基層法院編制內法官助理制度的困境與對策

李弸

摘 要：本輪司法改革推行法官助理制度至今已近四年，但在實踐操作中，法官助理制度運行遭遇阻滯，法官助理與法官、書記員職責不清，法官助理并未能如制度預期所愿有效減輕法官負擔。同時，法官助理未來職業規劃不明朗亦成為一大難題。借鑒域外經驗，英美法系中審判輔助人員的職能定位多為限權法官，大陸法系中司法事務官獨立于法官專司非訴事務之責。我國編制內法官助理承載二元功能：一為審判輔助功能，二為法官養成功能。雖不能簡單移植國外經驗，但可以法官助理二元功能為基礎明確法官助理的職能定位，對法官助理采取分階分級培養模式，前期主要由初中級法官助理承載審判輔助功能，后期由高級法官助理承載限權法官功能。

關鍵詞：法官助理;限權法官;審判輔助;法官養成;審判事務精細化分類

中圖分類號：DF822 ?文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2019.03.09 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

一、引言 ?2015年9月21日，最高人民法院《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》出臺，以建立分類科學、分工明確、結構合理和符合司法職業特點的法院人員分類管理制度為重要內容。按照頂層設計的法院人員分類管理方案，法院人員分為三大類：即員額法官、審判輔助人員、司法行政人員，法官助理定位為審判輔助人員[1]。作為員額制改革的配套制度，法官助理的職能定位和配置模式最為重要，在審判權運行機制改革和員額制改革中發揮著承上啟下的關鍵作用。2018年12月4日，最高人民法院《關于進一步全面落實司法責任制的實施意見》提出：“積極研究建立法官后備人才培養體系，認真落實法官助理、書記員職務序列改革，創新完善法官助理培養模式，符合條件的法官助理可以申請參加法官遴選。”法官助理在2015年設定的“審判輔助人員”職能定位之外，又增加一項職能，即員額法官后備人才。由此可見，我國法官助理承載二元功能：一為審判輔助功能，是法官的助手;二為法官養成功能，是員額法官的主要來源。如何使其二元功能并行發揮作用而不至相互抵牾，是本輪司法改革迫切需要解決的問題。

追溯起來，法官助理并非新鮮事物。早在1999年，最高人民法院在《人民法院一五改革綱要》中就提出在全國法院試行法官助理制度，對配備法官助理和取消助理審判員進行試點，摸索經驗。2004年，最高人民法院《關于在部分地方法院開展法官助理試點工作的意見》確定在全國18個法院試行法官助理制度。但彼時的法官助理制度，采用的是以法官助理取代助理審判員的思路，對法官助理的價值認識和司法分工缺乏深入思考[2]，故而存在單兵突進、定位不明、配套機制不完善等諸多問題，導致2009年之后，全國范圍的法官助理制度實踐探索基本處于消極停滯狀態 關于1999年啟動的法官助理制度改革的介紹，參見：佛法研.法官助理與法官員額問題研究[J].人民司法，2002（8）;蘇力.法官遴選制度考察[J].法學，2004（3）;許一新，江濤.法官助理制度的再思考[J].上海政法學院學報，2009（9）;吳思遠.法官助理制度——經驗教訓與難題突破[J].法律適用，2016（9）;劉練軍.法官助理制度的法理分析[J].法律科學（西北政法大學學報），2017（4）.。

本輪司法改革中的法官助理制度與十年前“唱獨角戲”的法官助理制度已有很大不同。相關配套機制如司法人員分類管理制度、員額制、司法責任制、職業保障機制等制度也在同步推進和不斷完善，因此該項制度在發揮預期作用方面值得期待。應然層面的法官助理，應該成為“主審法官好幫手、承上啟下關鍵人”，一是承擔承上啟下作用，上輔助法官辦案、下指導書記員工作;二是讓法官得以抽身瑣事;三是擁有良好的成長機制和激勵機制。然而，本輪司法改革啟動至今已近四年，實然層面的法官助理制度運行模式究竟如何？是否克服了上輪法官助理制度的種種弊病，還是依然存在各種難以消化的問題？本文擬通過實證分析方法對新一輪司法改革中的法官助理制度展開研究。因四級法院職能定位不同，我國基層法院的案件類型囊括了簡單案件和復雜案件、小額案件和普通案件、訴訟案件和非訴事件、民事案件和商事案件，案件類型較為復雜。故而探討基層法院的法官助理制度運行現狀，對于破解法官助理職責不明難題、緩解員額制改革后更為突出的人案矛盾壓力，更有現實指導意義。同時，制度設計者在探索法官助理來源時曾嘗試將聘用制的法官助理以及大學生法官助理作為法官助理的重要補充，但現階段擁有中央政法專項編制的法官助理才是主要來源。有鑒于此，本文語境下的法官助理均為編制內法官助理。以基層法院編制內法官助理制度運行現狀為視角進行實證考察和制度反思，力圖對符合我國司法體制框架的法官助理職能進行精準定位，以明確法官助理具體職責，進一步細化司法人員分類改革，希冀對助力司法體制綜合配套機制改革有所裨益。

