基于PSIR模型的海綿城市PPP項目績效評價研究

笪可寧 彭一峰 郭寶榮

【摘 要】 建設績效評價與考核是海綿城市PPP項目建設工作的重要環節。文章在總結我國海綿城市PPP項目績效評價體系發展現狀的基礎上，針對現有績效評價體系設計缺陷，提出基于利益多方視角與PSIR模型確定海綿城市PPP項目績效評價模型中各子系統因素指標，構建包含3層53個指標的綜合績效評價指標體系，以遼寧省莊河市為例建立海綿城市PPP項目績效評價模型進行了綜合績效評價，并提出了相關政策建議。研究發現，該評價體系指標權重總排序前三的指標構成從定量分析的角度證實了海綿城市項目水循環全過程參與、創新和控制的績效考核思路的合理性。

【關鍵詞】 海綿城市; PPP模式; PSIR模型; 績效評價

【中圖分類號】 F721.9 ?【文獻標識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2019）13-0052-07

一、引言

在城鎮化進程加速大背景下，我國大部分城市面臨水資源供需失衡、極端氣候條件下的水災害、飲用水安全與衛生等水問題的嚴峻挑戰。為實現城市發展與水環境資源的協調可持續發展，建設對水資源具有自然積存、自然滲透、自然凈化功能的海綿城市已成為我國城市發展的方向之一。與傳統建設模式與城投模式相比，PPP模式在海綿城市的建設中兼具效率與質量，使項目的風險分配更加合理，同時也可提升民眾滿意度。基于在海綿城市領域應用的種種優勢，2015年10月，國務院發布的《關于海綿城市建設的指導意見》中明確鼓勵試點城市運用PPP模式參與海綿城市項目的投資、建設與運行管理。

目前，關于海綿城市PPP項目績效評價研究較少，相關的研究主要集中在風險分析、物有所值評價、群組決策等方面。蔣雯等[1]以江蘇省鎮江市海綿城市PPP項目為例結合平衡計分法建立項目績效評價體系;黃麗娟等[2]提出基于灰色原理的海綿城市PPP項目評估模型;程鴻群等[3]則對指標權重和績效賦值的有效性問題進行群組一致性研究。本文在PSIR模型的基礎上從多利益相關方角度結合三標度層次分析法進行績效評價體系構建與分析，對未來我國海綿城市PPP項目的科學評價具有一定的理論價值與現實意義。

二、海綿城市PPP項目績效評價的現狀與問題

海綿城市PPP項目是指利用社會資本，通過政府與企業的合作來實現海綿城市的建設與運營的項目類型。財政部政府和社會資本合作中心的全國PPP綜合信息平臺項目庫覆蓋了水利建設、能源、交通等18個一級行業，海綿城市PPP項目主要分布于生態建設與環境保護、市政工程、城鎮綜合開發3個一級行業。最早發起的項目是內蒙古烏海市海南區巴音陶亥光伏農業小鎮建設項目，發起于2014年4月9日。目前該項目庫收錄的海綿城市PPP項目分布于21個省（區、市），樣本具有較好的典型性和代表性。

（一）我國海綿城市PPP項目績效評價發展狀況

住建部辦公廳于2015年印發的《海綿城市建設績效評價與考核辦法（試行）》中基本涵蓋海綿城市建設的各方面，其中海綿城市建設績效考核的六大類一級指標和十八項二級指標，被公認為現階段海綿城市PPP項目的全面性考核指示文件。但由于各地區地貌特征、水資源稟賦不同，海綿城市建設的任務也不同[4]，海綿城市項目績效考核指標體系也隨之調整，如2017年發布的《浙江省海綿城市設計導則》中已修正了年徑流總量控制率的概念，明確了“得到控制的雨水量包括未外排和處理后外排的雨水量”。根據MECE原則獲得目前海綿城市PPP項目績效評價主要指標，同時海綿城市PPP項目重點運用低影響開發建設模式，主要是依托對降雨的末端控制來實現的，故年徑流總量控制率是現有績效評價的核心指標。

