如何看待“穩就業”成為“六穩”之首

京雨

中央提出“穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期”，是當前我們做好經濟工作、保障穩定的重要方面和主要內容。而在這“六個穩”中，“穩就業”被放在了首要位置。當前我國面臨怎樣的就業形勢？如何看待如此強調就業的重要性意義？“六穩”的順序安排具有哪些深刻的政策含義？穩就業需要處理好哪些關系？如何做好“穩就業”？針對這些問題，本刊特約記者專訪了中國經濟體制改革研究會原會長、中國經濟50人論壇成員宋曉梧。

明確把促進就業作為“六穩”之首，相對弱化GDP指標，這標志著我國宏觀經濟調控的主要目標發生了重大調整。

我國面臨的就業形勢

《領導文萃》：人們注意到：2018年下半年，中央提出“穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期”，把“穩就業”放在經濟工作的首位，如何看待這一順序安排的變化？

宋曉梧：去年7月，以

習近平同志為核心的黨中央提出“穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期”，第一次把就業放在“六穩”之首，同年11月國務院又發布了《關于做好當前和今后一個時期促進就業工作的若干意見》。今年兩會上，李克強總理在政府工作報告中指出：“今年首次將就業優先政策置于宏觀政策層面，旨在強化各方面重視就業、支持就業的導向。當前和今后一個時期，我國就業總量壓力不減、結構性矛盾凸顯，新的影響因素還在增加，必須把就業擺在更加突出位置。”這一系列重大戰略舉措彰顯了中央、國務院在當前國際國內形勢下對就業工作的高度重視。經濟增長、促進就業、穩定物價、平衡外貿，這四大宏觀調控指標在一國不同的經濟社會發展階段往往各有側重。改革開放以來，我國一直把GDP增長作為首要目標，在物質財富十分匱乏的國情下有一定的合理性。但在跨入中等收入門檻后，經濟發展處于換擋期，消化長期積累的過剩產能，調整產業及技術結構，將使各類就業問題凸顯。中央正確判斷我國面臨的國際國內經濟形勢，提出經濟發展從前階段追求高速度轉向追求高質量，明確把促進就業作為“六穩”之首，相對弱化GDP指標，這標志著我國宏觀經濟調控的主要目標發生了重大調整。

就業本是現代市場經濟國家宏觀調控的發軔之處。1936年凱恩斯發表《就業、利息與貨幣通論》，為羅斯福新政提供了理論基礎。1944年貝弗里奇發表《自由社會中的充分就業》，英國政府頒布《就業政策白皮書》。1946年美國通過《就業法案》，把促進就業作為政府的重要職責。其后澳大利亞、比利時、加拿大、法國等，都把促進就業作為政府的重要調控目標。GDP指標1965年才誕生，遲至1991年才正式納入美國官方統計。2008年爆發世界經濟危機，至今發達國家衡量經濟是否復蘇的第一位指標仍然是就業狀況。

就業是民生之本。但長期以來我們強調保增長，經濟工作往往最終落腳在GDP增速上，大型重化工業項目和大規模的基礎設施建設又是拉動GDP增長的捷徑，致使各級政府很難從依靠投資拉動的粗放型經濟增長模式中擺脫出來。明確提出穩就業是今后一個時期宏觀調控的首要目標，將十分有利于經濟發展方式轉型，實現可持續發展。