二、基層法院編制內法官助理制度的實踐困境 ?本文選取了全國首批審判權運行機制改革和C省司法體制改革的“雙試點”法院，即A基層法院為研究樣本。理由如下：其一，A法院2014年被最高人民法院確定為全國首批審判權運行機制改革31家試點法院之一，2015年又成為C省5家司法體制改革試點法院之一，作為首批“破冰”法院，A法院將近幾年招錄的政法編制干警任命為法官助理，其中多數充實到一線工作，為研究法官助理制度運行情況提供了優質土壤;其二，A法院2017年收案量、結案量、增幅均為全省法院第一、審判質效排名居主城區基層法院第一，其在法官助理改革方面遇到的問題和瓶頸在基層法院中具有代表性。本文通過問卷調查、深度訪談的方式對A法院67位員額法官、58位法官助理、37位書記員展開調查，探尋司法改革實施四年以來基層法院法官助理制度實然運行情況。

（一）基層法院法官助理不堪重負

本輪司法改革的法官助理多配置在新型1+1+1審判團隊中（即1名法官+1名法官助理+1名書記員組成的審判團隊），與傳統的1+1審判團隊相比，除副庭長帶隊模式外，該種審判團隊的每月結案任務均為普通1+1審判團隊的150%。A基層法院2017年人均月結案數為24.6件，則普通1+1+1團隊月均結案數為36.9件，而每月工作日只有21-22天。按司法改革的設計初衷，為將員額法官解放出來，法官助理需承擔審判團隊中大部分審判事務性工作，包括聯系當事人、審查管轄、送達開庭傳票、辦理財產保全手續、調查取證、證據交換、調解、全程監控案件流程、案件程序轉換、審查監控審限、裁判文書草擬及校對等大量事務性工作。在月均結案36.9件的重壓下，法官助理必須超負荷工作才有可能完成任務。如圖1所示，“五加二”“白加黑”模式早已成為其工作常態。

（二）法官助理在減輕法官負擔方面收效甚微

本輪司法改革的重心為實現“讓審理者裁判，由裁判者負責”。將員額法官從煩瑣的程序性、事務性工作中解脫出來，讓其集中精力專注于案件審理和裁判是法官助理制度設置的初衷，但事實卻是員額法官并沒有感覺明顯減負。如圖2所示，法官助理制度并不如頂層設計所愿大幅減輕了法官負擔，其中選擇了“事務性工作明顯減輕”的法官均為院領導。對于普通法官而言，帶助理后收案數量激增，副庭長收案數是普通1+1法官的1.3倍，而其余員額法官收案量為普通法官的1.5倍，工作量明顯增加。雖然部分事務性工作由助理承擔，但員額法官的工作日幾乎全被開庭填滿。同時，部分員額法官反映對助理撰寫的判決改動較大，個別判決書甚至需要幾易其稿，整體效率并沒有親力親為時高。誠如波斯納法官所言，“對新的助理而言，盡管要求助理起草司法意見，自己又幾乎是推倒重來，工作效率不高，造成不必要的遲延。”[3]調查問卷中，高達40.6%的法官坦言：“如果可以選擇，寧愿不帶助理。”

（三）法官助理與法官、書記員職責混同

實踐中，法官與法官助理、法官助理與書記員之間職責邊界并非涇渭分明，模糊的職責劃分導致1+1+1<3，部分團隊甚至出現了1+1+1<2的“三個和尚沒水吃”的三輸局面。

法官與法官助理權責不清。在問卷調查中，筆者對法官工作事項的全流程進行了設計。結果顯示，法官群體自身對于部分工作事項該由法官還是助理承擔莫衷一是（如表1）。除送達應由助理及書記員完成無較大爭議外，很多事項均存在較大分歧，突出體現在調解、裁判文書撰寫等工作事項中。另外諸如庭前準備事項，包括審查訴訟主體、案由、管轄權、受案范圍、舉證指導、必要的釋明等，法官內部分歧也較大。法官與助理在實際工作中職責混同、重復勞動造成審判效率低下的現象必然不可避免。

以《A基層法院法官助理工作職責規定》為例，如庭長分案后，由法官助理負責簽收案卷并妥善保管、核對當事人身份信息、排期開庭、制作詢問筆錄、配合督促書記員完成審判流程節點掃描和信息錄入、送達裁判文書等低技術含量的純事務性工作亦分配給了法官助理，而由于書記員工作職責書記員履行以下職責：（一）辦理庭前準備過程中的事務性工作;（二）檢查開庭時訴訟參與人的出庭情況，宣布法庭紀律;（三）擔任案件審理過程中的記錄工作;（四）整理、裝訂、歸檔案卷材料;（五）完成法官交辦的其他事務性工作。亦涵蓋上述事項，二者職責存在極大交叉。實踐中，法官助理分身乏術勢必將很多工作交給書記員完成，則法官助理與書記員之間難免相互推諉扯皮、配合失調。部分團隊中法官助理與書記員之間能力差別并不大，法官無法將專業性較強的輔助工作交給任何一方完成，只有一分為二，法官助理與書記員工作完全交叉，法官實際上相當于配置了兩個書記員。

