發展型社會政策與農村低保家庭的可持續生計

李賦

【摘 要】農村最低生活保障制度的實施解決了農村低保對象的生存性困難，但拘于制度設計的自身缺陷，農村最低生活保障制在促進有勞動能力的低保對象的可持續生計方面的作用卻極為有限。因此，需注入發展的思路：注重權利與責任共存;大力投資于人力資本和社會資本;加強農村低保家庭的資產積累，充分發揮資產福利的積極效應;實施積極的就業政策，變社會福利為工作福利，以解決農村低保對象的發展性貧困，促進農村低保家庭的可持續生計。

【Abstract】The implementation of rural subsistence allowances system has solved the subsistence difficulties of low income households. However， due to the defects of the system design， the role of the rural subsistence allowances system in promoting the sustainable livelihood of the low-income people with labor capacity is extremely limited. Therefore， we need to inject development ideas， emphasize the coexistence of rights and responsibilities， increase the investment in human capital and social capital， strengthen the asset accumulation of rural low-income families， give full play to the positive effects of asset welfare， and implement active employment policies， change social welfare into work welfare， so as to solve the developmental poverty of rural low-income households and promote the sustainable livelihood of rural low-income families.

【關鍵詞】發展型社會政策;農村低保家庭;可持續生計

【Keywords】development-oriented social policy; rural low-income families; sustainable livelihoods

【中圖分類號】D632.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號】1673-1069（2019）05-0103-03

1 問題的提出

為解決農村貧困問題，讓農村貧困和低收入群體共享改革發展成果，2007年，國務院決定在全國農村建立最低生活保障制度。農村最低生活保障制度在保障農村貧困人口的基本生活、解決其生存性貧困等方面發揮了重大作用。但也存著一些問題，主要表現在：最低生活保障制度立足于收入差距，解決的是收入貧困、生存性貧困，忽視了能力喪失和權利的剝奪而造成的發展性貧困;受助對象處于消極被動地位，其主體地位和責任被忽視;最低生活保障制以家庭為單位，按家庭人均收入定低保資格，忽視了有勞動能力和無勞動能力人口應有區別地以需求為導向的分類救助。正是由于農村最低生活保障制在本身設計和運行中存在著上述種種缺陷，導致農村低保家庭退保脫貧困難，長期持續依賴低保生存的人員所占的比例大。這就讓我們不得不重新反思我國現行農村最低生活保障制度的長期成效性及其未來的發展走向。

2 發展型社會政策和可持續生計

2.1 發展型社會政策

發展型社會政策形成于20世紀90年代中期，是在西方福利國家陷入危機，新自由主義改革興起的背景下形成的，是對傳統福利國家的批判和反思。其理論要點主要有：經濟政策與社會政策應協調發展，充分發揮社會政策對經濟發展的促進作用;重視人力資本和社會資本的投資，注重福利項目的生產性和投資性;從中長期戰略規劃出發，注重長期發展;重視預防和社會保護，強調“上游干預”;改變政府作為單一福利責任的承擔主體，主張多元福利責任承擔主體的共同作用和良性互動。

2.2 可持續生計

作為一種謀生的手段或方式，生計包含了生活所需要的能力、資產和所從事的活動?！爸挥挟斠粋€生計維持系統能夠應對壓力和重大打擊，并且可以從中恢復過來，而且可以在現在和未來保持甚至提高其自身的能力和資產，同時不損害自然資源的基礎時，它才具有可持續性[1]?！?/p>

傳統的社會政策相比，發展型社會政策關注的視角不再局限于福利的提供而是擴展到對維持生計能力的強調，在反貧困中它通過對生計的支持、保護與發展[2]，賦予貧困群體生計的可持續性。

3 以發展型社會政策促進農村低保家庭可持續生計

最低生活保障制度作為中國農村的一項社會救助政策，要使該制度發揮持久長遠的作用，就必須融入發展的思路即向發展型社會政策轉型，這樣才能克服該制度本身固有的缺陷和運行中出現的種種問題，引導農村低保家庭走上可持續生計之路。

