PPP的稅收激勵與多元監管研究

潘華 楊碩

【摘 要】 我國PPP稅收激勵與多元監管一直備受關注，識別稅收與監管對政社博弈的制約有助于政策機制的合理設計。鑒于此，文章擬在有限理性條件下，通過構建PPP博弈模型，分析政府監管與社會資本經營之間的策略選擇及其影響因素。研究結果表明，稅收優惠政策在引導社會資本合規經營方面具有顯著效果，隨著稅收政策優惠力度的加大，社會資本向著合規經營方向演化的速度明顯加快，且政府監管力度會影響到稅收優惠政策的激勵效果。政府處罰力度與社會資本方合規經營正相關，但力度不宜過大，公眾監管力度對社會資本合規經營產生正向影響。最后提出對策建議：通過建立稅收綜合體系，完善優化稅收政策，加強多元監管，引導PPP項目良性發展。

【關鍵詞】 PPP; 稅收政策; 監管; 演化博弈

【中圖分類號】 F282 ?【文獻標識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2019）13-0035-06

一、引言

當前我國正處于全面深化改革攻堅階段，供給側改革在加強需求管理的同時彌補了供給不足的短板，而PPP模式作為推進供給側的重要手段，能夠進一步加快政府職能轉變，發揮市場在資源配置中的決定性作用，防控政府債務風險。截至2018年4月底，納入全國PPP綜合信息平臺項目庫的PPP項目達7 226個，總投資高達11.3萬億元人民幣，但目前項目落地難卻成了阻礙PPP模式健康發展的一大因素。

一方面，由于項目未來經營的不確定性較大，地方政府契約精神不足，加上PPP模式頂層設計的不完善，使得社會資本雖有參與項目意愿，但仍面臨諸多進入障礙?？掠澜ǖ萚1]通過實證問卷調查社會資本的綜合評價表明：對于包括政府投資補助、政府對融資協助在內的七項激勵社會資本參與PPP項目的措施中，稅收政策支持的激勵性最高。因此，探討研究PPP項目的稅收政策問題，著眼于以稅收優化助力PPP項目發展，對于吸引社會資本參與PPP項目具有重要意義。

另一方面，基于PPP項目提供社會公共產品或服務、周期長、資金占用量大等特點，業內人士不免質疑政府監管方案的實施能否發揮應有的作用?？紤]到在項目長時期的建設經營過程中，社會資本存在由于前期判斷有誤導致盈利難以達到預期水平的風險。在此情況下，一旦監管不力，社會資本便有選擇違規經營的可能性，而最終利益受損的將會是社會公眾。因此，政府應在履約監管和行政監管中實現對PPP項目的依法科學合理監管[2]。PPP在我國仍有著廣闊發展空間，完善政府監管措施是實現PPP項目良性發展的重要保障。

二、相關文獻綜述

PPP項目的激勵與約束機制一直是學界研究的熱點。國外學者主要提出了以下觀點：Schmidt[3]認為，有效的信息溝通和適當的激勵機制有利于產生協同作用，推動PPP項目完成。Robinson[4]認為，采用民主決策的方式有利于產生良好的激勵效用，因此有關于PPP項目的收入分配、稅收以及其他政策問題均應采用民主投票的方式確定。Tserng et al.[5]從新制度經濟學的角度分析了不同影響因素對于PPP項目的激勵作用。關于激勵與約束機制的適用性問題，Hartt[6]認為，如果項目完成質量難以度量，那么采取PPP模式時應當主動考慮質量要求較為寬松的項目，因為該選擇將有利于提高項目完成的效率且易于對其實施相應的監管?？傮w而言，國外學者的研究肯定了財政的激勵機制是PPP項目順利實施的重要驅動因素。