（四）法官助理晉升不暢

在談及法官助理職業晉升和未來發展時，76.7%的法官助理認為“成為法官路途太漫長艱辛，感覺前途渺茫”，16.4%的助理認為“員額沒有完全使用完，每年會有少量助理入額，仍有希望”，只有6.9 %選擇了“心懷法治夢想，能在法院工作就是最大理想，是否入額不重要”（如圖3所示）。A試點法院自2015年全面落實司法體制改革以來，首批進入員額的法官比例為29%，未入額法官比例為18.8%，預留員額法官比例僅為10%，預留的員額比例尚不能完全消化未入額法官。在過渡期五年后，未入額法官亦轉為法官助理，員額的補入只有在員額法官因退休、調離等原因退出后才能實現。以2013年進入法院的法官助理為例，過渡期結束后最快入額的時間是2020年，前提是其表現非常優秀突出，在入額考試中戰勝其他法官助理和未入額法官，則其擔任法官助理的時間至少為7年，而這僅僅是最為理想的狀態。在大部分法官助理看來，進入員額遙遙無期。而由于法官員額總量畢竟有限，法官助理不可能都升任為員額法官[4]。如果將法官助理作為一個職業必經階段，有些助理可能永遠在“路上”。

三、基層法院編制內法官助理制度的困境原因 ?法官助理設置的初衷是解決員額制改革帶來的法官數量銳減與立案登記制改革帶來的案件數量猛增之間的矛盾，確保即使法官數量減少，法院各項審判工作仍能順利運轉。然而本輪司法改革推行法官助理制度至今已近四年，仍然存在上述問題，其應然狀態與實然狀態之間差距過大，究其原因為以下幾個方面：

（一）法官助理定位不清晰

現階段，關于法官助理的職責，目前暫無高位階的法律予以明確。《人民法院組織法》《法官法》中并無對于法官助理職責的描述，最為權威的規定出自最高人民法院《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》第19條。該條以清單方式列舉了法官助理的職責，如組織證據交換、庭前調解、辦理財產保全和證據保全措施、草擬裁判文書等。看似清晰具體，但對法官助理權責、待遇、晉升路徑均缺乏統一制度規范，導致各地法院對法官助理的定位各自為政、莫衷一是。對于法官助理的定位，主要有兩種觀點，一種觀點認為助理應完全依附于法官，從稱呼來看，其核心地位即是“助理”，決定了助理地位的附隨性和從屬性[5]。作為法官的助手，其在審判事務上應當聽命于法官，遵從法官的合法指令和安排。這種制度安排下法官助理長期處于從屬地位又要承擔大量事務性工作，工作積極性很難調動。而另一種觀點則認為：法官助理應具有獨立履職的權利和獨立的主體地位，與法官相互協作、相互監督[6]。同時法官與助理還兼具“傳幫帶”式的師徒關系，由于未來的員額法官均從法官助理中產生，為避免法官助理一直從事審判輔助事務而在轉任法官后不能盡快勝任，有必要將法官助理改造為“限權法官”或“候補法官”，對簡單裁判事務享有一定程度的裁判權，如小額訴訟案件、速裁案件等。此種觀點也有學者提出隱憂：“這些‘候補法官行使審判權的法律依據是什么？假如當事人挑戰‘候補法官的審判權，申請宣告他們的宣判不具有法律效力，法院將如何應對呢？”[7]現階段人員分類改革已基本定型，司法人員分類體系中并無候補法官這一職位，其正當性可能會受到挑戰。

（二）制度改革有人員分類無職能分離

頂層設計以構建權利清晰、權責分明的法院人員分類管理制度為重要目標，但實踐中法官、助理、書記員之間雖有崗位分類，卻未根據審判權性質和特點進行對號入座、職能分離，具體體現在：

一是職責規定語焉不詳。如獨任法官職責中 “依法行使其他審判權力”，法官助理職責中“完成法官交辦的其他審判輔助性工作”的表述較為模糊，何為審判權力？何為審判輔助性工作？對這些問題的理解仁者見仁、智者見智。即便就裁判權只能由法官行使、其他輔助事務可以由輔助人員處理能夠形成一致意見，但裁判的范圍較廣，對于何種事務必須由法官獨立裁判，何種事務可以在法官指導下完成，何種事務可以完全分給法官助理，理論界和實務界并未形成共識。各地操作時難免無所適從、各自為政。最高人民法院《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》規定，法官助理所有工作幾乎均在法官指導下進行，以法官的指導、指派、委托、交辦為前提。但是哪些事務可以交由法官助理單獨行使，哪些必須在法官的指導下進行，并無細化標準。實踐中，法官可以不受限制地將與審判有關的全部事務交給法官助理處理，造成部分法官過度依賴助理，推諉讓渡審判權。“于是由國家以嚴格程序招進來的法官助理成為法官的打工仔，類似于英美法官的私人助理。而且這樣通過員額法官的個別授權而使法官助理成為實際審理者，有可能成為‘審者不判，判者不審的另一種制度性根源。”[8]

