統籌使用教育領域編制資源探析

田超

黨的十九大報告指出，統籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制。目前，我國大多數事業編制資源集中在教育、衛生領域，研究探索如何統籌使用教育、衛生領域編制資源是統籌使用好各類編制資源的重要支撐。本文以教育領域編制資源為切入點，重點對統籌使用義務教育領域編制資源進行探析。

一、不斷完善教育領域編制管理相關政策

近年來，隨著經濟社會的快速發展和生育政策的調整，中小學在校生人數不斷增加，給機構編制部門統籌管理教育領域編制資源帶來新的挑戰，山東省機構編制系統堅持問題導向，不斷創新方式方法，為教育事業的發展提供了堅實的編制保障。

（一）不斷完善義務教育領域編制標準體系。

2011年8月，省政府印發《關于調整中小學教職工編制標準的意見的通知》（魯政辦發〔2011〕44號），統一了城鄉中小學教職工編制標準，保證了教育資源在城區和農村之間的均衡配置，促進了教育公平。2016年4月，省政府印發《關于進一步加強中小學教師隊伍建設有關問題的意見》（魯政辦字〔2016〕56號），進一步健全完善了中小學教職工編制標準，明確提出以班師比與生師比相結合的方式核定教職工編制，規定學校年級學生數達到標準班額數的，仍按照魯政辦發〔2011〕44號文件規定的教職工與學生比例核定編制;年級學生數達不到標準班額數的，按照標準班額學生數核定教職工編制。在具體核編工作中，省內各地嚴格執行國家關于向農村和邊遠地區傾斜的規定，重點對學生規模較小的村小、教學點，按照教職工與學生比例和教職工與班級比例相結合的方式核定教職工編制，有效強化了中小學的編制配備，為基礎教育事業發展提供了堅實的編制保障。

（二）加大義務教育領域編制周轉調劑力度。

編制周轉調劑是統籌使用各類編制資源的重要手段。為進一步盤活義務教育領域編制資源，積極探索通過各種方式加大編制調劑力度，切實讓編制“活起來”。一是在縣域層面，加大跨部門調劑力度。明確縣（市、區）在公立醫院實行人員控制總量后收回的空余編制、事業單位精簡壓縮收回的編制、清理“僵尸”事業單位收回的編制、從事生產經營活動事業單位轉企改制收回的編制等，作為同級待分配編制，優先在中小學核編過程中調劑使用，有效解決了各地中小學編制核編總量不足的問題。針對中小學滿編超編問題，由機構編制部門根據解決大班額問題需要，在事業單位編制總量內，利用精簡壓縮和事業單位改革等方式收回的編制，建立中小學教師臨時周轉編制專戶，對滿編超編的中小學確需補充專任教師的，使用臨時專戶編制予以補充。目前全省各市均已建立中小學教師臨時周轉編制專戶，在一定程度上緩解了超編滿編中小學不能補充專任教師的壓力。二是在市域層面，加大跨區域調劑力度。針對編制區域分布不平衡、部分地方現有編制難以滿足中小學教學需要的實際，在市域層面加大跨區域的調劑力度。比如，濟南市已經探索實施全市中小學編制市域統籌。在全市事業編制總量內，利用精簡壓縮、事業單位改革等方式收回的編制，分別設立市、縣兩級教育系統編制“蓄水池”。三是在省域層面，加大跨層級調劑力度。針對部分市歷史原因形成的事業編制總量偏小、市域內難以解決中小學核編增量問題的實際情況，堅持問題導向，加大支持力度，從省屬事業編制中調劑部分編制計入市事業編制總量，專項用于解決中小學重新核編后增加的編制問題。

（三）建立義務教育領域編制動態管理機制。

調整縣域中小學教職工編制動態管理機制，將中小學核編周期由每3-5年核定一次，調整為每3年核定一次;教育行政部門每年在核定的縣域中小學教職工編制總量內，按照班額、生源以及師資結構等情況具體分配到各學校，縮短了中小學教職工編制重新核定周期，增強了編制配置的及時性和匹配度。根據新的編制標準對全省中小學教職工編制情況進行測算，針對測算中凸顯的編制資源分布不均衡、局部地區編制總量增幅較大等問題，深入了解具體情況，研究提出解決路徑。加強核編工作進展情況定期調度，建立中小學核編工作“半月報”制度，督促各市按時完成中小學重新核編工作。

