基于ISM模型的PPP特色小鎮項目影響因素研究

宋宏 顧海蔚

【摘 要】 政府推進以PPP模式建設特色小鎮項目，而以PPP模式建設特色小鎮項目受諸多因素的影響。為探究PPP特色小鎮項目的影響因素，基于現有研究，總結了影響PPP特色小鎮項目的10個因素：政策支持、政府擔保、融資難度、市場環境、產業技術、人才儲備、運營風險、收益分配、土地獲取、管理體制;通過分析各因素之間的關系，建立鄰接矩陣與可達矩陣;基于ISM模型對PPP特色小鎮項目影響因素進行層級劃分，用MICMAC對各因素之間的關聯強度進行求解;研究表明，影響PPP特色小鎮項目最主要的因素是政策支持和政府擔保;針對PPP特色小鎮項目的主要影響因素提出相關建議。

【關鍵詞】 特色小鎮; ISM模型; PPP

【中圖分類號】 F291.3 ?【文獻標識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2019）13-0041-05

一、引言

特色小鎮依托當地自然資源，打造具有中國傳統文化的旅游、觀光、度假于一體的綜合旅游項目。特色小鎮的建設，最大限度地整合當地資源，加強資源利用率;增加當地居民就業機會，進而提高居民生活水平;增加當地政府的財政收入，加快區域發展。PPP模式是政府與社會資本方為提供公共產品和服務而建立的一種長期合作的伙伴關系，具有風險共擔、利益共享的特征[1];2017年國家發改委等四部委在《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》中指出要降低政府債務風險，引進富有活力的社會資本方投資建設特色小鎮項目，這為以PPP模式建設特色小鎮項目提供了政策支持。為保證特色小鎮項目能以最低的成本來獲取最大經濟效益與社會效益，減輕地方政府財政壓力，提高建設質量和效率，促進政府職能轉變，國家大力倡導地方政府與社會資本方以PPP模式共同建設特色小鎮[2]，但以PPP模式開發建設特色小鎮項目與其他的政府公益性項目不同：首先，它是一個產業融合、文化旅游相結合、社區功能于一體的項目;其次，它具有投資大、回收慢、專業性強的特點。因此，如何推動以PPP模式開發建設特色小鎮項目是亟待解決的問題，而研究推動PPP特色小鎮項目建設的影響因素具有重要作用。

國內外對PPP特色小鎮項目的研究，主要從PPP特色小鎮項目的可行性、存在問題、財政政策、運作模式、風險分擔機制等方面進行研究。陳旭斌等[3]對PPP特色小鎮項目中社會資本方無法識別政府信用、缺乏人才與經驗、定價與特許期不合理等問題進行分析并提出相關建議;沈曉玉等[4]對8個省1個直轄市關于PPP模式特色小鎮的財政政策進行分析總結;李永華[5]對構建特色小鎮“PPP+產業化+金融化”運營模式提出相關建議;蘇海紅等[1]對PPP特色小鎮項目的可行性及運作模式中的運營風險、運作過程、利益相關者進行研究;賴一飛等[2]運用合作博弈Shapley模型得出三方共贏的風險分擔模型。綜上所述，鮮有學者對PPP特色小鎮項目影響因素進行深入研究，而PPP特色小鎮項目影響因素及影響因素之間的關系對推動政府和社會資本方共同建設特色小鎮至關重要。因此，研究推動PPP特色小鎮項目建設的影響因素非常有必要。

二、解釋結構模型（ISM）構建

（一）影響因素確定

在第一批127個中國特色小鎮中，約52%的特色小鎮采用PPP模式[6]。但在一些特色小鎮建設過程中，因缺乏PPP項目融資專業型人才、商業銀行貸款額度低、PPP項目金融體系不完善等造成PPP特色小鎮項目出現融資難的問題。中國社科院研究員郭昀通過分析華僑城以PPP模式合作開發的深圳甘坑新鎮項目，得出PPP特色小鎮項目的核心問題是投資與收益相匹配，即獲得長期穩定收入是固然重要的，并提出要以市場化機制來推動PPP特色小鎮的建設[7];席麗莎等[8]提出特色小鎮創建因“產業無特色”，創新力不足，出現“千鎮一面”的現象，造成建設特色小鎮“運動化”的誤區，同時特色小鎮也會因缺乏產業支撐，可持續發展能力差，最終成為一個空殼，出現“鬼城”“空城”等現象，造成建設特色小鎮的“地產化”的誤區;有學者通過分析推進PPP特色小鎮項目建設過程中政企分工不明確，監督機制、信息披露制度不完善等問題，提出以專業化管理有效推進PPP特色小鎮項目建設;隨著國家政策與政府補貼不斷增加，以PPP模式創建的特色小鎮項目逐漸增多，但是大部分的特色小鎮項目因缺乏專業性強、創新性強、定位精準的人才，造成小鎮規劃設計與小鎮的實際情況不匹配的問題。基于現有的研究，結合PPP特色小鎮項目的文獻并咨詢相關專家，總結出推動PPP特色小鎮項目建設的10個影響因素。