第一，以勞動能力為標準，對農村低保家庭的各類人員有區別地實施救助。農村低保家庭的人員構成分為三類：一是無勞動能力者，包括年老、重病、傷殘人員;二是暫時無勞動能力的潛在勞動力，包括兒童等未成年人;三是成年勞動力。對低保家庭中的這三類人員應區分對待：對于無勞動能力的低保對象應給予現金和物質救助保障其基本的生活;對于兒童應予特別的福利照顧，促進其健康成長，阻止貧困的代際傳遞;對于有勞動能力的低保對象除了對其出現的暫時生活困難予以救助外，更重要的是要促進其發展，幫助其自立，增強其可持續生計的能力。

第二，對農村低保家庭的救助應從以收入與消費為取向，以維持個體生存為目的的收入救助和生存性救助轉向重視低保對象的能力建設、資產建設、資本培育和權利保障等發展性救助。

①大力投資于人力資本，重點投資于教育、醫療衛生和人員培訓，提高勞動力素質，引導、幫助農村低保家庭脫貧自立。

農村人力資本投資與農民收入增長關系密切。我國學者經研究分析測算后得出：農業在現有的條件下，農業勞動力的文化水平每提高1分，可增加凈產值24.97元;勞動力技能每提高1分，可增加凈產值2.23元[3]。而文化水平和技能的提高依賴于教育、培訓和醫療衛生，尤其是教育，教育是解決貧困問題的有效途徑。“以世界銀行的貧困線為標準，受教育少于6年的勞動者的貧困發生率大于16%。如果另外接受3年教育的話，則會下降7.2%;跨過9年的門檻將使貧困發生率下降一大部分;接受了9～12年教育的勞動者的貧困率下降到了2.5%;而受教育年限超過12年的勞動者幾乎不存在貧困的狀況[4]?！笨梢?，要從根本上解決農村貧困問題就必須大力發展農村文化教育事業?，F階段應著重從以下三個方面發展農村文化教育事業：第一，投資兒童和家庭，發展農村學前教育，力爭“上游干預”，切斷貧困的代際傳遞;第二，開展農村職業教育，對農村低保群體進行職業教育和培訓，用現代科學知識和技術武裝農村低保人群，增強農村低保人員的就業能力和市場競爭能力，引導、幫助其走現代農業之路;第三，大力加強農家書屋和鄉村圖書館等農村公共文化設施建設，提高農村居民特別是農村低保對象的文化素質。

良好的身體素質是人力資本發揮作用的保證，健康的喪失同樣會導致貧困。我國農村低保家庭有相當一部分是因病致貧、返貧的。因此，要大力發展農村醫療衛生事業，加大農村醫療衛生事業的投入，完善農村醫療衛生設施和醫護人員的配備，采取有效的措施保證農村低保人員看得上病，看得起病，看得好病，提高農村低保對象的身體素質，保障其健康，確保其勞動能力能夠得到正常發揮。

②大力投資于社會資本，建構和改善農村低保家庭的社會支持網絡，提升其社會資本存量，增強其反貧困能力。

社會資本是投資在社會關系中并希望在市場上得到回報的一種資源，是一種鑲嵌在社會結構之中并且可以通過有目的的行動來獲得或流動的資源[5]。貧困發生與社會資本的缺乏密切相關。社會資本理論認為[6]，個人或不同的群體在社會結構中所處的位置以及與社會結構中的其他的行動者的關系強度不同，決定了他們獲得和使用的社會資源的數量多少。處在社會結構中的上層位置或與社會結構中的其他的行動者關系密切的個人或群體，其占有和使用的社會資源的數量自然就多，其行動往往更易取得成效或更能達到目的。反之，則會被社會排斥。由于低保家庭或個人處于社會結構的底層，其社會關系網絡松散、脆弱，導致其能獲得和使用的社會資源稀少，社會資本能給予他們提供的幫助很微弱。這點可以從王卓等對四川省L縣團倉村隨機抽取的30名低保居民問卷調查和深度訪談的結果中得到印證。王卓等在調查中發現：26.7%的受訪者社交網絡規模為0，36.6%的受訪者社交規模為1人，16.7%的受訪者社交支持網規模為2人;80%的調查對象社交支持網規模在2人及以下[7]。以上數據說明農村低保居民普遍地受到了社會排斥，其社會資本存量嚴重缺失或不足，致使其一旦遇上自已解決不了的困難，僅能向親戚、鄰居等極有限范圍內的人尋求幫助。