（二）現行海綿城市PPP項目績效指標體系設計的缺陷分析

海綿城市PPP項目公益性強，且我國并沒有建立強制性的雨水排放許可制度和雨水收費制度，目前尚不具備“使用者付費”的條件，因此政府“購買服務”仍是主要付費方式[5]。政府購買服務模式下，海綿城市PPP項目的績效考核是政府付費的主要依據。結合已有的海綿城市PPP項目的策劃與績效考核體系看，尚存在一些明顯問題，如績效考核與建設內容不匹配，績效考核方案缺少可操作性，風險構成及其承擔、責任邊界模糊等。如將地表徑流局部匯水范圍劃入海綿城市PPP項目包，完全以范圍內水質、水量考核績效，忽略流域上游以及未劃入PPP項目包的匯水區對水質、水量的影響。又如，多數試點區域年徑流總量控制率由于高降雨量、低土壤滲透率和較高的地下水位難以實現。目前掌握的多個海綿城市PPP項目的邊界條件和系統關系，已表明現行績效考核方法不利于政府和企業按照績效考核付費，這是進行績效評價體系創新的出發點。

三、PSIR模型的優勢

PSIR模型即壓力（Press）——狀態（State）——影響（Influence）——響應（Response）模型，可以從上述4個環節的前后銜接形成穩定的系統結構，該模型是研究環境狀態與經濟社會問題的有效工具，PSIR模型應用于海綿城市PPP項目績效評價研究中存在以下優勢。

（一）PSIR模型促進環境績效與經濟績效協同

不同的海綿城市PPP項目及其建設運營各階段，環境績效與經濟績效可能體現不完全相關性，但從整體看，其環境績效與經濟績效是協同的[6]。PSIR模型可較好地反映經濟運作、環境與環境政策之間的關聯，對表現復雜系統的邏輯關系和因果關系存在明顯優勢，并能有效整合資源、經濟、環境、人口的可持續發展問題，為管理政策制定提供理論依據，促進資源環境系統與經濟社會系統間的整合績效管理，解決海綿城市精細化管理發展不均衡不充分的問題。

（二）PSIR模型提供明確的因果關系閉環

依托PSIR模型可以在過去分散孤立的績效評價指標體系的基礎上建立一套新的鏈式閉環評價指標體系框架，該框架下海綿城市PPP項目績效指標根據壓力-現狀-影響-響應的邏輯形成彈性關系鏈，當單一指標變化時，關聯性指標也會發生動態調整。該指標體系下，回溯關聯指標的數學相關性可得變化發生的因果關系，進而可以在動態評價海綿城市PPP項目的過程中通過因果關系閉環來設立目標追蹤與問題回溯機制，這有利于海綿城市建設宏觀剛性目標的多主體、多級層傳遞和項目利益相關方對績效評價指標體系的動態監控。

四、基于PSIR模型的海綿城市PPP項目績效評價體系設計

（一）海綿城市PPP項目績效評價的PSIR模型架構

在分析現有海綿城市績效指標缺陷的基礎上，從效率和價值兩個維度的均衡視閾探究海綿城市PPP項目績效評價體系構建，可得海綿城市PPP項目的PSIR概念框架（如圖1）。

由圖1可知，“壓力”用于描述在社會經濟系統各部門與生態系統在海綿城市PPP項目中承擔的壓力以及資源消耗，代表影響海綿城市績效水平的直接因素，包括社會經濟系統壓力、生產結構與技術手段缺陷、環境破壞與資源消耗;“狀態”用于描述海綿城市項目下水資源、水生態、水環境、水安全的狀態變化，以及項目在建設運營期的實際執行情況，“狀態”可進一步細分為物理特征狀態、生態系統狀態、工程項目狀態;“影響”代表上兩階段海綿城市PPP項目涉及的各系統指標得到執行后產生的綜合效果，并側重描述海綿城市項目目標實現情況、利益相關方反響和經濟社會發展影響;“響應”指人類社會對上述行為的響應，響應的主要形式為管理措施與技術創新、經濟與社會反饋、環境保護政策。