（四）充分保障教育領域用編進人需求。

各級機構編制部門通過各種方式，盤活編制存量，將有限的編制資源向基層教育領域傾斜，不斷加強對基層教育單位的編制保障力度。在用編進人方面，各級機構編制部門高度重視和支持基層教育事業發展，省委編辦會同省人社廳、財政廳統籌安排年度用編進人計劃時，在確保全省財政供養人員只減不增的前提下，重點保障基層教育事業發展補充急需專業人才需求。近年來，重點對基層教育單位進行傾斜，對中小學實施有編即補。在保障免費師范生編制需求方面， 2016年5月，省教育廳、省委編辦等部門印發《山東省師范生免費教育實施辦法》（魯教師發〔2016〕1號），對免費師范生的教育和培養進行了明確。免費師范畢業生一般安排到學科教師緊缺的農村學校。縣級政府在用編時先使用農村中小學空余編制，必要時通過臨時周轉專戶編制等途徑確保免費師范生有編有崗。通過這些政策，有效保障基層教育領域的編制需求，為基層教育單位人才隊伍建設提供了重要支撐。

二、存在的問題

當前，教育領域的編制需求普遍增長較快，各級機構編制部門雖然采取了各種政策措施切實保障教育衛生領域的編制需求，但是仍然存在一些實際問題。

（一）編制需求與總量不足的矛盾仍然比較突出。

各級機構編制部門通過各種方式加強編制統籌力度，但是編制供需矛盾仍比較突出。2016年1月，我國“全面二孩”政策正式落地實施，數年之后，適齡入學兒童數量會顯著增加，中小學教師需要較大幅度的補充。另外，根據解決城鎮中小學大班額問題的有關要求，新增班級也需要按照標準配備教師，總體看編制需求仍然較大。

（二）結構性缺員問題比較普遍。

除了編制需求較大之外，人員結構不合理導致的結構性缺員問題也比較普遍。人員結構不合理的主要表現有：一是城鄉優秀師資力量分布不平衡。在義務教育領域，由于工資待遇、工作環境等問題，優秀的教育資源持續向城區集中，鄉村中小學優秀師資流失現象比較普遍。二是人員年齡和知識結構不平衡。在義務教育領域，部分老教師知識結構相對老化、知識更新速度慢、教學方法相對比較落后，不能很好地勝任教育教學工作。三是學歷層次和職稱層次不平衡。在義務教育領域，主要表現在高學歷層次教師比較少。在職稱層次上，表現為具有高級職稱的教師人數較少。四是不同學科教師人員結構不平衡。國家政策規定中小學在課程設計上要開齊開全“國家、地方、校本”三級課程，但是各個學科之間師資配備不均衡問題比較突出。有的學科（如語文、數學）教師較充足，有的學科（如信息技術、音樂、體育、美術等）教師嚴重不足，存在“既多又少、既余又缺”的現象。有的學校由于一些學科教師短缺，只能從社會聘任代課教師才能基本開齊課程。

（三）教育領域調劑編制資源難度較大。

教育領域跨地區跨部門調劑編制資源難度較大。一是部分地方縣域編制總量不足。從目前情況看，部分縣（市、區）縣域內可使用的編制資源已經非常有限，缺口仍然較大，難以進行編制資源調劑。二是在實際工作中跨區域調劑編制資源阻力較大。在工作中，事業編制在一定程度上成為了基層的“自留地”，被各地“倍加珍惜”，即使有一些空余編制，也很難會同意調劑給別的地方或部門使用。一些地方的編制調劑只能靠自己“摸索”，實施起來難度較大。

（四）編外用人管理不夠規范。

按照山東省人民政府辦公廳《轉發省教育廳等部門關于進一步加強農村中小學教師隊伍建設的意見的通知》（魯政辦發〔2013〕11號）要求，明確規定“嚴禁聘用代課教師，個別確需聘用代課教師彌補臨時性崗位空缺的，須按國家相關規定執行，聘用期限不得超過6個月”。但目前各縣（市、區）聘用部分臨時教師比較普遍，還有的地方通過其他方式（如人才派遣）聘用教師。編外用人帶來了管理上的一些問題。一是編外人員用工形式比較復雜，一些單位同時存在勞務派遣、單位自聘、政府購買服務等用工形式，管理不夠規范。二是編內人員和編外人員薪酬差距較大。編外人員流動性強，人員層次參差不齊，歸屬感、存在感較低。