國內學者的研究主要集中于：（1）激勵約束機制的必要性問題。姜愛華等[7]從融合項目參與方的利益目標、激發項目承接企業創新性以及對于增強政府公信力三個方面回答了該問題。張鳳先等[8]分析了社會資本在醫療PPP項目中的參與度問題，提出政府應當允許社會資本通過PPP模式進入醫院核心服務，并應當給予較高程度的保障，若政府參與度降低將導致社會參與度降低，公益性和供給效率將難以得到保障，繼而公眾利益將會受到損失。胡振華等[9]認為，引入監管機制的激勵約束機制是實現最優穩定均衡策略的必要參數。（2）如何建立合理的PPP項目調價機制及補償方案，以激勵更多的社會資本參與到PPP項目中。吳孝靈等[10]通過借鑒Stackelberg模型得出了PPP項目政府補償的優化方案。杜楊等[11]則在前者的基礎上進一步考慮了博弈雙方風險偏好對該補償機制的影響。（3）相關要素對激勵效用所產生的影響。王穎林等[12]基于投資方的投機行為，得出激勵和懲罰的增加并不總是促使投資方向高努力策略轉變，提出應當在考慮風險偏好的前提下制定合理的獎懲制度。孫德梅等[13]提出應關注于稅收激勵作用，并且強調政府的稅收激勵政策應遵循適度原則。戈岐明等[14]闡述了PPP項目的稅收激勵機理并提出鼓勵社會資本參與的同時應注意平衡對政府稅收征管的不利影響。

綜合而言，之前的研究熱點多集中于激勵機制，而監管方面的研究稍顯不足?？紤]到激勵機制注重于提高社會資本的參與度，而監管約束是加強項目完成質量的關鍵所在，因此值得加強構建系統性的激勵約束機制問題研究。此外，考慮到PPP項目與現行稅收制度難以套嵌的問題，加之稅收優惠政策對于社會資本進入PPP項目的強激勵效用，因此有必要對PPP項目的稅收激勵方式進行探討。而現有關于PPP項目稅收問題的研究主要停留在定性方面[15-16]，存在表面化缺陷，且提出的政策建議多具有碎片化特征。因此，應當對于該問題進行量化研究，進一步驗證完整且配套的稅收激勵政策的設計對于PPP模式的推進所具有的重大作用。

本文嘗試引入演化博弈論構建監管方政府與運營方社會資本之間的博弈模型，分析了稅收優惠政策對于社會資本經營策略選擇的激勵作用，并加入了監管約束，監管約束包括政府對社會資本的監管約束和公眾對政府的監管兩層含義。所以本文主要是考察稅收激勵對社會資本行為的影響、政府監管對社會資本的影響、公眾監管對政府的影響。

三、博弈模型與求解

（一）問題描述與博弈模型

博弈雙方是作為運營方的社會資本和監管方的政府。為分析雙方通過模仿學習趨于演化穩定策略的動態過程，分析演化博弈的均衡點及其穩定性，假設博弈雙方非完全理性，即博弈方不可能一開始就找到最優策略以及最優均衡點;博弈雙方信息非完全對稱，即一方的策略對另一方而言是非公開的;嚴格監管時，違規經營行為一定被監管部門查處;而寬松監管時，違規經營行為有可能被媒體曝光。依據社會資本違規概率的大小來測度其道德風險，用嚴格監管的概率來測度政府監管水平，構建政府與社會資本之間的博弈模型，用來說明社會資本在運行PPP項目時的違規風險和政府監管力度之間的傳導機制，在隨機核查、隨機合規經營、核查成本不可忽略和信息不對稱的情況下，考察政府針對PPP項目采取的稅收政策和監管政策是否能夠發揮稅收激勵和監管約束的效果。

政府為了推廣PPP項目，對項目實施稅收激勵，同時對PPP又具有監督管理的職能。在社會資本與政府之間的博弈中，社會資本的策略選擇空間：合規經營和違規經營，社會資本選擇兩種策略的概率分別為x和1-x，這一信息對政府來說并不是公開的。政府的策略選擇空間：嚴格監管和寬松監管，政府選擇這兩種策略的概率分別為y和1-y，這一信息對社會資本來說并不是公開的。下面給出該博弈過程中涉及到的變量，并給出相應的解釋。

1.政府。如果政府選擇嚴格監管策略，政府因為工作的積極而得到社會認可，所以可以得到正向激勵效用，記作SH。嚴格監管需要政府支出的監管成本記作WH。政府采取嚴格監管策略，如果社會資本違規經營一定會被發現，對企業采取懲罰措施，懲罰力度記作F;如果政府選擇寬松監管策略。寬松監管政府支出的監管成本記作WL，其中，WH>WL。如果社會資本是合規經營，那么政府除了成本沒有其他收益或者損失。如果社會資本是違規經營，且政府的監管不到位導致社會資本的違規經營行為被媒體曝光時，將造成政府的公眾信任損失（Z）。而政府寬松監管策略時發現社會資本違規的概率記作θ。