（二）海綿城市PPP項目績效評價主體

目前我國PPP項目績效評價由投資項目后評價的執行主體（如財政部預算評審中心）進行[7]，基于利益相關者理論與PPP項目作為公共產品的特殊性，海綿城市PPP項目的績效評價主體應是獨立第三方評價機構，宏觀層面該機構受政府與私營部門委托，不具有任何一方利益傾向的態度，在PPP項目的角度進行績效評價，評價項目的戰略目標是否實現，具體層面項目設立相應的項目監管中心或項目監管人員，在項目執行階段的3—5年會對該階段進行一次階段性的績效評價，在項目移交階段會對整個項目進行完整的總體績效評價。

（三）指標選擇結果

從海綿城市PPP項目PSIR概念模型與“海綿城市”概念內在要求出發，遵循系統性、導向性、開放性、適應性原則[8]，借鑒已有統計資料、調查資料和專家咨詢結果，在海綿城市PPP項目績效評價原有指標基礎上增減指標，創新海綿城市PPP項目績效評價指標體系。基于PSIR模型的海綿城市PPP項目績效評價指標體系由壓力指標、狀態指標、影響指標和響應指標4部分構成，將海綿城市PPP項目各方面有機結合以綜合評價項目績效。該評價指標體系由系統層、子系統層、指標層三個層次組成，共53個具體指標（見表2）。

（四）指標賦權

對于海綿城市PPP項目，績效評價指標的確立不足以支撐績效考核與評價結果的有效性，還需要運用定量的方法設定PPP項目績效考核指標的權重、提高精確度。AHP法由于其簡潔性、系統性和實用性，在社會、經濟、管理、工程和社會等諸多領域均有廣泛應用[9]，但傳統AHP法的判斷矩陣采用9標度法，專家的主觀因素居主要地位，構建判斷矩陣時權重選擇具有模糊性[10]。故本文選用改進AHP法——三標度（0，1，2）法，此法以自調節方式建立比較矩陣，然后得最優傳遞矩陣，再將其轉化為一致性矩陣得權重，可提高目標權重設定的準確性且自然滿足一致性要求，尤其適于簡化復雜系統的分析、評價。

五、案例分析與評價

本文以遼寧省莊河市海綿城市PPP項目績效評價為實證，根據PSIR模型下海綿城市PPP項目績效評價體系構建的技術路線，檢驗所構建的評價體系的合理性與創新性。

（一）項目簡介

莊河市海綿城市建設項目試點區域位于莊河主城區，試點范圍21.8平方公里，包括5個分水匯區，由129個項目組成，總投資估算額41.4億元。選取其中入選財政部政府和社會資本合作中心的全國PPP綜合信息平臺項目庫的海綿城市建設項目作為研究對象，此類采取PPP模式整體打包運作的項目共計47個，投資估算額為21.3億元，占總投資額的51.4%，包括市政道路管網、公園綠地廣場、水系治理及污水處理等項目類型，按投資形式分為新建和改建類項目投資與資產轉讓項目投資，建設期為2017—2018年。研究項目中，對于城東污水處理廠采用TOT模式，由政府負責投資建設，竣工驗收合格后轉讓給項目公司進行運營、維護;對于非經營性項目，如市政道路管網、公園綠地廣場、水系治理等，新建項目采用BOT模式，項目公司負責設計、投融資、建設、維護和移交，政府投資建設作資產轉讓的處置項目采用TOT模式，政府投資建設的其他項目采用政府購買服務模式，竣工驗收合格后，由項目公司負責管理和維護。

（二）權重系數的計算

根據基于PSIR概念模型所建立的海綿城市PPP項目績效評價指標體系（表2），通過運用三標度AHP法獲得各績效考核指標的權重，最終建立評價模型，并分析其創新性與合理性。以莊河市海綿城市項目為例，根據收集的評價對象各指標因素的情況，邀請來自沈陽建筑大學、遼寧省住建廳和中國建筑股份有限公司的5位人員，對PSIR模型內的壓力、狀態、影響、響應4個系統因子兩兩對比以構建比較矩陣，再由三標度AHP算法得出判斷矩陣的最優傳遞矩陣及權值（使用Matlab2014a軟件），其中，響應指標權重為0.604，然后依次是影響指標（0.201）、狀態指標（0.121）、壓力指標（0.074）。同理，由系統層各因素往下可計算出子系統單排序權向量，再由子系統層往下計算得各具體指標權重向量，各指標最終可由子系統層的各因子權重和系統層“四因子”的權值合成計算后所形成的權重。