二是職責范圍界定欠妥。最高人民法院《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》將證據交換和草擬裁判文書等工作均分配給了法官助理，是否妥當值得商榷。首先，法官助理組織證據交換可能導致“審者不判”。“法官對個案的處理必須親臨其境，直接審查證據和事實，從感性認識上升到理性認識，形成對案件事實的內心確信。”[9]通常意義上的證據交換過程，指通過舉證、質證和證據疑點釋明，實現對證據的嚴格審查，繼而對案件事實形成基本判斷。而由法官助理組織證據交換可能有悖法官親歷性原則，因此法官助理負責庭前證據交換應僅限于證據開示，簡單交換而非舉證質證;其次，由法官助理撰寫裁判文書欠妥，“裁判理由不僅需要根據法律做出，還需要遵循法律思維規則。”[10]判決書形成的過程如下：認定案件事實→擇取法律規范→解釋法律規范→對法律規范與案件事實的價值和邏輯關系進行內心確信→形成判決[11]。其本質是法官運用自由心證對案件事實認定和法律適用進行智力裁判的過程。如若全部依靠助理撰寫文書，在實踐中難免助長部分法官的懶惰習氣。同時，頂層設計對法官助理是否出席庭審并無規定，很多助理在未開庭的情況下僅根據庭審筆錄即執筆裁判文書，很可能造成關鍵事實的遺漏，降低裁判文書的質量。因未開庭造成對案件事實和適用法律把控不準又會導致法官要求助理反復修改甚至返工重寫，最終降低了司法效率。因此由法官助理撰寫的文書因僅限于程序性文書如轉普裁定、保全裁定等。

三是輔助事務未作細分。《意見》對于法官助理與書記員各自職責的表述較為籠統，將助理定義為協助法官從事審判業務的輔助人員，而將書記員定義為事務性輔助人員。審判輔助性工作與審判事務性工作并非涇渭分明，部分審判事務性工作本身也有輔助審判的功能。英美法系國家的法官助理多為法官提供智力輔助服務，主要從事查閱資料、進行法律調研、提出法律意見等智力型事項[2]67。而書記員則為法官的日常事務助手，從事偏重程序性、重復性的低智力型工作。實踐中，法官助理和書記員的工作存在多處交叉，很多本應由書記員負責的工作也分給了法官助理，造成法官助理與書記員職責不清。

（三）法官助理職業規劃缺失

法官精英化的概念預設使員額變成了極度稀缺的資源，在僧多粥少的情況下，法官助理晉升為法官的渠道將會非常狹窄。受員額制39%比例所限，必然有著相當一部分法官助理在很長時間內難以入額。從試點法院改革經驗來看，法官助理最快晉升員額法官的期限是七年，那么七年屆滿后如若法官助理在激烈的競爭中落敗，如何激發此類資歷較老的法官助理的工作積極性呢？“頂層設計對法官助理制度期待空前之大，但對于法官助理職業規劃等缺乏較為深刻的探析。”[2]67若員額注定只能分給少數人，是否能從提高法官助理待遇、完善其職業保障機制、提升其職業尊榮感等其他方面著手呢？遺憾的是，頂層設計對于法官助理的職業保障方面暫無設計和規劃。從各地實踐來看，現存編制內法官助理多為2012年以來通過嚴苛而殘酷的公務員招錄考試層層選拔、過五關斬六將進入法院系統。他們全部通過國家司法考試，受過良好的法學教育，均為碩士研究生及以上學歷，心懷法治理想，最大的夢想就是成為法官頭頂國徽身披法袍定紛止爭，但這個過程太過漫長。相較就業時選擇了律師、法務、銀行的同學，他們不僅薪水較低，未來發展通道也變得狹窄。一方面是嚴苛的選拔條件，另一方面卻是狹窄的晉升通道、不體面的薪酬待遇、繁重的工作任務。法官助理的入職要求與職業發展之間的強烈反差必然導致優秀法官助理逆向選擇流失比率增多、法官助理職業吸引力下降。以2017年重慶法院系統招錄報名為例，因很多職位未能達到報名人數或開考比例，不少法院不得不調整計劃進行減招，法院系統94個職位原招錄410名，減少105個招錄招標，實際招錄305人，減招比例高達25.61%參見：重慶市領導干部考試中心.關于調整2017年公開招錄法官助理招錄崗位、招錄計劃的公告[EB/OL].[2018-06-30].http：//www.cqleaders.com/tzgg/2017/06/23/192735497517.html.。

四、審判輔助人員運行模式的域外考察

他山之石，可以攻玉。從比較法視野考察，與我國設立法官助理的初衷一致，為應對糾紛急劇增長下的訴訟遲延，減輕法官壓力，域外法治發達國家及地區亦通過配置審判輔助人員的方式來緩解上述矛盾，同時審判輔助人員的權限均呈不斷擴張之勢，很多原本只能由法官行使的權利改由審判輔助人員代行。故而探尋法官助理制度解困之道不應僅限于法官助理職位本身，而應從審判輔助人員整體職能出發進行探索借鑒。

