文物保護區違建誰來拆

王純

全國各地在文物保護區內違章建設的情況屢有發生。近日，國家文物局通報了全國文物行政執法和安全監管工作情況，其中，涉及在文物保護區范圍內的違法建設案件57起，在建設控制地帶內的違法建設案件15起，這些違建案件地域廣泛，涉及北京、河南、浙江、吉林、山東、湖南等20多個省區市。

對于在這次聯合執法監管行動中發現的嚴重違法行為，已對涉事單位和有關責任人員進行了追究，嚴肅查處了河南安陽全國重點文物保護單位固岸墓地保護范圍和建設控制地帶內擅自施工破壞古墓葬案，以及河北邯鄲全國重點文物保護單位響堂山石窟保護范圍和建設控制地帶內違法建設案等一批重大文物違法案件。

多部門聯合執法拔除“釘子戶”

北京元大都城墻古遺址始建于1267年，歷經700余年風雨。東起土角樓西側，西至昌平路，全長6730米，因其全部用土夯筑而成，故又名土城。現遺址元大都城墻的建筑形式、建造方法和周密嚴謹的規劃設計，成為研究元代建筑和元代城市營造工程以及北京城市發展史重要的實物數據。1957年此處被確定為北京市市級文物古跡保護單位，2006年被確定為第六批全國重點文物保護單位。

執法人員在巡查時發現，某施工單位擅自在元大都城墻遺址海淀段保護范圍內進行挖掘作業，開挖土坑電纜溝。于是立即通知并會同北京市海淀區文化委員會等部門，責令該建設單位立即停止施工，并限期恢復文物原貌，同時處以罰款8萬元的行政處罰。

響堂山石窟位于邯鄲市鼓山，是全國首批重點文物保護單位。文物主管部門接到當地群眾舉報稱，響堂山石窟保護范圍和建設控制地帶內存在違法建設。經查，當地某公司未經文物部門批準，擅自在此建設了多處違法建筑。該情況調查結果經河北省文物局轉送邯鄲市政府和邯鄲文物局，當地政府部門立即著手核查，組織人員制定整改方案，對違法建設單位處以5萬元罰款的行政處罰，并對相關責任人進行了追責。

“這次全國范圍的文物行政執法和安全監管檢查由國家文物局與多個部門共同參與，目的是以督察促整改、以督察求實效，通過集中開展安全隱患排查整治，有效提升文物單位整體安全防控能力。”一位資深文物工作者坦言，像這樣的聯合執法雖然力度大，但并不是經常有，無法解決普遍存在的文物區違建現象，也無法一次性根除已有違建，因為它需要來自中央機關的紅頭文件并且還需要指定某個機關來牽頭，所以說，雖然這次清理活動在一定程度上起到了震懾作用，也清除了一部分突出的文物區的違章建筑，但它不能杜絕今后再繼續出現此類問題，而這種大規模多部門共同參與的監管清理活動，還有待于建立一個長效機制。

文物區的違建拆除存在法律沖突

北京市律師協會會長高子程在近日上書全國人大，建議修改《文物保護法》第66條。他認為，關于文物保護范圍內違法建設的強制拆除問題，我國現行法律規定存在嚴重的漏洞和沖突，亟待填補法律漏洞，以解決法律沖突。

比如，第66條規定，有下列行為之一，尚不構成犯罪的，由縣級以上人民政府文物主管部門責令改正，造成嚴重后果的，處5萬元以上、50萬元以下的罰款。情節嚴重的，由原發證機關吊銷資質證書：“擅自在文物保護單位的保護范圍內進行建設工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業的……”

由上可知，該法律條款雖然針對文物保護范圍內違法建設行為規定了責令改正，以及罰款、吊銷資質證書等行政處罰，但是卻沒有規定必須拆除已建成的違法建筑，也沒有授予文物保護主管部門強制拆除的權限。這是法律規定的嚴重漏洞。

高子程說，雖然根據《城鄉規劃法》和《行政強制法》，相關部門也有權強制拆除包括處于文物保護范圍之內的全部違法建筑，但是針對文物保護范圍內的違法建筑，相對于《城鄉規劃法》和《行政強制法》，《文物保護法》是特殊法，能否直接優先適用前兩部法律，尚存爭議。即使可以適用，同一違法行為由兩個部門查處，多頭管理，部門爭奪利益，也存在職責不清、互相推諉問題，不利于有效打擊違法行為。此為法律適用的沖突，而該法律漏洞和法律沖突，將對文物保護產生巨大的負面影響。

文物是歷史的見證，是不可再生的珍貴資源，應該將文物的原貌盡可能真實、完整地傳給后人。如果文物保護范圍內的違法建筑無法被及時高效拆除，則會破壞文物的真實性和完整性，文物所蘊含的獨特信息可能就會被破壞，文物的歷史價值和美學價值就會大打折扣。

為了填補法律規定的漏洞，避免法律適用的沖突以及法律執行的推諉問題，同時也為了能夠切實加大對文物保護范圍內違建行為的懲處力度，推動完善文物保護法治化建設，目前亟須賦予文物主管部門對違法建筑以強制拆除的職權。

高子程建議在《文物保護法》第66條后面再補充一則條款：拒不改正的，文物保護主管部門可以對違法建筑直接進行強制拆除。“只有確定了牽頭部門并賦予文物保護部門相應的執法權，方能有效疏通當前權責不清的管理癥結，讓文物保護區的違建真正得以清除。”他說。

建立全社會聯動有效機制

文物安全是文物工作的紅線、底線和生命線，近年來，黨中央、國務院對文物安全工作重視程度前所未有，同時也加大了相應的政策措施出臺的力度。國務院曾多次召開全國文物安全工作電視電話會議，并在2017年印發《關于進一步加強文物安全工作的實施意見》，對新時代文物安全工作作出全面部署。

國家文物局督察司司長陳培軍稱，對于文物和文物區的保護工作，黨和國家高度重視，全社會也十分關切。全國文物系統認真貫徹中央的決策部署，開展了系列專項行動，部署全國文物安全狀況大排查，持續推進文物法人違法三年專項整治行動，對于文物保護區內的違章建筑，要發現一處治理一處，抓重點、抓巡查、抓協同、抓落實、抓整改，力爭使各項工作取得積極成效，當然這項工作更需要人民群眾的監督和全社會的參與。

他還提到，將利用衛星遙感等新技術手段開展執法監測，提升文物安全風險預警防控水平。據稱，一些新技術手段正在或者將被應用于文物執法督察領域，發揮人力無法替代的重要作用。新技術為文物執法督察提供了廣闊前景，這也是當前做好文物安全工作的重要支撐。針對一些地方對文物違法案件管理單位隱瞞不報，地方主管部門毫不知情等問題，國家文物管理部門正在積極創新文物執法監管手段，利用衛星遙感、無人機技術等實施執法監測。如，此前曾經利用衛星遙感技術隨機監測了70處國保單位，發現了在保護范圍和建設控制地帶內的184處地物變化。新技術手段讓文物執法長了“千里眼”，可以主動掌控各地文物違法情況，變事后被動執法為事前主動作為，也可有效解決地方瞞報、謊報問題，監督和促進地方積極作為、有效執法。