網約車與出租車的管制模式比較分析

廣西大學法學院 廣西 南寧 530004

一、網約車的興起與政府管制回應

(一)網約車對傳統出租車的沖擊。2016年5月24日，重慶發生了一起數百輛出租車圍攻滴滴打車車輛的事件；同年5月31日，西安市數百輛出租車并排在道路一側，為抵制網約車運營，造成交通擁堵的尷尬局面，諸如此類事件也在其他城市上演。究其原因，是網約車的加入打破了出租車行業長久以來的壟斷地位，損害了出租車行業各主體的利益，對此交通運輸部部長楊傳堂也提到，網約車對傳統出租車行業帶來了巨大沖擊。這種關乎群體利益的糾紛如果不得到妥善解決，將不利于社會的穩定和發展。

那么該如何解決這一群體利益糾紛呢，筆者認為網約車公司并不等于出租車公司，網約車也就不僅僅是出租車行業的補充和延伸，更是對其的一種顛覆，它對出租車行業的兩類主體影響最大，一類是出租車經營許可證即牌照持有者；另一類是出租車司機。

對出租車牌照持有者而言，傳統出租車公司是以政府許可的方式獲得牌照從而取得經營權的，而網約車只需要在網約車平臺進行注冊認證即可，不需要牌照就可以將車輛投入運營，因此牌照的價格也會隨著網約車的出現而大幅度的降低，這對于牌照持有者是不能忍受的，因此該類主體是在網約車出現并迅速發展過程中損失最大的群體；至于第二類主體就是出租車司機，更多私家車投入市場運營，對出租車司機的業務量造成沖擊，使得出租車生意大不如前，并且其還需要向出租車公司繳納“份子錢”，直接導致出租車司機的收入大幅下降，然而絕大多數司機能夠跟上“潮流”適應新技術，從出租車轉型到網約車的難度不大，因此受到網約車沖擊最大的是那些不能適應新技術的老年司機，于是出現了上述許多司機罷工、排成一排占道以及與網約車司機起沖突的現象。

(二)當下的管制回應。目前網約車在給予公眾便利的同時也暴露出些許問題。首先是網約車的安全問題得不到充分保障。由于網約車平臺在引進司機時，沒有得到政府的有效監管，并在運營時回避政府監管，導致網約車車主酒后接單、女教師搭乘網約車遇害等現象層出不窮。以深圳為例，2016年8月政府第二次約談網約車平臺時，經審核仍發現2000多人身份異常，6000多輛車狀況異常的情況；其次是乘客的權益得不到有效的保護。這一方面主要表現為乘客在享受網約車服務過程中遭受人身或財產損害時，在救濟途徑上是很匱乏的，甚至有乘客不知道怎樣尋求救濟。

筆者認為目前的傳統出租車行業特許經營制度已經漸漸無法適應新的社會狀況，網約車的興起無法套在特許經營制度的“籠子”里。行政許可制度期待著新的改變，從特許經營過渡到較低強度的許可方式，逐步解除傳統出租車嚴格的價格管制和僵化的數量管制，以資質和服務質量監管控制市場準入。另外筆者覺得可以嘗試將網約車與出租車錯位發展、差異化經營，適度發展出租汽車，有序發展網約車，具體而言即巡游出租車主要在路面巡游攬客和站點候客，而網約車只能通過網絡預約方式提供服務，不能巡游攬客，并且推進巡游出租車經營權無償使用機制，營造網約車與出租車公平競爭的市場環境，以保護出租車司機的利益。

二、網約車是新模式嗎——基于與出租車管制模式的比較

(一)《暫行辦法》對網約車的管制規定。2016年7月28日出臺的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》在賦予網約車合法地位的同時，也對其進行了系統的監管。其中第三條第二款規定網約車實行市場調節價，由市場對網約車進行價格調控；第四章主要講的是網約車各主體在市場運營過程中應該遵循的具體規范，譬如第二十條、第二十一條等等。除此之外，《暫行辦法》也賦予地方一定的權力，規定地方人民政府可以根據當地具體情況實行政府指導價和進行出租汽車總量控制。