2.社會資本。如果社會資本選擇合規經營策略，可以獲得合規經營收益記作M，需要支付的合規經營成本記作CH。享受到政府給予的稅收優惠記作T;如果政府選擇寬松監管策略，享受到政府給予的稅收優惠記作αT，如果社會資本選擇違規經營策略?？梢垣@得違規經營收益記作N，需要支付的違規經營成本記作CL。如果政府選擇嚴格監管策略，會發現社會資本的違規經營行為，對其實施懲罰措施記作F。如果政府選擇寬松監管策略，發現社會資本違規行為的概率記作θ。其中MCL，0<α<1，0<θ<1。

依據以上變量假設，給出政府和社會資本在不同策略選擇下所有可能的收益大小。

如果政府選擇嚴格監管策略，社會資本選擇合規經營策略，可以得到政府的收益函數π ?=SH-WH和社會資本收益函數π ?=M-CH+T;

如果政府選擇寬松監管策略，社會資本選擇合規經營策略，可以得到政府的收益函數π ?=SL-WL和社會資本收益函數π ?=M-CH+αT;

如果政府選擇嚴格監管策略，社會資本選擇違規經營策略，可以得到政府的收益函數π ?=SH+F-WH和社會資本收益函數π ?=N-CL-F;

如果政府選擇寬松監管策略，社會資本選擇違規經營策略，可以得到政府的收益函數π ?=SL-WL+θF-（Z）（1-θ）和社會資本收益函數π ?=N-CL-θF。

通過以上四種情況分析，得到政府與社會資本之間博弈的收益矩陣（見表1）。

（二）博弈均衡求解

非完全理性條件下，每次政府和社會資本博弈時，社會資本采用合規經營策略的概率是x，采用違規經營策略的概率是1-x;政府采用嚴格監管策略的概率是y，采用寬松監管策略的概率是1-y?？梢缘玫缴鐣Y本的復制子動態方程為：

F（x）=dx/dt=x（1-x）[y（π ?-π ?）+（1-y）（π ?-π ?）] ?（9）

令F（x）=0可解得：x1*=0，x2*=1，y*=（π ?-π ?）/[（π ?-π ?）-（π ?+π ?）]。

同理，可以得到政府的復制子動態方程為：

F（y）=dy/dt=y（1-y）[x（π ?-π ?）+（1-x）（π ?-π ?）] ? （10）

令F（y）=0，可得：y1*=0，y2*=1，x*=（π ?-π ?）/[（π ?-π ?）-（π ?+π ?）]。

聯立方程9和方程10，得到5個動態平衡點，分別是（0，0）（0，1）（1，0）（1，1）（x*，y*）。根據政府與社會資本系統對應的雅克比矩陣的局部穩定性，分析該系統在這些動態系統平衡點的局部穩定性。利用方程9和方程10解出平衡點（x=0，y=0）處矩陣行列式和跡的符號：

J的行列式為：

（π ?-π ?）（π ?-π ?）>0 ? ? （11）

J的跡為：

（π ?-π ?）+（π ?-π ?）<0 ? ?（12）

同理，解出在其他四個平衡點：（x=1，y=0）（x=0，y=1）（x=1，y=1）（x=x*，y=y*）處行列式和跡的符號，進而得出演化博弈穩定性分析結果（見表2）。

根據上述雅克比矩陣的穩定性分析，得到演化博弈動態過程相位圖（見圖1）。從相位圖中發現：在政府與社會資本的動態博弈過程中，G是鞍點，M（1，1）和O（0，0）是演化穩定均衡點（ESS），Z（0，1）和H（1，0）是不穩定點，在OZGH內該演化博弈收斂于O（0，0），表示當政府趨近于寬松監管時，社會資本會趨向于違規經營以獲取更多的收益;在ZGHM內該演化博弈收斂于M（1，1），表示當政府趨近于嚴格監管時，社會資本會趨向于合規經營。鞍點G處表示社會資本以x*的概率選擇合規經營并穩定不變，政府以y*的概率選擇嚴格監管策略并穩定不變。只有其中一方采用策略的概率發生變化，另一方采用策略的概率才隨之變化，系統進入OZGH區域與ZGHM區域中的某一區域，收斂于演化穩定均衡點M或O。從PPP項目健康持續發展的角度來看，目的是使系統以更大的可能收斂于（1，1），即演化穩定策略是（合規經營，嚴格監管），所以希望盡可能增大區域ZGHM的面積，減小區域OZGH的面積。