三、統籌使用教育領域編制資源的相關建議

針對上述問題，建議進一步加大政策創新力度，統籌使用教育領域編制資源，努力為教育事業健康可持續發展提供強有力的體制機制保障。

（一）探索實施基層教育編制資源“切塊管理”。

隨著編制供需矛盾不斷加大，在總量控制的前提下，各地統籌調劑的編制資源難以滿足基層教育衛生事業發展。目前，教育領域的編制標準基本實現了全覆蓋，編制標準體系已經比較完善。建議創新管理思路，探索對事業編制實行總量控制與切塊備案相結合的管理方式。將中小學、公辦幼兒園等基層教育領域編制統一從地方事業編制總量內切塊劃出，單獨記賬管理，統籌使用，確保能夠嚴格按已確定的編制標準足額核定事業編制，保障重點民生領域編制需求。

（二）加強編制資源統籌調劑機制建設。

在現有事業編制總量控制的前提下，統籌教育領域編制資源必須進一步加強事業編制資源調劑機制建設。一是建立健全收回編制補充教育領域機制。分析目前教育領域事業編制配置和人員配備情況，針對編制供需矛盾突出的現狀，通過政策引導，在事業單位編制總量內，利用精簡壓縮、事業單位改革等方式收回的編制，及時補充到基層教育領域。二是進一步推廣使用編制周轉專戶辦法。目前，山東省在編制周轉方法上已經進行了一些探索，積累了一些經驗，在前期工作基礎上，應進一步加大實施編制周轉專戶的工作力度。建議分別設立市、縣兩級臨時周轉編制專戶，構建起解決教育領域核編增量部分和大班額所需編制的“蓄水池”。需要增編的縣（市、區）首先在本區域事業編制總量內調劑，不足部分從市直和核減的縣（市、區）調劑。通過這些措施，為教育事業提供多渠道的編制保障，有效促進教育領域編制資源均衡分布。

（三）深入推進教育領域人事制度改革。

針對結構性缺員、編制使用效益不高等問題，建議統籌編制資源與統籌人才資源同步實施，加大教育領域人事制度改革力度，完善用人機制，最大限度發揮專業人才的作用，提高編制使用效益。一是探索逐步建立退出機制。按照事業單位人員聘用制度的相關政策，探索落實教師解聘政策，落實教師退出機制，打通不合格教師出口。比如，現有教職工超出編制員額的，管理、教學輔助和工勤人員超過規定比例的，予以調配分流。對現占用教師編制的鄉鎮教育管理人員等非中小學教職工，予以調整分流。按照中小學教師的年齡和工作年限，探索在達到一定年齡和工作年限后有序退出教師隊伍的措施。二是加大教師培訓力度。進一步提高教師隊伍綜合能力和業務素質，建設業務精湛、結構優良的高素質教師隊伍。三是加大跨學科師資力量調整力度。針對不同學科師資力量不均衡的情況，建議對學科富余教師進行轉學科教學能力培訓，對年富力強、學有余力的教師開展多學科教學能力培訓，實現人盡其用，提高人才使用效益。強化學區內教師資源統籌配置，學區內教師可統一安排使用，實行短缺學科教師走教，實現學區優質師資共享。四是大力推進后勤服務社會化。按照相關政策要求，嚴格控制學校專職管理人員、教學輔助人員和工勤人員占教職工的比例，中小學新增教學輔助和工勤人員一般應通過政府購買服務方式解決，空出的編制主要用于補充教師。

（四）進一步規范編外人員管理。

積極探索將編外用人納入規范化管理的措施辦法。一是探索核定編外用人總量。對全省教育領域編外用人情況進行調查摸底，摸清現有編外用人底數。根據政府職能轉變要求，鼓勵部門將可以由市場、社會組織承擔的工作任務進行服務外包，減少編外人員使用。確需編外用人的，根據部門職責分工，參考現有編外用人底數，按照核定編制數的一定比例重新科學核定編外用人總量。二是優化編外用人人員結構。在不突破編外用人核定總量的前提下，會同有關部門根據各單位工作職能飽和度和編外用人工種等情況，對各單位的編外用人數量進行分類審核。對職能弱化、可市場化服務的用人數量進行核減，進一步優化編外用人的功能結構。三是規范編外用人管理程序。探索建立編外用人管理聯動機制，與相關部門協調配合，把好審核、用工、工資發放三道關卡，實現對編外用工的聯合管控。強化事后跟蹤監管，提高編外用人的質量效益，保障編外人員的合法權益。□作者單位：山東省行政管理科學研究所E：TC

關鍵詞：教育 編制資源 統籌