可知P1、P2、P3對于P的權重向量為（0.637，0.105，0.258）T，S1、S2、S3對于S的權重向量為（0.258，0.637，0.105）T，I1、I2、I3對于I的權重向量為（0.163，0.297，0.540）T，R1、R2、R3對于R的權重向量為（0.0909，0.405，0.405）T。同時，總排序結果中53個三級指標對于目標層的合成權重如表3所示。

（三）績效評價指標權重結果分析

首先，從海綿城市PPP項目績效評價體系一級指標（系統層）來看，本文發現對海綿城市PPP項目績效評價（目標層）影響最大的是響應PSIR-R指標，其權重為0.604，然后依次是影響PSIR-I指標（0.201）、狀態PSIR-S指標（0.121）、壓力PSIR-P指標（0.074）。響應的核心是由知識創新、技術進步以及前兩者引導下的管理與觀念創新組成的創新實踐。同時海綿城市PPP項目受流域和城市整體規劃的約束，需多部門、跨行業按照整體規劃、系統布局的方式協同推進[11]，其項目屬于典型的開放復雜巨系統，此時創新實踐涉及政府、社會資本、社會公眾、科研院所等主體，包括人才、資金、科技基礎、制度建設、創新氛圍等要素，是創新主體和驅動要素交互復雜作用下的科學研究、技術進步和應用創新的復雜涌現。開放的復雜巨系統的視野下，創新有利于科學有效管理海綿城市建設，改善城市水生態，也與信息時代經濟實現可持續增長存在直接關系。調查結果符合當前的海綿城市PPP項目發展的客觀條件，即系統層面海綿城市PPP項目的績效評價關鍵在于項目的科技創新情況。

其次，從各一級指標所反映的二級指標的統計結果來看：（1）在壓力層的權重單排序中，社會經濟系統壓力權重最高，達到0.637，生產結構與技術手段缺陷權重最低，僅為0.105;（2）狀態層權重單排序中權重排序為生態系統狀態、物理特征狀態、工程項目狀態，最高者權重0.637，高于后兩者權重之和;（3）影響層的權重單排序為經濟社會發展影響（0.540），利益相關方反響（0.297），項目目標實現情況（0.163）;（4）響應層，環境保護政策、管理措施與技術創新對海綿城市PPP項目績效的影響程度同樣大，其權重均為0.455。

因指標層包含因子較多，故3級指標的單排序統計結果本文不再贅述。按照上文三標度AHP算法權重合成后，得指標層各因子對目標層的總排序，即遵循歸一化后各指標權重的排序結果，可以根據所有3級指標對目標層的影響權重，把全部3級指標劃分為重要指標（≥0.05）、次要指標（0.03—0.049）和一般指標（<0.03）3類。在所有權重因子中，生物滯留設施、雨水濕塘濕地面積R22（0.0511）、區域吸引力提升率I34（0.0517）、雨洪調蓄池規模R21（0.0778）、下沉式綠地率R23（0.1198）、雨水資源利用率R31（0.1833）可歸為重要指標，80%的重要指標屬于響應PSIR-R指標。這與《海綿城市建設績效評價與考核辦法（試行）》存在較大差異，之前依托年徑流總量控制率為核心指標，導致多數試點區域或項目延續前工業時代的治水思路，即為徑流控制率而控制，海綿化改造措施過度依賴末端排水，未考慮“綠色設施、灰色設施、藍色設施”結合與雨水有效利用，這有導致項目與問題導向、目標導向脫節的風險。