1.政策支持：它是指國家相關部門對PPP特色小鎮項目制定相關政策、法律及監督機制給予支持。目前PPP特色小鎮項目的經驗指導與相關法律支持相對而言較少，因此造成各投資企業處于一種觀望的狀態。

2.政府擔保：政府是以PPP模式建設特色小鎮項目的重要參與主體，政府的擔保作用是以PPP模式進行開發建設特色小鎮的重要影響因素。政府擔保作用直接影響審批流程是否延誤、土地獲取的難易程度、社會資本參與建設的積極性。

3.融資難度：由于特色小鎮的投資額度大，加大前期的融資難度，阻礙社會資本方投資建設特色小鎮項目的熱情;而后期特色小鎮產業運營也會因缺乏資金出現產業鏈斷裂的風險。

4.市場環境：特色小鎮的建設受土地市場、金融市場等影響。土地市場環境的變化，對土地定價、土地租金及土地獲取方式都有影響;金融市場的變化，對通貨膨脹率、融資方式、融資渠道等都會產生影響。

5.產業技術：特色小鎮的運營離不開特色產業的運營，特色產業的運營需要相應的產業技術，技術缺乏影響以PPP模式建設特色小鎮項目。

6.人才儲備：特色產業的運營需要相應的高層次的產業技術人員，需要高層次的管理人才，因此人才儲備是特色小鎮項目的影響因素之一。

7.運營風險：由于特色小鎮項目具有投資大、時間長、回收慢的特點，特色小鎮項目在運營過程中受到各種潛在因素影響，產生運營不周的風險。

8.收益分配：PPP特色小鎮項目的收益分配是影響各合作方合作關系穩定的關鍵，收益分配越均衡，合作關系越穩定;PPP特色小鎮項目的收益越多，參與建設的各企業獲得的額外收益越多，企業對特色小鎮的投資意愿越強烈。

9.土地獲取：特色小鎮項目所涉及的土地一般屬于農村集體土地，由于其土地所屬權的特殊性，土地獲取也存在一定的難度，影響PPP特色小鎮項目建設。

10.管理體制：PPP特色小鎮項目是政府與社會資本方合作共同建設項目，參與建設特色小鎮的建設方各不相同，人員層次各不相同，因此管理體制建設是影響PPP特色小鎮項目的因素之一。

（二）影響因素分析

通過上述對PPP特色小鎮項目10個影響因素的確定，發現各因素之間也存在一定的關系。例如：融資難度、土地獲取均會受到金融市場、土地市場變化的影響;產業技術、人才儲備均會影響特色小鎮項目的產業運營情況，即對運營風險產生一定的影響;人才儲備同樣會影響特色小鎮項目管理體制的建立，而管理體制的建立直接影響特色小鎮項目運營。依據各影響因素的確定，建立PPP特色小鎮項目影響因素關系結構表（如表1）。

（三）鄰接矩陣建立與可達矩陣求解

為進一步分析PPP特色小鎮項目的10個影響因素，構建鄰接矩陣：

A=[aij]10×10（i=1，2，…，10;j=1，2，…，10）

式中aij賦值規則：

aij=1，Si與Sj有直接關系

0，Si與Sj無直接關系

基于表1中各元素的關系與aij的賦值規則，建立PPP特色小鎮項目影響因素鄰接矩陣：

基于鄰接矩陣A，運用Matlab軟件求出可達矩陣：

在可達矩陣中mij表示Si與Sj之間是否可達，即：

mij=1，Si與Sj之間可達

0，Si與Sj之間不可達

（四）影響因素解釋結構模型的構建

根據上述求出的可達矩陣M，將M第i行中全為1的元素集合定義為影響因素Si的可達集R ，即可達集中只包括與其相互影響且影響程度相當的影響因素;將M第j列中全為1的元素集合定義為影響因素Sj的先行集P ，即先行集包括可到達它的各下級影響因素以及其相互影響因素;令N為可達集R 與先行集P 中共同的影響因素。而位于多級結構系統中的最高等級影響因素沒有更高等級的影響因素，其判斷的條件為：

三、解釋結構模型（ISM）分析

（一）影響因素層級分析

基于PPP特色小鎮項目影響因素解釋結構模型層級有向圖，可以清晰地辨別出推動PPP特色小鎮項目各影響因素在影響因素系統中所處的位置，各影響因素所在的層次等級及各影響因素之間的影響程度。圖1中推動PPP特色小鎮項目建設的影響因素L1—L4等級，隨著等級升高，影響力不斷遞增。處于最表面的影響因素為運營風險、收益分配、土地獲取，表示可直接影響或者間接影響的因素較少，影響力較小;處于最深層級的影響因素有政策支持、政府擔保，表示可直接或間接影響因素較多，影響力較大;處于中間層的影響因素有融資難度、產業技術、管理體制、市場環境、人才儲備，則是影響力由大到小的承接。