四、數值仿真

為了直觀展示政府稅收激勵與監管約束政策對博弈雙方的影響，本文使用Matlab 2014a軟件作為數值仿真的工具，對影響社會資本和政府策略選擇的參數變化和演化路徑進行仿真。在不違背前述博弈模型部分對相關參數約束的前提下，對部分參數的初始值設定如下：M=2，N=2.5，CH=1.5，CL=1.3，F=2，α=0.5，θ=0.3，SH=2，SL=1.8，WH=1.5，WL=0.5，Z=1.8。

（一）稅收激勵對社會資本策略選擇影響的演化路徑

為了考察社會資本策略選擇的變化，將政府監管策略確定為y=0.5，而x的取值是0.5。政府稅收激勵政策的取值分別為T=0，T=0.5，T=1，利用軟件模擬社會資本的演化路徑，可以得到圖2。

圖2中演示政府選擇嚴格監管策略的概率為y=0.5，社會資本初始選擇合規經營策略概率0.5的演化路徑。從圖2中可以看出，當沒有稅收激勵政策，T=0時，社會資本雖然開始有一定意愿合規經營，但是經過多次博弈之后，會逐漸向選擇違規經營方向演化。當政府開始實施稅收激勵政策，T=0.5時，經過多次博弈之后，社會資本會向著選擇合規經營方向演化，這說明稅收激勵政策有助于社會資本合規經營。如果繼續提高稅收激勵政策的力度，T=1時，社會資本向著選擇合規經營方向演化的速度明顯加快，這說明稅收政策在引導私營企業合規經營方面具有顯著效果。

再將政府監管策略選擇確定為y=0.2，其他參數不變，考察稅收激勵政策對社會資本的演化路徑影響，利用軟件模擬可以得到圖3。

圖3中演示社會資本選擇合規經營策略的概率為x=0.5，政府初始選擇嚴格監管策略概率為0.2時的演化路徑。在圖3中可以看出，當政府給予了社會資本稅收激勵政策，即T=0.5時，而對社會資本不采取一定力度的監管時，社會資本仍然會向著選擇違規經營方向演化，影響了稅收激勵政策的效果。

從圖2和圖3的對比還可以看出，在社會資本選擇合規經營的概率穩定的前提下，政府實施稅收優惠政策與嚴格監管策略相結合，對于社會資本向合規經營方向演化具有明顯的激勵作用。從政府角度出發，相關監管機構既應當確保項目后期運營的合規性，同時稅務部門應當完善PPP項目相關稅收優惠政策，從而達到博弈雙方共贏的局面。

（二）監管約束對博弈雙方策略選擇影響的演化路徑

為了考察政府約束策略對博弈雙方演化路徑的影響，將社會資本合規經營策略選擇定為x=0.5，政府監管策略選擇定為y=0.5，政府稅收激勵取值為T=0.5，政府懲罰約束政策的取值分別為F=0，F=1，F=2時，利用軟件模擬可以得到圖4。政府因為監管不力而失去的社會民眾信任等損失記作：Z=0，Z=1，Z=2時，利用軟件模擬可以得到圖5。

圖4中演示政府選擇監管策略的概率為y=0.5，社會資本初始選擇合規經營策略概率為0.5，稅收激勵政策取值為0.5時的演化路徑。從圖4中可以看出，F=0時，社會資本雖然開始有一定意愿合規經營，但是經過多次博弈之后，會逐漸向選擇違規經營方向演化。當政府開始逐步增強懲罰力度，F=1時，經過多次博弈之后，社會資本會向著選擇合規經營方向演化，這說明增強懲罰力度將有助于社會資本持續選擇合規經營。如果繼續提高懲罰的力度，F=2時，社會資本向著選擇合規經營方向演化的速度明顯放緩，這說明適度的懲罰在引導社會資本合規經營方面具有顯著效果，但不宜過大。

