加強互聯網平臺監管當務之急

□ 武曉雯

當今世界，網絡信息技術日新月異，已經全面融入社會生產生活的各個方面，并且深刻改變著全球格局。體現網絡信息技術發展方向的網絡平臺更是越來越深入地影響著現代人的生活。經過調研發現，公眾對于互聯網平臺發展有著強烈的期待。這些期待主要表現為：

公眾對于加強互聯網立法的愿望不斷提升。公民當前最期待的是針對網購領域、電子支付領域、食藥安全、網購、約車和快遞行業加強立法。其中，在網購領域加強立法的呼聲最高。這主要是由于，互聯網領域侵犯消費者合法權益、制售假冒偽劣商品等違法犯罪行為突出，已經成為侵權假冒的重點領域，法律規定的一些內容還沒有很好的落地。

公民對網絡平臺的發展方向抱有良好期待。調研發現，有28%的受訪者希望網絡平臺能夠得到更有力的立法規范和執法監督，15%的受訪者希望平臺朝著沒有欺詐、朝著健康綠色的方向發展，10%的受訪者期待網絡平臺能夠更好服務于生活，15%的受訪者希望國家能夠在世界范圍掌握網絡話語權。其中，公民最期待能夠加強網絡安全的保護，占受訪人群的32%。這是因為互聯網基礎設施、域名系統、終端設備、應用程序等產業鏈各環節面臨著較大安全風險，網絡安全事件多有發生。木馬和僵尸網絡、移動互聯網惡意程序、拒絕服務攻擊、智能硬件安全漏洞、網頁仿冒篡改等網絡安全事件表現出新的特點：利用分布式拒絕服務攻擊和網頁篡改獲得經濟利益現象普遍；個人信息泄露引發的精準網絡詐騙和勒索事件增多；智能終端漏洞風險增大；移動互聯網惡意程序的傳播渠道開始向網盤和廣告平臺轉移。

公民非常期待關于信息安全知識的普及。很多網民忽視信息安全問題、缺乏基本的信息安全意識，并因此造成了不必要的損失。與此同時，電話短信詐騙、騷擾等事件依舊頻繁發生，影響了用戶的日常生活，也阻礙了互聯網平臺的健康發展，使得信息安全問題更加不容忽視。相比信息安全相關機構和企業對網民的被動保護而言，主動的信息安全意識更能夠幫助用戶避免該類事件的發生，因此加強信息安全知識普及、提高用戶對于各類安全風險的認知是當務之急。調查發現，很多網民對于公共 Wi-Fi、二維碼等各類安全風險缺乏基本的安全防范意識，他們對于信息安全知識的普及與宣傳十分期待。

與公民強烈期待形成鮮明對比的是當前網絡平臺在發展過程中存在很多弊端，尤其是在網絡平臺監管方面，還存在著較多問題。

當前網絡平臺存在的主要問題

隨著互聯網快速發展，互聯網企業已經由網頁時代進入了平臺時代。當前平臺治理機制無論在充分性還是有效性上都存在著嚴重的“能力赤字”。

一是依托網絡平臺的犯罪層出不窮。

這主要表現為兩方面：第一，利用網絡技術的違法犯罪現象增多。一些違法犯罪分子攻進大系統，控制大系統，利用技術手段竊密、賭博、盜竊，網絡系統、大數據中的重要信息被竊取現象嚴重。第二，通過販賣他人信息導致的違法犯罪現象增多。一些互聯網服務商在長期經營中，逐漸形成并積累各自的用戶信息數據庫。其中涉及姓名、性別、年齡、生日、住址、電話、銀行賬號等大量個人基本信息。有的因管理不善而導致“被動泄密”，有的則是“主動泄密”。

