應(yīng)對國際金融危機的民生政策及其福利效應(yīng)評估分析

桂立

摘 要：為應(yīng)對國際金融危機的沖擊，中國政府在出臺以4萬億投資為代表的增長政策的同時，也實施了一系列的民生政策。金融危機期間，中國的民生政策有利于緩解危機對城鄉(xiāng)貧困家庭的沖擊，在緩解家庭貧困、解決家庭溫飽問題方面發(fā)揮了重要的作用，進而促進了社會福利水平的提升。

關(guān)鍵詞：金融危機;民生政策;福利效應(yīng)

中圖分類號：D9 ? ? 文獻標(biāo)識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.23.075

由美國次貸危機演變的國際金融危機，對世界經(jīng)濟產(chǎn)生了巨大的沖擊，對貧困群體的打擊更加猛烈。根據(jù)Ravallion and Chen（2009）的預(yù)測結(jié)果，如果以每天1.25美元標(biāo)準的國際貧困線估算，在國際金融危機的沖擊下，2009年全球貧困人口新增5300萬人，2010年新增7300萬人。在國際金融危機沖擊下，World Bank（2011）的研究發(fā)現(xiàn)， 2009年、2010年亞美尼亞分別新增貧困人口14.9萬和3.1萬。在出臺以4萬億投資為代表的增長政策的同時，為緩解危機對城鄉(xiāng)貧困家庭的沖擊，中國政府也實施了一系列的民生政策。在緩解家庭貧困、解決家庭溫飽問題方面，中國的民生政策發(fā)揮了重要的作用，促進了危機期間社會福利水平的提升。

1 應(yīng)對金融危機的民生政策

民生政策是通過行政干預(yù)和國家立法，解決社會問題，改進社會福利水平的一系列規(guī)定、政策、行動準則的總稱。危機期間中國的民生政策，主要包括醫(yī)療保險、生育保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險、最低生活保障等。

（1）城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險和生育保險。金融危機期間，國家貫徹落實社會保險法規(guī)定，將領(lǐng)取失業(yè)保險金的人員納入職工基本醫(yī)療保險，從制度上解決了這個特殊群體的參保問題。關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)退休人員納入職工基本醫(yī)療保險制度，基本解決了經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和國有企業(yè)改革的歷史遺留問題。各地積極擴大生育保險覆蓋范圍，一些地方將生育保險擴大到機關(guān)事業(yè)單位等所有用人單位，同時從城鎮(zhèn)職工向城鄉(xiāng)居民延伸。

（2）養(yǎng)老保險。一是新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點繼續(xù)擴大。2011年新農(nóng)保試點覆蓋地區(qū)范圍達到60%以上。建立健全新農(nóng)?；鶎臃?wù)平臺，落實信息系統(tǒng)建設(shè)和新農(nóng)保經(jīng)辦規(guī)程要求。制定五保供養(yǎng)、農(nóng)村低保與新農(nóng)保等相關(guān)制度的銜接辦法。制定新農(nóng)保金融服務(wù)規(guī)范，實施新農(nóng)保基金財務(wù)會計制度。開展政策實施情況督查，完善農(nóng)民被征地后的社會保障政策。二是城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險試點正式啟動。2011年6月，國務(wù)院頒布《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點工作正式啟動。城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度的建立，彌補了養(yǎng)老保險體系最后一塊制度空白，鼓勵與新農(nóng)保合并實施，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的居民養(yǎng)老保險制度。

（3）失業(yè)保險。落實社會保險法的規(guī)定，制定實施了領(lǐng)取失業(yè)保險金人員參加職工基本醫(yī)療保險的政策。北京、上海、江蘇、浙江、山東、福建、廣東等東部7省、市繼續(xù)實施擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點政策，從預(yù)防失業(yè)、促進就業(yè)實際需要出發(fā)，加大資金投入，受益人數(shù)不斷增加，促進了就業(yè)局勢穩(wěn)定。進一步提高失業(yè)保險統(tǒng)籌層次，基本實現(xiàn)失業(yè)保險市級統(tǒng)籌，增強基金互濟能力，完善省級調(diào)劑金制度。將全國31個省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的100多個城市納入部失業(yè)動態(tài)監(jiān)測范圍，增加了監(jiān)測樣本，積累了數(shù)據(jù)信息，為研究建立失業(yè)預(yù)警制度和失業(yè)調(diào)控工作體系奠定了基礎(chǔ)。