圖5中演示社會資本選擇合規經營策略的概率為x=0.5，政府初始選擇監管策略概率為0.5，稅收激勵政策取值為0.5時的演化路徑。從圖5中可以看出，當存在政府監管不力的情形下，隨著民眾信任損失的提高，政府選擇嚴格監管策略的意愿明顯增強，當信任損失達到一定程度，Z=2時，政府有效監管策略選擇得到保障，即公眾監管與政府約束正相關。

從圖4和圖5的對比可以看出，公眾監管力度對政府行為產生正向影響，同時，政府提高懲罰力度有利于社會資本由違規經營向合規經營選擇的轉變。但前者需要很強的監管力度，后者力度適度即可，過大將不利于產生規模效應。

五、結論與政策建議

根據博弈結果，本文針對PPP項目提出如下建議：

（一）優化稅收激勵機制

完善PPP項目稅收激勵機制，應當重點關注以下三個方面：（1）厘清PPP項目邊界是發揮稅收激勵效用的關鍵[14]。政府稅收部門在考慮相關機制時，應當首先明確激勵機制所覆蓋的PPP項目范圍。（2）加快建立與PPP發展需要相適應的稅收政策綜合體系。我國稅收實體法是以稅種為分類依據進行相關立法工作，這一做法雖有利于保持稅收中性原則，但導致PPP項目與現有稅收法律難以套嵌。因此，可以以合同或環節作為構建稅收綜合體系的著手點，借鑒國外先進經驗，建立與PPP發展需要相適應的稅收政策綜合體系。（3）若稅收綜合體系的建立尚需時日，可優先制定適宜的PPP稅收優惠政策。具體而言：在項目公司組建和項目移交階段，對因采取PPP模式而導致的資產轉移收入免除相關所得稅、增值稅;PPP項目地方政府付費或政府補貼這部分金額不計入應納稅所得額，減輕企業稅負;針對增值稅進項稅額太大以及不易全額抵扣的問題，針對達到標準的大額進項稅允許按照完工百分比法，利用會計的思想，將成本與收入配比，允許提前在相應期間抵扣，而不是一味按照稅法的思想在繳納銷項稅時抵扣，有利于企業降低前期成本，減少資金成本的問題。

（二）健全監管機制方面

健全監管機制對于PPP項目的良性發展尤其重要。對此，本文從以下三個方面提出建議：（1）在政府契約精神得到保障的前提下，成立專門的PPP監管部門，依法對PPP項目進行監督，為PPP項目的發展提供良好的市場環境。（2）實施嚴格的政府監管，將政府的嚴格監管與稅收優惠搭配實施，剛柔并濟促使社會資本更傾向于合規經營，有利于形成政府與社會資本的雙贏。（3）政府在嚴格監管查出問題后采取適度的處罰力度即可正向激勵社會資本的合規經營行為，同時也降低政府監管成本，有利于樹立政府良好執法形象。

（三）公眾監管方面

作為PPP項目中產品或服務的接受一方，公眾監管對PPP項目的規范運行以及績效提升有著重要的意義，而公眾監管包括加強公眾對政府部門的監督力度以及對社會資本提供的服務進行監管兩個方面。

加強公眾對政府部門的監督力度，更有利于政府實施嚴格監管。具體而言，為了加大公眾的監管力度，可以借助現代信息技術，構建公眾監管信息平臺，為公眾監督政府提供便利，公眾通過實名注冊后可以在平臺上匿名發帖提出對政府的監管建議，甚至對政府的監管不當行為進行舉報，從而加大公眾對政府的監管力度。實名注冊是為了防止一些人借助平臺散布謠言，混淆視聽，發布與事實不符的帖子。匿名發帖是為了保護舉報人的人身安全，避免公眾因害怕報復而不敢發聲，平臺實名注冊的相關數據信息交由與政府無關聯的第三方企業進行維護，這樣可以避免監管信息平臺實際由政府操控。

加強公眾對社會資本提供服務的監管，需要PPP項目信息的進一步公開，加強信息分享，還需要構建PPP項目專門的意見反饋平臺，以便公眾監管。對于公眾監管對社會資本服務的博弈行為，則將在今后的研究中做出進一步探討。

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