（一）普通法系的審判輔助人員職能定位

1.以審判輔助職能為基本定位的美國法官助理

法官助理制度是一個舶來品，其概念最早源于1875年美國首席法官格雷私人雇傭的哈佛大學法學院學生助理。法官助理對法官個人負責，由法官自掏腰包支付薪水。后該項制度由美國國會立法確定下來，職責權限從最初的打印資料、速記、校對文件等與書記員并無二致的工作擴展到后期的撰寫法官備忘錄、討論案件、聽取庭辯、撰寫判決書初稿、對上訴案件提出修改意見等[12]。美國的法官助理多來源于名牌大學的大學生且待遇較低，但因任職時間較短，且作為法官助理的經歷可以成為打開更高職業大門的金鑰匙，因此法官助理的競爭非常激烈[13]。同時，美國的法官助理為聘任制，故他們中的大多并未將該職業作為終身職業。由此可見，其主要職能定位為審判輔助功能，對法官的人身依附性較強。

2.以限權法官為主要職能定位的其他審判輔助人員

除法官助理外，普通法系的審判輔助人員還包括數量巨大的小額法庭或治安法庭中的治安法官、英國的主事官、美國的審裁官、書記官等。上述輔助人員的權限配置因地區不同而有所區別，但仍然具有以下共性：一是均經過特別任命，在行使職權范圍內保持相對獨立，可以在自己權限范圍內進行獨立于法官的判斷，并且對外以自己的名義行使權限;二是享有部分事務裁決權，如調取證據、對證據開示爭議及其他審前事項做出裁定、估價年金、收取訴訟費用、簽發監督令狀、計算利息等[14]。

除上述小額案件審理權之外，對于普通案件，由于普通法系國家的訴訟模式采集中審理模式，由陪審員負責事實審而專業法官負責法律審，故而對審前準備程序要求很高。完備的審前程序既包括程序性事項也包括實體準備事項，同時通過前期爭點的整理達到案件分流的目的，這些事項均需要占據大量時間，同屬于審判工作。而將審前程序中的大部分工作交由審判輔助人員完成，既可以實質分擔法官事務，又可以保證在法官精英化的前提下使審判工作順利推進。“因而英美審判輔助人員的權限是在法官監督下行使審前程序運行中的各種權限，包括部分案件（小額訴訟案件）和部分事項（如證據開示范圍）的裁判權，從而被歸類于限權法官。”[8]17

（二）大陸法系國家及地區的司法事務官職能定位

大陸法系國家及地區為緩解案件數量急劇增加與法官人數較少的矛盾，起初也是通過不斷擴大既有審判輔助人員如書記官權限的方式來解決人案矛盾，后期隨著糾紛的持續增加，又增設司法事務官來專門處理非訴事務。1957年，德國通過《司法事務官法》正式確立司法事務官的地位，奧地利于1962年通過《奧地利聯邦憲法》確定司法事務官可以處理非訴事務[8]21。之后，臺灣地區效仿德國和奧地利，通過修改“法院組織法”和“非訟事件法”明確司法事務官的職責。以我國臺灣地區為例，“司法事務官”辦理下列事務：1.返還擔保金事件、調解程序事件、督促程序事件、保全程序事件、公示催告程序裁定事件、確定訴訟費用額事件;2.拘提、管收以外之強制執行事件;3.非訴事件法及其他法律所定的非訴事件，如拍賣、票據事件、失蹤人財產管理、收養、繼承、親屬會議事件、兒童及少年保護、安置事件，停止緊急安置或強制住院事件、保護安置事件;4.其他事件，如消費者債務清理條例規定的協商成立的認可事件參見：非訴法務官法資料匯編[M].梁松雄，譯.臺北：臺灣地區“司法院”印行，1991：91-105.。

大陸法系國家及地區司法事務官是獨立自主機關，而非憲法和法院組織法意義上的法官，在德國，事務官的性質是公務員，其地位和收入介于法官和法官助理之間。“司法事務官在職務上具有獨立性，且僅受法及法律拘束。”[15]司法事務官履職的獨立性體現在其不受來自其他機關或法官的指令拘束，即使法官也不能對個案進行相關指示。而且司法事務官與一般公務員不同，不受監督長官對個案指令拘束。但因司法事務官畢竟不是法官，其行使職權受到法官保留原則的嚴格限制，不能行使憲法規定的狹義審判事務。對于行政與司法之間的中間地帶事件，部分被立法機關裁量而納入司法范圍之中，但其并不具有爭訟性質，此類事件劃歸司法事務官處理。而具有爭訟性質須經法院進行審判程序進行處理的事務，由于屬于核心審判事務而只能由法官處理。

