、公益屬性證明和承諾事項證明等是否符合有關規定。三是強化業務協作。加強與人社、財政等部門的業務協作，通知各級事業單位監督管理工作聯席會議成員單位仍按原渠道辦理相關業務。

（三）完善制度措施，強化事中事后監管。按照“誰登記，誰監管”的原則，切實加強事中事后監管。一是厘清業務范圍。一并納入事業單位業務范圍清單編制范圍，并通過履職考評系統月報功能開展日常監測，建立以業務范圍清單為標尺的長效監管機制。二是納入“雙隨機、一公開”監管。納入事業單位“雙隨機、一公開”抽查監管范圍，重點抽查其執行登記管理規定、履行公益服務職責、承擔民事責任能力等方面的內容。三是強化信用約束。充分利用“信用中國（山東臨沂）”平臺，對此類事業單位信用信息及時公示、統一歸集、同步推送、協同應用。對存在異常信息的事業單位，按程序推送至全市公共信用信息平臺，打破“信息孤島”，形成工作合力，實現對事業單位的聯合懲戒。

二、工作中存在的問題分析

盡管中央和省市先后出臺文件規定，對不納入機構編制核定范圍，由其他組織為了社會公益目的，利用國有資產依法依規舉辦的單位，可登記為事業法人。但在登記實踐中，也發現了一些問題。

（一）法律法規依據不充分。目前可依據的相關法律法規政策十分有限，總體數量較少，相關條款過于宏觀，可操作性不強。一是從前置審批上看，國家機關舉辦的事業單位由各級政府及其機構編制管理部門審批，其工作職責、機構規格、人員編制等有明確規定，審批條件和程序較為規范。而其他組織利用國有資產舉辦的事業單位，由縣級以上人民政府、相關行業主管部門等，以批復、通知、函等規范性文件批準設立，其宗旨和業務范圍、經費來源、管理模式等缺乏明確界定，審批條件和程序也不規范。二是從法定代表人產生上看，國家機關舉辦事業單位的法定代表人由組織部門任命，符合干部管理原則和相關程序。其他組織利用國有資產舉辦的事業單位的法定代表人一般由行業主管部門或舉辦單位直接任命，或由理事會選舉產生，人員身份較為復雜。三是從承擔民事責任的能力上看，一般來說，國家機關舉辦事業單位的財政資金供給相對穩定，具有較強的承擔民事責任的能力。其他組織利用國有資產舉辦的事業單位，財力上沒有充分保障，承擔民事責任的能力相對較弱。四是國有資產的性質難以把握。對其他組織利用的國有資產性質及認定方面，沒有明確的標準，具體的操作過程中難以把握。

（二）監督管理缺乏有力抓手。其他組織利用國有資產舉辦的事業單位無論是在設立條件、資金來源、運行模式、人事管理等方面，與國家機關舉辦的事業單位有較大區別，現有監管方式難以對其進行有力監管。一是舉辦單位審核較為寬松。從現行的登記實踐來看，舉辦單位缺乏有效的方式方法進行監管，對開辦資金數額不好確認，對申請單位的材料審核較為寬松，甚至不進行審核簡單蓋章了事，存在一定的風險。二是監督管理機關措施不足。懲戒方面，監督管理機關堅持“法無授權不擅為、法律授權必須為”，主要通過警告、暫扣證章等方式進行，因監管手段比較單一、處罰措施不力等，常常使監管流于形式。三是聯合監管不足。除事業單位監督管理機關外，審計、財政、人社等其他相關部門監管職能、監管責任不夠明確具體，舉辦單位和行業主管部門監管方法不多、手段單一，監管意愿不強，導致對此類事業單位的“監管網”不夠細密，效果不明顯。

（三）配套發展政策不完善。其他組織利用國有資產舉辦的事業單位，雖然依法登記取得了事業單位法人地位，但在性質地位、經費保障、稅收減免等方面，由于沒有一套系統、完備的制度來規范，與國家機關舉辦的事業單位存在著較大的差別，單位發展受限制。一是地位不“真”。目前從中央到地方出臺的有關事業單位的政策措施，基本上與此類事業單位無關，可以說，在社會普遍共識中，其他組織利用國有資產舉辦的事業單位還不是真正意義上的事業單位。二是扶持不“多”。國家政策對此類事業單位扶持力度不夠，政府規定的各項補助資金也因種種原因不能享受。由于缺乏必要政策扶持，難以爭取外部發展資金，此類事業單位幾乎完全依靠自身經營滾動發展，有限的經營收入僅夠維持職工基本福利待遇和基本業務活動開支，抗風險能力較弱，難以實現跨越發展。三是管理體制不“順”。如山東省煤炭技師學院舉辦單位為臨礦集團，行業主管部門為省人社廳，登記為事業單位法人后由事業單位監督管理局監管，具體管理界限不清晰，管理考核標準不統一。

（四）退出機制不明確。其他組織利用國有資產舉辦的事業單位，發展速度快，事關人民群眾切身利益，社會關注度高，如何保證其公益性，防止過度參與市場競爭，或者說，事業單位的設立宗旨和職責任務已經完成，或長期不開展業務工作，或違背事業單位公益性宗旨主要從事生產經營活動時，應如何退出事業單位序列、由誰提出撤銷或轉企，并沒有相關規定，為后期監管埋下隱患。

三、對策建議

（一）加強頂層設計，規范登記管理。盡快制定完善此類事業單位法人登記、監管、退出等方面的具體制度規范，如登記需具備的準入條件、運行模式、法人治理結構、監督管理等內容，便于各地統一登記、有章可循。同時，要明確事業單位、行業主管部門、監督管理部門、財政、人社等部門責任分工，通過建立聯動監管機制，保障此類事業單位依法依規運作，積極履職盡責，防止國有資產流失。

（二）加強規范化建設，促進健康發展。從組織建設、制度建設、業務建設、黨的建設和信息化建設等方面著手，加強此類事業單位的規范化建設，督促其完善內部治理結構，提高履行職責能力，促進自身規范健康發展。同時，針對不同行業的特點，研究制定人事人才、工資福利、社會保障、政府扶持等相關配套政策，逐步形成以《事業單位登記管理暫行條例》及其實施細則為主體，各種規章制度、政策文件相配套的政策體系，使之與國家機關單位舉辦的事業單位相銜接，保障其合法權益，促進健康發展。

（三）完善監管措施，確保公益服務屬性。規范行業主管部門前置審批條件和流程，進一步完善現有監管制度，使其在內容、方式上適應各類事業單位統一登記后的監管需求。如完善事業單位“雙隨機、一公開”抽查監管制度，深入推進事業單位績效考核工作，對事業單位履職盡責、經濟社會效益、管理運行效率等情況進行全面的考核評估。創新監管方式，探索建立重大信息披露制度，進一步健全管理處罰措施，確保此類事業單位統一登記后，對事業單位的監管不留空檔，沒有死角。

（四）加大改革力度，落實相關政策規定。加快事業單位政事分開、管辦分離的步伐，建立起以董事會為核心，決策權力機構、管理執行機構、監督約束機構相互分離、相互制衡的事業單位法人治理架構，進一步處理好出資者、管理者、監督者及其他利益相關者之間的關系，使社會力量舉辦的公益服務機構和公辦事業單位在市場經濟下有同樣的治理體系。進一步落實各項政策規定，使其在稅收優惠、資金支持、人才引進、職工成長和發展方面與國家機關舉辦的事業單位享受同樣待遇，充分調動其積極性、主動性和創造性，向社會提供更多更優的公共服務，滿足社會發展和公眾需求。□E：ZY

關鍵詞：國有資產 事業單位 監管