《領導文萃》：有人質疑，中國已經進入老齡化社會，近年來經濟活動人口和新增勞動力都是負增長，失業率也比較低，為什么還要把穩就業作為“六穩”之首？

宋曉梧：不錯，按國際通行的標準，我國65歲及以上老年人口在2002年占總人口的比重達到7%，進入老齡社會，現在這一占比已經達到11.4%。2018年12月，世界銀行發布《中國養老服務的政策選擇：建設高效可持續的中國養老服務體系》報告，預計到2027年中國65歲及以上老年人口比例將上升到14%，進入深度老齡化。與此相應的是勞動年齡人口在下降。2011年我國勞動人口總量達到9.4億峰值，2018年跌破9億。因此有人質疑，當前中國處在老齡化中期，每年新增勞動人口已經是負數，失業率多年不超過5%，就業還是突出問題嗎？對此，有必要環顧一下歐美日人口老齡化高于我國的國家，至今仍然在為各類就業問題發愁。因為就業要統籌考慮，一是從促進就業總量看，急需大力發展就業彈性高的第三產業和大量容納就業的中小微企業，這將有利于調整產業結構。二是從優化就業結構看，急需打破各類行政性分割對勞動力合理流動的阻礙，當前特別需要下大力氣解決農民工和大學生群體的就業問題，這將有利于農民工市民化，推進新型城鎮化，并深化教育體制改革，調整職業教育與高等教育的布局。三是從提高就業質量看，急需加強職業安全衛生，建立合理薪酬制度，注重人力資源開發，這將有利于杜絕“帶血的GDP”，提升就業者的技能，并提高勞動報酬比重，擴大消費。四是從構建就業保障看，急需完善職工基本養老、基本醫療及失業保險制度，解除就業者的后顧之憂，這將有利于億萬勞動者全身心投入創業和工作之中。作為民生之本，就業是牽一發而動全身的家事、國事、天下事。

《領導文萃》：那么，基于您上述觀察和分析，您如何看待我國當前的就業形勢？面臨著來自哪方面的挑戰？

宋曉梧：在經濟從高速增長向高質量增長的轉型中，我國就業規模不斷擴大，結構進一步優化，保持了就業局勢的總體穩定，就業質量逐步提高，成績顯著，主要體現在：一是城鄉就業規模持續擴大，就業總量穩步增長。截至2017年末，全國就業人員達到7.76億人，實現了就業與經濟的協調增長。2012年以來，城鎮新增就業連續5年保持在1300萬人以上，110萬“去產能”職工得到妥善安置，高校畢業生年度總體就業率一直保持在90%以上。二是就業結構不斷優化。2017年末，城鎮就業人員4.24億人，鄉村就業人員3.51億人，城鄉就業人員分別占54.7%、45.3%，城鄉就業格局發生了歷史性變革。2017年，第三產業就業人員達到3.48億人，占全部就業人員的比重為44.9%，成為吸納就業的主體。私營企業、個體經濟成為擴大就業的重要渠道。三是就業質量逐步提高。城鎮勞動者工資收入、參加和享受社會保險人數明顯增長，勞動者權益保障有了明顯改善，勞動關系和諧程度不斷提高。就業規模擴大的同時就業質量逐步提高。四是失業率保持在控制范圍內。多年來，城鎮登記失業率均在控制計劃以內，保持在4.0%～4.3%之間。2017年失業率為3.9%，持續保持在較低水平。近些年來，基于全國勞動力調查基礎上的調查失業率也一直在5%左右的較低水平。對失業率的有效控制，保持了就業局勢的基本穩定。瑞士洛桑國際管理學院發布的《2017年世界競爭力報告》顯示，在細分項中，中國的就業排在全球63個主要經濟體中的首位，說明我國的就業工作贏得了國際社會的認可。

同時我們也要看到，在國內經濟發展方式轉型，國際貿易爭端加大的背景下，我國就業面臨著很大的壓力，做好穩就業工作，需要付出艱苦的努力。一是勞動力的技術、知識結構遠不適應經濟的產業結構、技術結構快速調整，結構性失業將成為就業的最大壓力。例如《中國人才發展報告2017》報道，高級技工占比，日本是40%，德國是50%，中國只有5%。我國高級技工缺口達上千萬。二是國際貿易爭端影響就業的不確定性。世界經濟格局正在發生深刻調整，中美經貿摩擦成為我國當前經濟發展外部環境中最大的不確定性因素，對我國經濟發展產生一定程度的沖擊。貿易摩擦對出口導向型企業會產生直接影響，由于關稅增加帶來的運營成本提升可能導致部分企業在短期內出現經營困難而出現用工減少。三是隨著新技術發展應用對就業的影響擴大，以“機器換人”等形式直接替換勞動導致一些崗位甚至工種被淘汰。一些簡單勞動崗位可能快速流失，一線操作工、電話客服、窗口柜員等職業需求將減少甚至消失。智能機器人的進一步發展，使翻譯、新聞報道、銷售、簡單咨詢等非程序化崗位也有可能被逐步替代，技術性失業增多。四是農民工就業問題突出，2.8億農民工已經占到我國4.2億城鎮就業人員的近70%，這是發達工業化國家沒有經歷過的特殊就業形態。這種“雙軌制”就業狀態長期維系，對經濟社會以及文化倫理的影響需要引起高速重視。