（三）兩大法系審判輔助人員職能定位的啟示

域外法治發達國家或地區為有效化解法官人數不足與案件數量激增之間的矛盾，均引入審判輔助人員來分擔法官壓力。其特點如下：第一，審判輔助人員并非簡單分擔了事務，而是分享了部分審判權限，甚至有觀點認為除了需要高度法律判斷并且能夠產生確定效力或既判力的權限必須由法官行使外，其他事務均可由審判輔助人員行使[15]。第二，除美國的法官助理具有較強的人身依附性之外，其他國家及地區的審判輔助人員均具有獨立履職地位，不僅可以以自己的名義對外行使權限，而且獨立于法官，與法官形成相互監督相互獨立的關系。第三，普通法系國家審判輔助人員負責小額案件、治安案件以及訴訟程序中的審前準備程序，大陸法系國家審判輔助人員的權限主要集中在處理非訴事務，并對此類案件享有較大的獨立決定權。

我國法官助理應運而生的時代背景與域外法治發達國家引入審判輔助人員的背景極為相似，但是否意味著我們可以簡單移植域外制度，如在我國直接引入限權法官或司法事務官？在借鑒域外經驗時，應秉持“汲取中華法律文化精華，借鑒國外法治有益經驗，但絕不照搬外國法治理念和模式”的基本原則參見：十八屆四中全會.中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定，轉引自崔永東，葛天博.司法改革范式與司法學研究[J].現代法學，2018（5）：50.。事實上，本輪司法改革中的司法人員分類改革已經初具雛形，司法人員只有三類，即員額法官、審判輔助人員和司法行政人員。審判輔助人員中并無限權法官、司法事務官或之前的助理審判員的職位設計，因此簡單照搬國外在我國審判輔助人員中加入限權法官或司法事務官的做法并不現實。但問題是法官助理和書記員的單獨序列管理機制并不能滿足司法輔助職能的全部要求，將現有的審判人員簡單二分為法官和助理的做法從整體上也難以提高輔助人員的工作積極性[8]。從現有制度分析，頂層設計對法官助理的期待可能囊括了上述兩大法系的各種審判輔助人員的綜合功能于一身，卻僅用寥寥幾條職責進行描述，實踐中出現功能紊亂實屬必然。法官助理在實踐中扮演的角色并非頂層設計所言“審判輔助人員”所能包羅完全，實際上，在現有制度框架下，我國編制內法官助理承載了雙重功能。一方面，法官助理承載審判輔助功能，是法官的助手。另一方面，未來的員額法官主要源于編制內法官助理，又使法官助理承載了法官養成的功能。助理在成長為法官后如何實現從審判輔助事務到核心審判事務的飛躍？唯有賦予法官助理類似于英美法系限權法官的權利，才能讓法官助理在轉任員額法官后能夠勝任。結合現有的法官助理分級管理制度，不同級別的法官助理應該承擔不同的功能，將不同級別的法官助理進行分階培養，第一階段較低級別法官助理從事審判輔助事務，第二階段較高級別的法官助理從事類似于候補法官或限權法官以及司法事務官從事的工作，如小額訴訟、非訴事件和審前程序中的程序性事項裁判事務。如此，既能消解法官助理二元功能沖突引發的法官與法官助理職責不明的問題，亦符合由簡單案件到復雜案件，由低判斷性事務到高判斷性事務的階段化法官養成基本規律，實現與法官助理二元功能定位相匹配的職能配置。

五、基層法院編制內法官助理制度的完善

如前所述，法官助理審判輔助和法官養成二元功能決定了法官助理需要分階分級培養，而審判輔助事務與核心審判事務進行細分化解是其審判輔助職能真正發揮作用的前提。應從審判權界分理論出發，區分審判事務與輔助事務，進而明晰法官、法官助理、書記員各自職能定位，同時結合我國現階段訴訟分流機制配置法官助理，建立職能分離與職位匹配的司法人員分類管理機制。

（一）明晰編制內法官助理的職責

改革初衷為讓員額法官集中精力處理核心審判事務，那么何為核心審判事務？審判權的核心是判斷和裁量，以此為依據可將審判事務區分為核心審判事務與輔助審判事務，核心審判事務是能夠體現審判權作為判斷權和決策權本質屬性的工作，主要包括事實認定、法律適用和訴訟程序指揮權。就程序保障要求高低區分而言，核心審判事務又可進一步細分為高判斷性事務和低判斷性事務，高判斷性事務主要指在重大、疑難、復雜案件中行使判斷權，低判斷性事務指在民事小額案件、刑事速裁案件、非訟事件、調解案件中行使判斷權。輔助審判事務是指雖有一定的專業性要求，但在審判工作中具有流程化、重復性、純粹程序性、不具有判斷決策屬性等特點，可以指派給法官助理、書記員從事的工作[16]。對輔助審判事務進行進一步細分，又可分為專業性輔助事務和一般性輔助事務，專業性審判輔助事務要求從業者經過特殊法律專業訓練，能夠介入對案件實質內容的處理，與法官的裁判思路保持一致，在訴訟流程中承擔部分組織、主持、引導、調研、調查等職能，這類工作應交給法官助理來承擔;一般性輔助性事務則偏重事務性，重復性高、可替代性強，主要在程序性事務中負責記錄、整理、案件排期、裝訂、歸檔、校對、信息錄入、文書上網等職能，應由書記員來承擔（如圖4所示）。