③堅持就業優先原則，實施積極的就業政策，建立、健全就業援助制度，變社會福利為工作福利。

就業是福利之本、民生之本，是消除貧困、促進發展的最有效、最可靠的途徑。當前我國農村存在著大量從農業中轉移出來的的富余勞動力，其中有相當一部分是來自低保家庭的，由于自身的素質和外部環境的影響等方面的原因，這些來自低保家庭的富余勞動力在勞動力市場上備受排斥和歧視，就業困難。因此，要把促進低保對象就業與社會福利結合起來，變社會福利為工作福利，建立、健全就業援助制度，通過稅費減免、貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼等辦法，公益性崗位安置等途徑，對這部分就業困難的勞動力實行優先扶持和重點幫助”。

第三，從強調低保對象的受救助權轉向受救助權與責任共存。

以收入與消費為取向的社會救助更多的是強調政府的責任和公民的受救助權，而忽視了受助對象的責任主體地位。農村低保對象有從國家和社會獲得救助的權利，但同時也有承擔責任的義務。這種責任體現在：有勞動能力的低保對象應積極參與有關方面提供的技能培訓，主動地投入勞動力市場，參與經濟活動，通過自己的工作或市場來滿足家庭的需要，逐漸實現脫貧自立;家庭成員互助責任尤其是養老育幼及傷、病、殘照顧責任，這一責任是國家、市場組織、公民社會組織等主體無法取代，只有依靠家庭功能才能完成。片面強調低保對象的受救助權，而忽視其權利與責任共存，弱化受助對象在脫貧中的主體地位和積極作用，勢必造成受助對象對救助的等待和依賴，對家庭責任的放棄，甚至導致“福利養懶漢”現象的發生，浪費國家有限的社會救助資金，加重國家的社會救助負擔。

4 結語

中國農村最低生活保障制度從2007年實施、運行到現在已十多個年頭，從運行的實踐來看，取得了一定的積極效果。但是，任何一項社會政策都不是萬能的，農村最低生活保障制度也不例外。由于制度設計本身存在的缺陷，需結合我國農村貧困的實際情況進行變革，變革的取向是注入發展的思路，引導、幫助、促進有勞動能力的低保對象通過勞動養家，實現脫保自立，即用發展型社會政策促進農村低保家庭可持續生計，這是我國農村低保制度未來的發展取向和趨勢。

【參考文獻】

【1】安東尼·哈尼，詹姆斯·梅志里.發展型社會政策[M].羅敏，范酉慶，等譯.北京：社會科學文獻出版社，2006.

【2】張新文.發展型社會政策與我國農村扶貧[M].桂林：廣西師范大學出版社，2011.

【3】周建華.我國農村貧困人口人力資本投資分析[J].財經問題研究，2011（7）：122-128.

【4】朱俊生，庹國柱，董曉波，等.中國社會保護政策減貧效應研究[M].北京：首都經濟貿易大學出版社，2013.

【5】馬紅梅，陳柳欽.農村社會資本理論及其分析框架[J].河北經貿大學學報，2012， 33（2）：10-19.

【6】鄭志龍.社會資本與政府反貧困冶理策略[J].中國人民大學學報，2007，21（6）：58-65.

【7】王卓，曹麗.四川農村低保居民社會發展支持網研究——以L縣團倉村為例[J].社會科學研究，2013（1）：108-113.