穩就業需要處理好哪些關系

《領導文萃》：正如您所說，穩就業意義重大，在我國面臨就業壓力的大背景下，解決就業需要處理好哪些關系？

宋曉梧：我在中國經濟50人2019年年會上發言，談了這個問題。由于發言時間每人只有6分鐘，只是點了下題目。我認為把穩就業置于“六穩”之首，當前應處理好以下五個方面的關系。

第一是就業與投資的關系。有的學者提出，把穩就業放在 “六穩”之首，標志著我國就業工作進入3.0版，意味著就業從社會民生工作提升為宏觀經濟工作。我認為就業3.0版，應當明確就業是今后中長期經濟宏觀調控四大指標之首。那么穩就業放在第一位是否就貶低了投資的重要性？長期過度依靠投資拉動GDP增長方式已經難以為繼，我國的就業彈性也為此曾大幅度降低，但這不是說現在突出就業，投資就不重要了，而是應處理好穩就業與穩投資的關系。

我國現在經濟增長還在減速，各方面對投資拉動經濟增長有所期待。我擔心一講投資，很容易路徑依賴，又圍繞GDP去確定投資項目，尤其是地方政府，再駕輕就熟地分解投資指標以行政手段落實。據一些地方反映，這樣的情況已經發生。當前我國GDP增長率還保持6%以上，仍遠高于世界主要經濟體，加大投資應重點圍繞促進就業展開，經濟的就業彈性以及投資的就業彈性應作為中長期投資效率的重要評價指標。

《領導文萃》：前面您重點談了就業與投資的關系，那么，穩就業還應處理好其他哪幾個關系？

宋曉梧：第二是就業與中小企業的關系。世界上大多數國家，就業人員90%左右分布在中小企業。盡管一些大企業在經濟結構調整中破產或大量裁員會引起社會高度關注，但從就業總量看，穩就業可以說重點是穩中小企業。去年11月，習近平總書記專門主持召開民營企業座談會，充分肯定民營企業的重要地位和作用，強調必須堅持“兩個毫不動搖”“三個沒有變”，對支持民營企業發展壯大做出全面部署。各地、各個部門積極研究制定相關具體措施，在解決中小企業融資難、門檻高等方面出臺許多政策舉措，對穩就業起了至關重要的作用。

具體到穩就業工作，去年11月國務院出臺的文件提出：一是加大對企業穩崗的支持力度。對于不裁員或少裁員的參保企業，可以返還其上一年度實際繳納失業保險費的50%，對面臨暫時性生產經營困難而且又有望近期得到恢復的，加大返還力度。二是加大了對小微企業融資擔保的支持力度。充分發揮國家和各地政府性融資擔保基金作用，鼓勵各地優先為符合條件的小微企業提供低費率擔保支持，提高其貸款的可獲得性。三是將符合條件的小微企業創業擔保貸款申請額度，從200萬元提高到300萬元，提高幅度達50%，可以更好地滿足企業融資需求。四是切實減輕企業負擔。按照國務院的統一部署，連續出臺降低社會保險費率政策。這些政策相互結合，將進一步降低中小企業運營成本，幫助企業緩解融資難等問題，穩住民營企業尤其是中小微企業吸納就業的作用。