（4）工傷保險。以事業(yè)單位等為重點，全面推進各類單位依法參保。同時，大力推進了建筑、煤炭等高風(fēng)險企業(yè)依法參加工傷保險的專項工作，取得了明顯成效。全面將國有企業(yè)、集體企業(yè)有傷殘等級的“老工傷”職工和工亡職工供養(yǎng)親屬納入工傷保險統(tǒng)籌管理。為進一步防范和分散風(fēng)險，增強保障能力，全國已有98%的地（市）實現(xiàn)了工傷保險基金統(tǒng)籌。積極有序推進工傷預(yù)防和工傷康復(fù)試點工作，初步建成由預(yù)防、補償、康復(fù)組成“三位一體”的工傷保險制度體系，工傷認定和勞動能力鑒定工作進一步規(guī)范化。

（5）農(nóng)村最低生活保障制度。2007年頒布的《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，規(guī)定了農(nóng)村低保制度的目標(biāo)，將全部農(nóng)村貧困人口納入最低生活保障范圍，為農(nóng)村貧困人口的溫飽問題提供永久的保障。上述目標(biāo)定位具有三個層次的基本內(nèi)涵：一是從定位的區(qū)域看，由省份試點，農(nóng)村最低生活保障制度向全國所有地區(qū)擴展;二是從定位的對象看，以生存需要為判斷標(biāo)準，農(nóng)村最低生活保障制度將全部的農(nóng)村貧困人口都納入保障范圍;三是從定位的目標(biāo)看，通過農(nóng)村最低生活保障制度，消除農(nóng)村絕對貧困，完全解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。

2 民生政策的福利效應(yīng)評估

從總體上看，國際金融危機期間，中國的民生政策有利于緩解危機對城鄉(xiāng)貧困家庭的沖擊，在緩解家庭貧困、解決家庭溫飽問題方面發(fā)揮了重要的作用，推進了新時期的扶貧開發(fā)工作，促進了社會福利水平的提升。

2.1 農(nóng)村最低生活保障制度的福利效應(yīng)

中國貧困人口主要集中在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村低保制度給予更多的農(nóng)戶最低生活保障，能夠保障陷入貧困的農(nóng)戶家庭享受到基本生活物資，是扶貧和減貧工作的重要組成部分。

如表1所示，2004—2011年間，享受低保的農(nóng)村居民人數(shù)由488萬人增加到5305.7萬人，增長了大約11倍，增長速度非?？?。農(nóng)村低保制度能夠有效解決農(nóng)村絕對貧困人口的溫飽問題，進而迅速增加脫貧人口的數(shù)量。另一重要的證據(jù)是，對五省十縣（涉及遼寧、廣西、陜西、河南、云南）1201位農(nóng)戶的專題調(diào)研，李海金等（2012）的數(shù)據(jù)分析表明：在農(nóng)村低保的減少貧困、解決溫飽的實際效果上，在曾經(jīng)或正在享受低保的貧困農(nóng)戶中，53.5%的低保農(nóng)戶認為“農(nóng)村低保制度在緩解家庭貧困、解決家庭溫飽問題方面發(fā)揮了的重要作用”。所以，總體來說，金融危機期間，農(nóng)村最低生活保障制度的瞄準性強，減貧和福利提升效應(yīng)明顯。

2.2 養(yǎng)老保險的福利效應(yīng)