(二)地方對具體管制內容的選擇。《暫行辦法》只是一個總括性的規定，至于具體怎么實施還是要落實到各地方政府，根據《暫行辦法》第四條第二款和第三款的規定明確指出了地方政府有權制定具體的實施細則，由于各地的實踐情況不同，因此在針對網約車采取的管制模式也會有所差異。

1.關于準入。北京市網約車各主體的市場準入，其出臺的實施細則在《暫行辦法》的基礎上增設了一些資格條件。其中第八條關于駕駛員的準入條件第一款的規定“(一)本市戶籍”以及第九條第一款和第五款的規定，這些“京戶京車運營車”的規定都可以看出北京市對于網約車的具體準入政策；廣州市對駕駛員的戶籍和車輛的車牌沒有硬性要求；重慶市規定駕駛員無需本地人，但是車輛必須是本地車；杭州市實施細則對駕駛員規定是具有杭州市戶籍或者在本市取得居住證6個月以上都可，其意味著可以是外地戶籍。

2.關于價格。北京市針對《暫行辦法》出臺的實施細則征求意見稿，其中第六條的規定指出了北京市網約車的價格規范——實行市場調節價；江蘇省制定的《我省出租車行業改革的通知》中明確提出由于選擇網約車的乘客可以提前知悉運輸價格，甚至對運輸路線都可以予以選擇，因此實行市場調節價更有利于網約車雙方主體；而蘭州市制定的實施細則中規定蘭州網約車的定價應當高于巡游出租車，對網約車實行政府指導價。

3.關于數量。在北京市網約車實施細則中，并沒有具體說明網約車應該進行怎樣的數量監管，但根據第五條規定可以看出北京市根據城市市場的具體情況、各個方面因素進行網約車的總量調控；而蘭州市實施細則規定應該嚴格控制網約車的發展規模，其數量被控制在3000輛左右，這說明蘭州市對網約車采取數量管制是很嚴格的；上海市的網約車細則中并沒有對網約車的數量進行規定。

(二)網約車管制與出租車管制模式的比較

1.準入管制。上述已經提到網約車的市場準入相對容易，《暫行辦法》第五條、第十二條和第十四條分別是對網約車平臺公司、網約車輛以及駕駛員的準入規定，符合條件即可申請，并且通過行政許可中的一般許可方式獲得《網絡預約出租汽車經營許可證》進入市場運營。而出租車的準入就比較困難，政府通過發放有限數量牌照的方式來控制出租車的市場準入，即行政許可中的特許經營。二者在準入管制上沒有本質的差別，都是政府通過行政許可手段予以實現，只是在許可強度上存在差異，顯而易見，對出租車的準入管制力度大于網約車。

2.價格管制。根據北京市網約車實施細則第六條以及《暫行辦法》第三條的規定，可以看出網約車實行市場調節價，但也有實行政府指導價的情況。實行市場調節價，這是對網約車監管的一種創新，由于網約車不同于出租車巡游拉客的交易方式，網約車乘客可以在網約車平臺上提前知曉網約車輛信息、駕駛員信息、運輸價格等，可以就服務和價格進行自主選擇；而傳統出租車的司機與乘客之間由于信息的嚴重不對稱，出租車的價格需要政府的嚴格管控，制定具體明確的收費標準，避免司機亂開價等現象的發生。

3.數量管制。《暫行辦法》規定放權于地方政府進行網約車總量控制，由市場的具體情況進行調整，其做法是放寬對網約車的數量管制，如果供大于求，網約車沒有利潤自然會退出市場；供低于求，網約車就會進入市場，避免閑置資源的浪費。并且網約車大部分是私家車，私家車出行本身就是城市經濟發展的體現，無須對其數量進行限制；而出租車就有所不同，其數量過多，占據過多的公共資源，會造成道路擁堵、交通堵塞等情況，因此對出租車是進行嚴格的數量管制的。

總而言之，筆者認為網約車作為有別于傳統出租車的一種新業態，其管制模式當然也應當是“新模式’，根據《行政許可法》第十三條第二款的規定，將網約車的價格和數量管制交給市場去調節，這樣的做法是符合《行政許可法》規定的，并且也是尊重市場、減少不必要的市場干預的行為。