（二）確立編制內法官助理分階培養機制

1.依托現有法官助理分級管理制度，區分不同級別法官助理職能

本輪司法改革部分試點法院已基本落實司法人員分級分類改革要求，對法官助理實行單獨職務序列體系管理，將其設置為五個職務層次，由高到低依次為一級到五級助理，但并未建立真正科學合理的職務序列等級。各級助理只有級別分工和薪酬差異，沒有明確的職責分別。同時評定等級時基本套用行政級別管理模式，未綜合考慮法官助理來源和未來發展，實際上，助理來源有幾種：新招錄的政法干警、編制內書記員轉任的法官助理、年紀較大不能勝任法官工作的未入額法官、年輕的未入額法官。不同來源的助理將來發展方向不同，如將未入額年輕法官與原有行政級別簡單套改，既不能發揮未入額年輕法官經驗豐富的優勢，也不能調動其積極性。較低級別的法官助理與較高級別的法官助理從事的工作應有所區別，以實現法官助理逐級成長的目的。在劃定法官助理級別時，應綜合考慮法官助理的工作年限、德才表現、工作實績、調研能力和業務水平，將法官助理分為初級助理、中級助理和高級助理。將新招錄的在編干警試用期結束后任命為初級法官助理，未入額法官任命為高級助理。通過逐級晉升與擇優晉升相結合的方式，形成正常的職級晉升機制，確保即使法官助理不能晉升為員額法官，其職級待遇也能隨著助理等級的提升而穩步增長，達到穩定編制內法官助理職業預期的目的。

2.高級法官助理定位為限權法官，初中級法官助理定位為審判輔助人員

本輪司法改革雖然確立了從律師、高校教師中選任員額法官的思路，但實踐操作極為困難，未來的員額法官來源主要還是編制內法官助理。但倘若法官助理一直從事審判輔助工作，則如何實現從審判輔助工作到核心審判工作的飛躍就成為一個很嚴峻的話題。誠如霍姆斯大法官所言：“法律的生命不在于邏輯，而在于經驗”。審判是一項帶有鮮明實踐理性色彩的工作，經驗的積累需要親歷，即使庭審流程可以通過職業培訓或觀摩獲得，但法律職業運用技能并非一朝一夕能夠練就。因法律職業運用技能不僅包括法律事實判斷、法律文本分析、法條規則適用、調查收集證據、判斷運用證據技能，還包括法律解釋、法律推理、法律程序運用、法律漏洞補充、指導性案例識別等綜合技能[17]。試想法官助理一直從事輔助審判事務而從未涉足核心審判事務，無相關培訓和執業經歷，則其轉任員額法官后能否勝任高判斷性的審判事務就值得懷疑。一名優秀的法官助理未必必然成長為一名優秀的法官，事務性的工作經驗也難以為法官助理增加入額的籌碼。在缺乏直接審判經驗積累的情況下，期望法官助理華麗轉身為員額法官，難度太大。因此有必要在法官助理過渡到員額法官歷程中賦予高級法官助理作為候補法官的有限審判權限，實現由法官助理到員額法官的進階式培養。

據此，根據法官助理的分級，初、中級法官助理定位為審判輔助人員從事專業性輔助事務，包括調查、訴訟保全、證據交換（簡單交換不涉及舉證質證）、委托鑒定評估、庭前調解、程序性文書撰寫（不包括判決書）等事務。而高級法官助理則應定位為限權法官或候補法官分享有限審判權限，從事小額訴訟、調解等低判斷性事務，作為成為員額法官的必要歷練經歷。從初級助理晉升到中級助理僅需要工作年限的自然累積，而從中級助理晉升到高級助理則需要經過晉級考試。通過科學的選拔程序，將部分優秀的中級助理選任為高級助理，工作職責中增加草擬裁判文書的職責。高級助理任職滿一年后，考察合格者即可參加兼職候補法官考試，從中脫穎而出的人員任命為候補法官。同時，“在保證法官員額不突破39%的情況下，……將那些進入‘候補法官員額的人員提交省級法官遴選委員會加以表決，然后再提交同級人大常委會正式任命。這樣，候補法官的合法性問題就能得到解決。”[18]候補法官任期滿一年后，有資格參加法官遴選委員會組織的入額考試，優勝者升任為員額法官。

（三）厘清編制內法官助理的權責邊界

根據上述邏輯，高級法官助理兼任候補法官處理低判斷性事務，初、中級法官助理處理專業性強的審判輔助事務。那么如何界定低判斷性事務與高判斷性事務，確保高級法官助理的權限不過分逾越和突破，則應與案件繁簡分流機制相結合。