金融危機期間，養(yǎng)老保險在保障老年人口的基本生活權(quán)利，降低老年人口因勞動力逐漸喪失而陷入貧困的概率方面，發(fā)揮著十分重要的積極作用。

由表2所示，中國城鎮(zhèn)地區(qū)參加養(yǎng)老保險的人數(shù)在不斷增加，由2003年的15506.7萬人，增加到2011年的28391.3萬人，這說明城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度已經(jīng)趨向完善，極大地降低了危機期間城鎮(zhèn)地區(qū)老年人口致貧和返貧的風(fēng)險。與此同時，2011年新農(nóng)保試點覆蓋地區(qū)范圍達到60%以上;考慮到農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平落后于城鎮(zhèn)地區(qū)，養(yǎng)老保險在扶貧和減貧方面將具備更顯著的作用。此外，在日趨完善的社會養(yǎng)老保險制度的作用下，廣大農(nóng)民的養(yǎng)老具有基本的經(jīng)濟和制度保證，他們就會改變傳統(tǒng)的多子多福，以及重男輕女的偏好，并可減輕由生育很多子女帶來的家庭經(jīng)濟負擔(dān)，從而有經(jīng)濟能力為子女進行更多的人力資本投資，進而為農(nóng)民家庭未來的收入提升創(chuàng)造了條件。

2.3 基本醫(yī)療保險制度的福利效應(yīng)

因病致貧、因病返貧一直是中國貧困的一個突出現(xiàn)象。金融危機發(fā)生后，這些脆弱性群體致貧和返貧的風(fēng)險概率加大。所以，2009年中國政府采取了兩項關(guān)鍵措施：一是繼續(xù)擴大基本醫(yī)療保險制度（含新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療制度）的覆蓋面;二是繼續(xù)提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療的住院報銷比例。在防止廣大農(nóng)民因病致貧、因病返貧方面，完善的農(nóng)村醫(yī)療保障體系發(fā)揮著極其重要的作用。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，土地和勞動是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的根本，而勞動則需要一個健康的身體。更重要的是，如果沒有一個健康的身體，因為高額的醫(yī)療費用，疾病就成為農(nóng)村貧困家庭致貧的重要原因。所以，完善的農(nóng)村醫(yī)療保障體系，一方面可以降低農(nóng)民高額的醫(yī)療費用支出，避免農(nóng)民因為疾病而導(dǎo)致貧困的發(fā)生; 另一方面可以保護與加強農(nóng)民的勞動能力，促進農(nóng)民經(jīng)濟收入的提高。

2.4 其他民生政策的福利效應(yīng)

一是農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。金融危機發(fā)生之后，大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)。中央政府和地方政府相繼出臺針對性政策措施，對農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)進行培訓(xùn)，并給予配套的減免注冊登記費用，提供創(chuàng)業(yè)貸款等一系列服務(wù)，在一定程度上有效緩解了金融危機的負面影響。二是特定人群的社會福利政策。除了上述民生政策外，政府在殘疾人福利事業(yè)、老年人社會福利事業(yè)、婦女和兒童社會福利事業(yè)方面都不斷出臺新的政策，以降低特殊人群的健康、生活風(fēng)險。

3 結(jié)論與啟示

金融危機發(fā)生之后，與其他國家的應(yīng)對措施比較，可以發(fā)現(xiàn)，中國的政府干預(yù)具有“經(jīng)濟—民生”兩個維度干預(yù)模式的特點?！氨Ｔ鲩L、保就業(yè)”主要是通過政府投資擴大需求，拉動經(jīng)濟增長;而“保民生、保穩(wěn)定”主要是通過民生政策緩解危機對城鄉(xiāng)貧困家庭的沖擊，促進經(jīng)濟和社會和諧發(fā)展。

事實上，中國的民生政策在緩解家庭貧困、解決家庭溫飽問題方面發(fā)揮了重要的作用，緩解危機對城鄉(xiāng)貧困家庭的沖擊，促進了社會福利水平的提升。但是，與此同時，在民生政策方面，仍需加強以下工作：一是加強服務(wù)于農(nóng)民工的民生政策。作為具有2.3億農(nóng)民工的大國，提高農(nóng)民工的最低生活保障、醫(yī)療救助、住房保障，將是中國政府未來關(guān)注的重點。二是加強特定人群的民生政策。主要是針對殘、孤兒童，老年人和婦女等脆弱性人群的民生政策。

參考文獻

[1]李海金等.惠農(nóng)和社會保障政策：運行邏輯與減貧效應(yīng)[J].求實，2012，（6）.

[2]Ravallion M.and S.Chen.The Impact of the Global Financial Crisis on the Worlds Poorest[R].http：//www.voxeu.org/index.php？q=node/3520，April 2009.

[3]World Bank.Armenia：Poverty Update Using Revised Poverty Lines[R].World Bank Other Operational Studies 2804，The World Bank，2011.