三、網約車模式的走向——完善路徑

(一)探索實行社會自我規制與合作規制相結合。社會自我規制，是指政府對于網約車的價格和數量等方面的管制，降低許可強度，交由市場進行自我調節，進而形成完整的價格體制。但是政府也不能完全放開管制力度，應該探索實行政企相合作的管制模式，也就是合作規制，具體而言，即政府對網約車平臺公司、網約車輛和駕駛司機設立市場準入標準，但是政府主要只對網約車平臺公司進行嚴格許可，然后要求平臺公司承擔管理網約車輛、司機準入以及一系列相關的責任。這樣可以很大程度的減輕政府的負擔，也可以加強平臺公司與網約車輛及駕駛員的聯系。

(二)加大對地方政府的監督力度。行政行為，須符合行政法的基本原則，職權法定原則作為行政法的基本原則之一是指行政主體行使行政權必須有正當的法律依據。然而在《暫行辦法》出臺之后，各地方政府相應頒布的征求意見稿是違反上位法的，與行政法原則相悖。因此在網約車立法、執法和守法過程中，我們應該加大監督力度，在立法過程中，可以舉辦聽證會多聽取民眾意見。當然也需要自己自覺監督自己、完善自己，爭取在網約車管制過程中做到“良法可依”。

(三)借鑒國外判例，深化網約車管制模式改革。網約車新政的關鍵在于要讓地方擁有更多制定具體政策的權力，通過借鑒國外先進的管理經驗，針對當前我國網約車市場的現狀，提出行之有效的解決方案。譬如墨西哥城設定最低車輛價值，要求UBER等網約車平臺按1.5%的稅率納稅；再比如在2015年10月16日，英國高等法院判決打車軟件所依賴的智能手機不屬于出租車計價器，意味著允許約租車在市場上進行運營，這一判決一方面清除了互聯網約租車公司在英國發展的重要法律障礙，另一方面也對我國有很大的借鑒意義，除此之外，還有很多國家的實踐判例也值得我們學習和采納，這都是我們深化網約車管制模式改革的寶貴經驗。

(四)管制手段要講究合法性。政府在實施一個具體行政行為時，首先應當注意它是不是合法的，而是否合法的標準，主要是有沒有違反上位法的規定。網約車《暫行辦法》出臺后，在實施過程中有很多不合法的現象引起爭議，譬如《暫行辦法》中關于網約車平臺公司、網約車以及駕駛員資格所設定的行政許可是否符合法律規定。另外各地政府根據《暫行辦法》制定的征求意見稿是否違反上位法規定。筆者認為根據《行政許可法》的規定，征求意見稿并不能對行政許可的條件進行規定或者增設，因而征求意見稿中增設的許可條件是違法的。綜上所述，我們在對網約車進行監管時，采取的管制手段必須合法，應當以行政法規的形式予以立法，避免出現與上位法相抵觸的情形。

四、結語

“網約車若行遠，須有法律匡扶”，在網約車投入市場運營的過程中，我們需要應對由此引發的一系列沖突與問題，因此需要加大立法力度及其監督力度，盡快完善網約車管制的相關法律法規，深化網約車管制模式改革，在深化改革的過程中，那些外國網約車的管制手段是依據它們自己本國國情所作出的，我們在面對不同的域外管制經驗，要做到不為它們所同化，也不可對它們視而不見。俗話說，適合自己的才是最好的。比如美國將網約車合法化，我們認為是可行有效的，于是我們網約車就合法化了。每個國家國情的不同意味著對網約車采取的管制手段與模式有所差異，國外的諸多判例，譬如UBER平臺在歐洲各國有十幾個官司都如何解決的，這都可以作為我們自己處理國內網約車與出租車沖突的一個模版，對深化改革我國網約車管制模式具有重大的借鑒意義。同時也應嘗試改革傳統出租車行業的管制模式，探索施行政府與網約車平臺合作規制的監管設計，推動建立一個有效可行的新型業態。