二是監管層面存在的問題。

第一，監管任務繁重?；ヂ摼W平臺監管涵攝多個行業和領域，且監管平臺數量眾多，規模大小不一、服務器分布散亂，導致監管工作呈現的是線長、面廣、量大的特點。由于各地區發展不平衡，監管對象數量也有較大差別，經濟相對發達的地區，生活類平臺和金融類平臺較為發達，因而監管對象數量較多，有的地區甚至高達上千家以上，監管任務繁瑣，監管工作量大；而經濟相對較弱的地區，雖然備案的互聯網平臺較少，但也至少百家，而監管部門的基礎設施欠缺，導致監管難度大，監管效率低。第二，監管體制落后。一是機構設置問題，我國目前的網絡平臺的監管體制尚未系統形成（個別領域如通信監管只設置到省級層面，地市沒有監管機構），這樣的現狀已經不能適應網絡平臺發展的需要。二是屬地管轄和職能管轄狀況混亂。當前網絡平臺監管職能并非完全集中于平臺自身設置的內部監管機構，其他政府相關部門也承擔著相應的監管職能。各個部門在行使監管職能時的出發點并不能經常取得一致，仍存在多部門分散管理、多頭執法、信息溝通不暢、監管效率低的問題。三是對于監管成效的可問責性弱。政府監管機構享有并行使較大的國家權力，容易產生被被監管者捕獲或被監管者合謀而損害公共利益等問題?；谶@種情況，政府監管成效往往不足。因而需要科學可行的問責機制進行督導。第三，違法行為監管困難。網絡平臺本身具有虛擬性、隱蔽性和跨地域性等特征，為監管部門對網絡違法經營等行為開展監管帶來了發現、調查、取證等環節上的難度。

三是法律法規不完善，滿足不了互聯網平臺的發展需要。

網絡立法經過多年實踐與探索，已經初步形成立法體系。但是，和網絡平臺有關的立法仍舊滯后于行業發展。主要表現為：第一，立法空白現象嚴重?；ヂ摼W快速發展，立法時難以預料的新問題層出不窮。例如，我國目前還沒有專門的法律法規來保障未成年人的上網安全，個人信息保護立法也一直缺位。第二，立法質量不高。目前涉及互聯網管理的國家法律、法規、部門規章、地方性法規和地方政府規章一共有130余部。這些立法總體層次不高，以部門規章為主，立法之間缺少協調性和相通性。第三，立法可操作性不強。我國大量互聯網立法都是宣示性規定，缺乏可操作性。即使部分規定具有可操作性，但經常缺少懲罰性規定。一些零星的關于網絡平臺的監管規定散見于個別立法之中，內容上寬泛粗糙，框架性條文較多，詳細程度與明確性較差。

四是如何厘定平臺責任，尚未達成共識。

“網絡平臺責任”在網絡空間化時代不可回避。當前對于網絡平臺的責任歸屬還是沒有根據行業等屬性做到清晰的界定。主要表現為：第一，責任主體不清。由于行政機關缺乏必要的資源和手段，將一些原本應當由行政機關行使的權力、履行的職責交由平臺，卻沒有充分考慮平臺的私主體屬性，導致平臺容易侵犯公民信息權和隱私權等私權利，形成二者責任界定不清的情況。第二，真實性責任未有界定。目前對于網絡平臺需要對真實性承擔多大責任，承擔什么樣的責任，沒有形成統一意見。第三，責任范圍不清。對于某一行業不同類型的網絡平臺，當前監管尚未能夠細化到如此程度，難免捉襟見肘，即使有細化規定，往往也較為原則。

五是利用國際互聯網法律漏洞，跨國犯罪現象嚴重。

互聯網先天具有無國界的特性，任何互聯網領域的問題都能輕易變成跨國性的法律問題。由于各國家民族傳統、社會發展狀況、政治經濟制度等方面存在差異，導致各國互聯網法律也不盡相同，這便給國際互聯網立法帶來了困境。部分不法分子利用各國互聯網法律間的“縫隙”，從中發現取財牟利之道，但又逃避法律制裁。例如在國外設置服務器傳播黃色信息的行為。為減少這類情形的發生，需要國際社會制定適用于互聯網領域的基本活動規則，以使類似問題在各國能得到同類方式解決，減少各國互聯網法律間的“縫隙”。