（二）影響因素關聯強度分析

為進一步分析PPP特色小鎮項目影響因素內部之間的關系，本文運用MICMAC方法分析各影響因素之間的關聯關系[9]。首先，運用可達矩陣中的數據將各影響因素的驅動力和依賴程度計算出來，即將每個因素在可達矩陣中所對應行全為“1”的和代表該因素的驅動力，每個因素在可達矩陣中所對應的列全為“1”的和代表該因素的依賴強度;然后，繪制PPP特色小鎮項目影響因素驅動力-依賴強度分布圖（如圖2）。

由圖2可以看出，S1、S2具有較強的驅動力，較低的依賴強度，且處于層級有向圖的最底層，是PPP特色小鎮項目的驅動因素，需要制定相應的策略重點關注;S7、S8、S9具有較強的依賴程度，較低的驅動力，是影響PPP特色小鎮項目的重要因素，需要重點把握;S3、S4、S5、S6、S10驅動力和依賴強度都一般，分布在層級有向圖的中間層。

四、結論與建議

（一）結論

通過解釋結構模型層級有向圖與驅動力-依賴強度分布圖對PPP特色小鎮項目影響因素的層級、驅動力和依賴強度進行分析得出，處于最深層次的政策支持與政府擔保因素對PPP特色小鎮項目的驅動力最大，其影響力傳遞給處于中間層的市場環境與人才儲備，再傳遞于融資難度、產業技術及管理體制等影響因素，最終影響處于最表面的、依賴強度最強的運營風險、收益分配及土地獲取因素。因此，政策支持與政府擔保是推動PPP特色小鎮項目最主要的影響因素。

（二）建議

推動以PPP模式建設特色小鎮有助于緩解政府的財政壓力，有助于撬動社會資本，有助于創造更大的經濟效益和社會效益，有助于當地政府加快區域發展。但是特色小鎮開發過程中運營風險不可控、收益分配不均衡、產業技術缺失、人才缺失、建設資金缺乏、管理體制不合理等因素都影響了PPP特色小鎮項目的建設進程，而這些因素都受政策與政府這兩個方面的因素影響。因此，為促進以PPP模式共同建設特色小鎮項目，提出以下建議。

從政策支持方面看，主要通過出臺相關政策、完善法律法規以及建立監督機制等促進以PPP模式建設特色小鎮項目。在建設資金方面：增加特色小鎮融資優惠政策，拓寬特色小鎮項目融資渠道，設立PPP特色小鎮項目建設基金，增加PPP特色小鎮項目補貼資金;在產業技術、人才方面：增加科學技術研發基金，鼓勵企業引進創新創業的市場人才，負責對特色小鎮的特色定位、產業發展及運營管理[10];在特色小鎮項目收益分配、運營風險及土地獲取方面：規范特色小鎮項目風險分擔機制與收益分配機制，鼓勵土地以流轉的方式獲取;在獎懲機制方面：建立合理的獎罰機制為推動PPP特色小鎮項目建設助力，調動企業投資建設特色小鎮的積極性，并對特色小鎮建設過程中不正當行為進行監督。例如：對納入培育建設的特色小鎮給予相應獎勵，并通過分類考核和獎金激勵機制調動了企業開展特色小鎮創建的積極性[11]。

從政府擔保方面來看，主要通過簡化政府審批流程、搭建政府服務平臺、完善特色小鎮風險防范機制等促進以PPP模式建設特色小鎮項目。首先，特色小鎮的運營主體培育、特色產業孵化、優秀人才引進都離不開政府服務平臺，政府應在服務管理、科技創新、保障市場秩序等方面發揮積極作用。其次，政府應當建立完善的土地流轉服務公司、農村產權流轉交易中心，促進土地流轉市場化;為企業搭建融資平臺，積極引導各方社會資本，解決特色小鎮創建資金：一方面，可以由政府財政擔保，企業通過特色小鎮的項目申請低利息、貸期長的政策性貸款，另一方面可以通過發行企業債券吸納社會資本。最后，完善PPP特色小鎮風險防范機制，引入政府擔保機制，促進參與PPP特色小鎮建設政府和社會資本方建立穩定的合作關系，避免PPP特色小鎮建設過程中的運營風險。

【參考文獻】

[1] 蘇海紅，王松江，高永林.特色小鎮PPP項目運作模式研究[J].項目管理技術，2017，15（6）：13-17.

[2] 賴一飛，雷慧，沈麗平.三方共贏的特色小鎮PPP風險分擔機制及穩定性分析[J].資源開發與市場，2018，34（10）：1444-1449.

[3] 陳旭斌，段永輝.特色小鎮PPP項目社會資本利益保障問題研究[J].現代經濟信息，2018（12）：8.

[4] 沈曉玉，季佳佳，毛文翠，等.基于PPP模式建設特色小鎮的財政政策研究[J].市場周刊，2018（10）：132-134.

[5] 李永華.專訪金誠集團董事長韋杰：如何成功打造一個特色小鎮 “PPP+產業化+金融化”運營模式的理想與現實[J].中國經濟周刊，2018（24）：76-79.

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