由于我國四級法院并未實現科學合理的職能分層和案件分流，基層法院案件類型包羅萬象，既有小額案件又有大額案件，既有訴訟案件又有非訴事件，既有民事案件又有商事案件。將如此跨度巨大、價值多元的案件集中在基層法院審理，必然導致基層法院法官職能的多元化和復雜化。而在域外法治發達國家，小額案件、非訴事件、審前程序中的大部分事務多由審判輔助人員處理。因此很多時候法官與審判輔助人員從事的工作并無二致，實踐中法官與助理職能不清實屬必然。合理確定基層法院編制內法官助理職能定位和職位配置，還應結合我國基層法院案件類型多元化進行科學測算。基層法院究竟有多少案件屬于復雜案件只能由員額法官負責？實踐中，各地法院積極探索，成立專門團隊分別辦理“簡案”和“繁案”，提出“簡案快審”“繁案精審”的改革目標。根據案件難易程度將訴訟案件劃分如下：簡單次要案件，包括小額訴訟案件、輕微刑事案件、行政案件。疑難復雜案件，包括標的額大、社會影響較大、事實認定和法律適用難度較大的案件。鑒于我國基層法院中簡單次要案件占比遠高于中、高級法院，此類案件完全可以分給高級法官助理處理，并置于法官的監督、指導之下，而部分需要高度法律判斷并且能夠產生確定效力或既判力的重大、疑難、復雜案件才必須由員額法官審理。如此，員額法官享有復雜案件審判權，高級法官助理分享簡易次要案件有限審判權，初中級法官助理協助員額法官處理專業性輔助事務，書記員從事純事務型輔助事務，形成了職責清晰、梯次合理、層次分明的法院人員分級管理機制。既能維持在法官數量較少的情況下確保員額法官的精英化，又能分流大量簡易案件以歷練法官助理，同時因各級法官助理的廣泛參與而提高審判效率。

（四）以完善職業保障機制為基礎調動法官助理積極性

如果說員額法官代表司法改革的當下，編制內法官助理則影響司法改革的未來。隨著司法改革深入推進，未入額法官逐步補入員額，“未入額法官”將成為一個歷史名詞。屆時，編制內法官助理群體才是員額法官的后備軍和蓄水池。因此完善法官助理的職業保障機制，是確保員額法官制度生生不息、薪火相傳的前提。一是建立與法官助理分級制度相配套的階梯式薪酬體系，不同級別的法官助理在逐級晉升時待遇也應隨之逐年提高，級別越高的法官助理待遇應越接近法官的待遇。對于任期屆滿且符合法官任職條件的高級法官助理，應享受與同等年限法官相同的薪資，從而最大限度調動法官助理的工作積極性。同時，法官助理超出任職年限的工齡應當作為未來進入員額后的工齡計算，折抵相應法官任職年限。對于符合法官任職條件的高級法官助理可以選擇競爭其所在法院或其他法院的法官員額，從而最大限度拓展法官助理的晉升途徑，形成基層與中高院人才互通、相互流動的良性競爭機制。二是賦予法官助理與法官雙向選擇的權利[18]，一方面可以檢驗員額法官的能力，如果經過法官遴選委員會推選出的法官，尚不能得到法官助理的認可，又何以奢望員額法官撐起人民群眾對司法改革寄予的厚望？另一方面可以反向督促員額法官不斷提高司法能力，依靠專業水準吸引法官助理，形成團隊間比學趕超、互相激勵的良性互動機制。三是提高法官助理職業尊榮感，通過技能展示、技能大賽等形式，在單位的指導和引導下，推出一批明星輔助人員，加大宣傳力度，塑造法官助理隊伍良好的職業形象。

六、余論 ?本輪司法改革中的編制內法官助理承載二元功能：一為審判輔助功能，二為法官養成功能。結合現有法官助理分級管理機制，對編制內法官助理采取分階分級培養模式，前期主要承擔審判輔助功能，由初中級法官助理負責專業性的審判輔助事務，后期因承擔法官養成功能而有必要作為限權法官處理簡易案件以積累經驗，宜由高級法官助理負責。此外，“在當前全面推進司法體制改革的過程中，作為司法體制改革重要環節的司法人事體制改革也應當充分考慮與訴訟制度改革的契合，通盤考慮，整體布局。”[19]完善法官助理制度不能簡單從司法制度改革本身出發，還應與訴訟制度改革相結合，“主體——行為”的內在邏輯關聯使二者對話成為必然。當前，我國審前程序改革尚不完善，審前程序性工作無法與審理相分離。不同于英美法系國家的集中審理模式，我國采取分階段審理模式，并沒有明確的審前準備程序。雖然2015年《民事訴訟法》司法解釋將民事庭前會議制度入法，但實踐中審前準備程序的適用率仍然較低。導致正式庭審中的法庭調查環節往往演變成證據梳理，很多法官在庭審中完成的證據梳理工作實屬事務性工作，法官仍然深陷冗長繁復的庭審中不能自拔。如前所述，法官助理采分階培養，高級法官助理分享有限簡單案件的有限審判權，而初中級法官助理發揮作用的重要場域應為審前程序。將審前程序事務進行細化分解，厘定初中級助理從事審前工作的職責邊界是需要下一步繼續明確的問題。如此，可形成初中級助理主要負責審前程序工作，高級助理負責小額、非訴事件等簡易案件，員額法官負責復雜案件的審理判斷工作的階梯性權限配置模式。JS

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