第三是就業與創新發展的關系。從就業總量看，我國隨著人口老化的進程，新增就業人口對就業的壓力大大減輕，但經濟轉型所必然要求的勞動力結構調整，包括產業結構、技術結構、知識結構以及年齡結構等對就業的壓力卻大大增加。其中創新發展對就業結構調整壓力很大。創新發展是新的發展理念之一，互聯網、人工智能、機器人等是創新的焦點話題。國內外不少人，有的是知名學者，把創新與就業對立起來，認為創新將消滅一大批工作崗位。影響較大的是《人類簡史》作者，以色列學者尤瓦爾·赫拉利。他在《今日簡史》中對21世紀人類面臨的問題提出了21個預言，第一個就是就業面臨前所未有的挑戰。他認為，如果說19世紀人類創造出了一個龐大的無產階級，21世紀人類將創造出一個龐大的無用階級。同類的觀點現在還很時髦，在國內不少網站或論壇上可以看到、聽到類似的言論。但若以此推論，創新與就業似乎勢同水火了。前面我也談到，科學技術的發展的確對就業構成新的挑戰，就單個企業看，這種情況的確存在，如某港口依靠人工智能控制，工人需求量可以減少一半，某企業上了數控柔性加工線，普通工作崗位減少80%以上。

從人類文明發展史看，創新導致一些現有工作崗位大幅度減少的事并不鮮見，特別是工業化以來一直在不斷上演，但創新還可以創造多大規模新的工作崗位，在某項創新之初是很難預測的。汽車的發明消滅了馬車夫工作崗位，馬車夫有多少是可以統計的，而汽車的設計、制造、維修以及帶來的相關產業鏈的工作崗位當時誰能預計？新技術的發展會使就業市場發生積極變化，催生出一批新模式、新業態，帶來新興產業發展和經濟增長加速，直接創造新的崗位需求。最近人力資源和社會保障部正式公布了人工智能工程技術人員、物聯網工程技術人員、物聯網安裝調試員、大數據工程技術人員、云計算工程技術人員、數字化管理師等13個新職業。這些職業過去聞所未聞，未來還難以預測互聯網、人工智能等新經濟將創造出哪些新的就業崗位。有資料顯示，新經濟、新業態已經影響了全球至少8億到10億人的就業。可以說，從長遠看，創新發展有利于促進就業，穩就業與創新發展并不矛盾。

第四是就業與工資、社保的關系。在促進就業、經濟增長、物價穩定、外貿平衡這宏觀調控四大指標中，我認為“十三五”“十四五”時期應當把促進就業列為首要指標。在勞動力市場子體系中，就業、工資、社保三方面，就業也應處于優先地位。市場經濟條件下，行業、企業的工資水平是根據本行業、本企業具體的勞動力供求關系確定，政府能做什么？政府不應當以行政手段直接干預企業的用人和工資自主經營權，當然工資水平的調整還要發揮勞資集體協商機制的作用，但在就業壓力很大的情況下，政府可以通過緩提最低工資標準來降低企業人工成本增長壓力。這在發達市場經濟國家不乏先例，有的在經濟危機嚴重時實際上凍結了最低工資標準。鑒于工資剛性原則，降低最低工資水平的情況極為罕見。我國從2007年到2010年，最低工資上升比較快，從2011年到2016年，最低工資調整幅度逐年在下降，2017年有很多地區沒有調整最低工資，2018年又調了，幅度不大。總體說來，這種調整適應了就業的需要，適應了宏觀經濟的需要，調整方向是對的。