基于PSIR模型的海綿城市PPP項目績效評價體系創新在于重視項目所處的流域范圍內人類對于水循環全過程參與、創新和改造：雨水資源利用率強調城市水問題的源頭控制，我國地理位置與季風氣候作用導致大部分海綿城市試點面臨暴雨、洪澇、干旱等災害并存[12]，海綿城市的主要思想包括合理利用雨水資源已應對各種水環境危機，故雨水資源利用率是海綿城市PPP項目績效的重點;下沉式綠地已是成熟的綠色雨水基礎設施類型，可實現雨水徑流的“滲、滯、蓄、凈、用、排”，實現高效能的“綠—灰結合”“多級蓄—排結合”的模式[13]，項目建成后的下沉式綠地率可直接反映其對地表徑流控制能力與項目周邊地區防洪防澇能力，對項目績效影響亦較大;雨洪調蓄池強調水循環的后期環節，之前收集處理的污水加初期雨水儲存在雨水調蓄池中，再根據社會需求進入水廠或自然地下水系，雨洪調蓄池所儲存的水資源未來極有可能成為該類PPP項目除政府購買外的付費方式。其規模決定項目建成后當地的供水保障與水體自凈能力，同時雨洪調蓄池規模是雨水資源利用率提升的前提。指標權重前三之關系代表“降水——地表徑流——地下水系”控制、“源頭治理——過程控制——凈化利用”的績效考核思想，三者均為海綿城市PPP項目績效的重中之重。

（四）莊河市海綿城市PPP項目運行績效評價模型構建

本文通過建立多指標性能參數評判模型與關聯函數進行評判，采用綜合指數法根據各項指數的權值加權匯總獲得莊河市海綿城市PPP項目績效的評價結果[14]。構建莊河市海綿城市PPP項目績效得分計算公式如下：

ESI= WkSk，Sk= WkiSki，Ski= WkijSkij，k=P，S，I，R

（1）

Sk是系統層指標得分值;Ski是子系統層指標得分值;Skij是指標層指標得分值;Wk是一級指標（系統層）的權重值;Wki是各一級指標所反映的二級指標權重值;Wkij是各二級指標所反映的三級指標權重值;ESI是加權平均下莊河市海綿城市PPP項目績效指數值。

對于指標層各定量指標得分，先將數據進行Max-Min標準化處理后獲得其標準值，再使用功效函數求得單項評價值的得分，其公式為：

yj= ，Skij=Yj×Pj+S ? （2）

X 是各指標層指標原始數據，j為指標層指標順序，X ?與X ?是第j個指標的基本值與滿意值，Yj即為j指標的標準化系數，其映射區間是（0，1），Pj是相應指標層指標分數區間值。指標層指標的基本值與滿意值構建原則為：以大連市飲用水源地水質月報、遼寧省水資源公報、中國城市統計年鑒等相關統計數據求得遼寧省乃至全國指標作為平均水平，再由專家組討論莊河市海綿城市PPP項目的基本值與滿意值。本文指標層少部分指標為定性指標，無法直接使用數據進行量化，故引入DELPHI法確定其指標得分值。

（五）莊河市海綿城市PPP項目政策建議

海綿城市的本質是在科學考慮城市生態需求的基礎上，改善城市水循環過程[15]。故從自然水循環全過程角度出發，協同考慮小區域海綿城市和大流域尺度上的“大海綿”，政府可以采取以下措施：

1.源頭治理。綜合考慮莊河市的氣象特征、地質水文條件與城市面源污染控制需求，應該以提高雨水資源利用率為主要目標，同時兼顧徑流峰值控制。源頭解決方案是通過下沉式綠地、生態滯留帶等降低地面雨水徑流的流動速度，收集雨水徑流。

2.過程控制。過程解決方案指輸送系統能力：提高利用莊河兩側集水區建設海綿城市項目，完善市政排水系統;通過清淤疏浚、控源截污、雨污分流等方法恢復城市水系空間，提高莊河、碧流河水質。

3.凈化利用。構建以朱隈子水庫、轉角樓水庫、英那河水庫、向陽水庫、干甸濕地5個濕地湖泊為主要的生態雨洪調蓄廊道。利用天然濕地生態系統提供淡水資源、生態景觀用水、固碳、補充地下徑流。同時結合莊河原有項目的雨水積納、排放系統，控制開發強度以保留足夠生態用地的雨水排放系統。

六、結語

海綿城市PPP項目的重要內容之一是針對建設成果進行全面有序的績效考核與評價，合理、高效的績效評價體系可以提供決策支持、明確各方責任、實現各子系統間的最優化，故關于海綿城市PPP項目的綜合績效評價體系研究對后續海綿城市建設模式創新存在可借鑒的指導作用。

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