推進網絡平臺發展的建議

面對這些問題和期待，我們需要及時分析總結，尋找最佳的問題解決方案，以此把握互聯網平臺的發展趨勢，讓互聯網平臺更好地為我們服務。

一是盡快完善法律法規。

第一，盡快制定互聯網基本法律。制定具有法律性質的互聯網規范，提供互聯網行為的基本準則。對于條件相對成熟、行為已經相對模式化的互聯網領域，尤其是涉及網民基本權利的方面，要率先制定專門的互聯網法律。我國當下在電子商務、虛擬財產保護、個人信息保護等領域已具備了獨立立法的條件，應盡快制定相應法律。同時，待互聯網領域的單行法律規定基本制定后，可在宏觀層面制定基礎性的互聯網法，進而指引具體的互聯網立法工作。第二，及時填補法律空白。互聯網技術發展迅猛，實踐中新業務層出不窮。要根據網絡平臺發展情況，盡快出臺相應法律法規。對此，以互聯網發展戰略的眼光來看待互聯網立法，可先聯合某些平臺制定行業規則，試水運行可能性，然后提高立法層級。第三，及時出臺法律解釋等。依據傳統法律的相關規定和互聯網單行法律的規定，及時出臺司法解釋，為互聯網行為提供司法根據。對于尚不具備出臺司法解釋條件的領域，若在實踐中出現的糾紛較多，可優先考慮出臺相應的指導性案例。

二是建立常態化監管機制。

第一，落實參與主體實名制。需要加強對網絡平臺參與者的身份核實工作，以網上驗證身份證方式構建平臺參與機制，以此實現由監管部門掌握平臺資源和控制能力的基礎。第二，完善在線舉報制。要形成開放多元的網絡舉報渠道。建立全網統一的舉報信息中心，實行群眾舉報網絡化自動歸類。要形成完善舉報工作管理制度。建立舉報工作報告制、舉報查詢制度、舉報限期辦結承諾制度、實名舉報答復反饋制度等。第三，創新監管模式。這包括兩種方式，一個是聯合多部門形成完整的平臺體系，以此增強監管合力。另外一個是，建立現代化管理機制，把激勵和約束、褒獎與懲戒、自律與他律、動與壓相結合。

三是明確界定平臺責任。

確定平臺責任的原則主要有：第一，責任分擔原則。互聯網平臺責任應當由互聯網平臺經濟的受益者——互聯網平臺經營者、平臺交易雙方、政府、社會團體——共同承擔。第二，權責一致原則。即互聯網平臺責任要和互聯網平臺擁有的能力、權力一致，有多少能力承擔多少責任、能夠行使多大權力承擔多大責任，既不能強人所難，也不能聽之任之。第三，科學分配原則。需要考量意圖保護的價值和利益，又要對當前的技術條件和所負擔的成本進行細致考慮，還需要科學考慮平臺承擔能力，分析平臺是否有履行相應義務的能力。要根據互聯網平臺性質、結合不同業界形態，做量體裁衣式的規制。

四是積極參與國際立法。

如若未能很好地參與到互聯網國際規則的制定中，根據本國的互聯網法做出的判決只在本國生效，跨國的判決難以得到執行，則我國相關互聯網立法的價值將大大貶損?；ヂ摼W本身具有無國界的特性，使得互聯網立法需謀求國際共識。作為世界性的大國，我國應積極參與國際性的互聯網立法，并要有所作為。

五是全方位加強管理。

第一，形成信用評價體系。全方位的信用評價體系應該包括信用評價體系和信用披露制度。這就要求制定信用評價體系、信用披露制度，警示交易風險。構建信用評價體系，強化信用約束。第二，提升管理能力。對于互聯網平臺的發展，要明確“首先是‘積極推動’，然后是‘逐步規范’”的管理思路，在此基礎上切實履行行業管理職能，發揮好行業組織的作用，倡導行業自律和社會監督，完善市場規則和行業公約，推動形成高效完善、全社會共同參與的互聯網綜合管理體系。在國家大數據行動綱要的指導下，打破行業壁壘，支持工商聯與工商局、商務部、工信部等相關部門建立信息共享機制，交換共享不同網絡平臺的法人數據、經濟類信息、重點項目庫等各類相關數據，為管理提供有價值的信息服務。網絡平臺也需要依靠大數據技術工具，實現自主、實時獲取和使用數據，開拓新市場、提升競爭力，實現精細管理和精準運作。同時，還要不斷加大信息安全人力、財力、物力投入，不斷從理念、業務和技術上進行創新。