現在企業抱怨比較強烈的，是我國社保繳費率高，主要是職工基本養老保險繳費率過高。在就業壓力增大時，暫時下調社保繳費率是許多國家都采取過的措施。近年來，我國也適當調整了企業社保，主要是職工基本養老保險繳費率。例如2013年至2016年，職工基本養老保險繳費率，上海、哈爾濱兩市從22%下降到20%， 廈門從14%降低到12%，深圳、寧波仍保持在14%。從法定社保繳費率看，我國企業繳費率在世界上處于高位，但由于各地采取了多種變通辦法，全國平均企業實際繳費率要比法定繳費率低10多個百分點。更為嚴重的問題是由各地自行確定降低企業繳費率幅度，進一步加大了地區差距，破壞了社會保障應遵從的大數法則，造成不同地區企業社保負擔苦樂不均，特別是老工業基地企業與新興工業城市企業難以公平競爭。哈爾濱市降低了職工基本養老保險繳費率，養老保險基金更加入不敷出，而廈門、深圳等市積累了大量養老保險基金。因此，適當降低職工基本養老保險繳費率，應當在企業職工基本養老保險全國統籌的基礎上統一調整，應盡快統一繳費率、統一繳費基礎，統一經辦機構、統一劃撥國有資產補充職工基本養老保險基金。我目前收集到的資料，除了加拿大的魁北克省，世界各國的法定職工養老保險都是全國統籌。許多人強調全國統籌面臨的困難，正是需要以壯士斷腕精神去打破既得利益格局。

第五是就業與農民工的關系。很長時期我們講就業主要指城鎮戶籍就業人員。20世紀80年代整頓國有企業勞動組織時，曾把清理農民工作為重要工作內容。大家認為農民工是中國特有的就業穩定器。就業壓力大了，上千萬農民工可以返鄉務農，城鎮需要勞動力了，可以多讓農業富余人員進城。現在這種情況發生了根本性變化，必須把農民工就業放到穩就業工作的重要位置。如果說在經濟高速增長期間農民工曾提供了相對低廉的勞動力成本，有利于我們打開國際市場，積累寶貴的外匯，那么在經濟轉向高質量發展階段，農民工長期存在就是弊遠遠大于利了。

隨著城鎮化進程的加快，農民工已經成為城鎮就業的主力軍。據人力資源與社會保障公報提供的數據，2017年農民工總量2.8億人，占城鎮總就業人口4.2億人的67%，其中1980年以后出生的新生代農民工占全國農民工總量的50.5%。值得注意的是，以往那種認為城里有活就招農民工，城里沒活農民工就回鄉務農的觀點，對上億的新生代農民工完全失效。一項調查顯示，38%的農民工認為自己就是所在城市的“本地人”，隨著新生代農民工比重的增高，這種“本地人”認同感的比重也會增高，2017年比2016年就提高了2.4個百分點。因此，必須高度重視中美貿易戰對就業的影響，高度重視去產能對就業的影響，特別是對新生代農民工的影響。解決農民工的根本途徑，是中央一再明確的農民工市民化，這一進程，在“十三五”時期應加快進度，希望在“十四五”時期讓農民工成為歷史。

如何做，才能穩就業

《領導文萃》：一些人認為，地方的GDP競爭對我國經濟高速增長發揮了促進作用，現在提出穩就業是“六穩”之首，對地方政府發展經濟的積極性會不會有影響？

宋曉梧：我在從事東北振興工作期間，與東北一些地方的行政領導接觸較多。在制定地方“十二五”規劃時，一些地方領導征求我的意見。針對那時制定規劃都是先明確GDP增長指標，再圍繞這一指標分解投資、招商等指標的做法，我說能否把改善民生放到重要位置，淡化一點GDP指標？許多地方官員擔心，淡化GDP指標會造成考核失去目標，工作沒了抓手。多年來不少地方“黨政工團齊動員”，分解投資和招商引資指標，層層考核直至考核街道的GDP，要淡化以致取消一些地方的GDP考核，把穩就業作為經濟工作之首，他們一時感到不適應是完全可以理解的。我們承認GDP指標是20世紀經濟學的一項偉大發明，衡量一國的經濟總量，還沒有其他指標可以完全替代它。但也應看到，從誕生之日起，GDP指標就有天生的缺陷。它不能反映投資的效益和結構的優劣，也難以反映收入分配狀況和資源環境代價，這些缺陷原本可以在實際工作中加以適當修正和補充，遺憾的是在我國前階段激烈的地方GDP競爭中卻被大大放大了。審視當下我們面臨的突出經濟社會問題，有許多正是GDP指標的缺陷，從某種角度也可以說，這是唯GDP論的必然結局。如果我們還被低收入階段的地方GDP競爭路徑鎖定，難免陷入中等收入陷阱。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出新的發展理念，創新發展、綠色發展、協調發展、開放發展和共享發展符合新時代發展的新要求。新的發展路徑應當以促進就業為主要調控目標。就業所包含的經濟社會內容比GDP豐富。各級官員不是工作沒抓手了，而是工作視野更開闊，更貼近民生了。當然，把穩就業作為“六穩”之首，絕不是簡單以失業率取代GDP增長率作為各級官員的考核指標，而是要轉變發展理念，堅持以人為本，全面協調發展。首先要發揮市場配置勞動力資源的決定性作用，讓一切創造財富的源泉在競爭中充分涌現出來;同時要更好地發揮政府的作用，為城鄉廣大就業者提供一個公平公正的競爭秩序和職業安全、社會保障網絡，并加強監管。

《領導文萃》：正如您所介紹的，穩就業很重要，那么，如何做才能穩定就業？

宋曉梧：做好就業工作，特別是做好經濟結構調整時期的就業工作，我們已經積累了不少成功的經驗。面對新的挑戰，就業工作在原有基礎上還要有新的舉措。今年李克強總理在政府工作報告中針對促進就業方面提出了一系列要求，例如：要多管齊下穩定和擴大就業，扎實做好高校畢業生、退役軍人、農民工等重點群體就業工作，加強對城鎮各類就業困難人員的就業幫扶;對招用農村貧困人口、城鎮登記失業半年以上人員的各類企業，三年內給予定額稅費減免;加強對靈活就業、新就業形態的支持;堅決防止和糾正就業中的性別和身份歧視;實施職業技能提升行動，從失業保險基金結余中拿出1000億元，用于1500萬人次以上的職工技能提升和轉崗轉業培訓;加快發展現代職業教育，既有利于緩解當前就業壓力，也是解決高技能人才短缺的戰略之舉;改革完善高職院校考試招生辦法，鼓勵更多應屆高中畢業生和退役軍人、下崗職工、農民工等報考，今年大規模擴招100萬人;擴大高職院校獎助學金覆蓋面、提高補助標準，加快學歷證書和職業技能等級證書互通銜接;改革高職院校辦學體制，提高辦學質量;等等。這些政策確實得到落實，不僅會緩解近期的結構性就業壓力，而且對我國中長期勞動力素質的提高也將起到巨大推動作用。

《領導文萃》：前階段地方追求GDP政績，后來出現了GDP增速造假現象，有的省“擠水分”，發現一些縣市虛報增幅超過百分之二三十。現在提出穩就業，是否也應當注意這個問題？

宋曉梧：這個問題涉及黨風廉政建設，黨的十八大以來，統計數據造假問題已經得到抑制。在具體工作中，重要的是完善對就業狀況的統計調查，真實反映就業總量與就業結構的變動情況，絕不允許虛報瞞報。那種“官出數字、數字出官”的積弊，在全面依法治國、全面從嚴治黨的新常態下，必須堅決鏟除。要建立就業監測和失業預警制度。

加強就業形勢監測分析，建立對受影響企業用工監測預警機制，完善就業監測和失業預警體系，為國家相關政策的出臺提供有效的支持和建議。加強對社會就業情況的跟蹤監測，及時了解并真實反映勞動力流動趨勢。通過就業監測和失業預警分析，加強對城市常住人口的公共就業服務和政策支持，幫助重點群體實現穩定就業。尤其是對轉崗下崗失業人員開展針對性跟蹤服務，對受影響職工普遍開展職業培訓，及時開展困難職工救助幫扶，盡量降低失業對勞動者和社會的影響。

至于經濟增長，依然是一個很重要的宏觀調控指標，因為促進就業本身就要求適時的經濟增長速度和合理的產業技術結構。關鍵在于工作的出發點不一樣，最終結局將有很大差別。