三圈理論視域下特色小鎮的培育與建設
——以瑞安僑貿小鎮為例

陸益晗，張文婷

（1.中共瑞安市委黨校，浙江 瑞安 325200；2.浙江省團校，杭州 310012）

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出，要加快發展中小城市和特色鎮，因地制宜發展特色鮮明、產城融合、充滿魅力的小城鎮，以特色突破小城鎮的發展難題。這與浙江省提出的建設“特色小鎮”理念不謀而合。自2014年10月時任浙江省省長李強在參觀云棲小鎮時首次公開提出特色小鎮以來，特色小鎮已成為席卷浙江的一大熱詞，反響熱烈。特色小鎮力求“特而強”“聚而合”“精而美”，成為破解浙江省空間資源瓶頸、有效供給不足、高端要素聚合度不夠、城鄉二元結構的重要抓手。由此可以看出，特色小鎮的提出，不僅符合浙江“七山一水兩分田”的空間實際，也契合浙江經濟轉型升級的新要求[1]。從浙江省前期公布的3批省級特色小鎮創建名單和考核情況看，先后有104個小鎮入選，但經過2015年和2016年兩年的考核后，已有6個小鎮被降格。尤其第二批入選的42個小鎮，僅一年時間就有5個被警告，4個被降格[2]。究其原因，個別小鎮申報成功后，基本沒有后續發展，部分小鎮推進異常艱難，這在某種程度上說明特色小鎮建設的推動模式或持續發展動力出現了問題。本文基于三圈理論視角，從政策層面和具體案例分析其原因。三圈理論由美國哈佛大學肯尼迪政府學院的學者馬克·穆爾提出，廣泛運用于對公共政策的案例分析。馬克·穆爾認為，成功的決策均可基于價值圈、能力圈和支持圈三要素進行考量并追求其結構性平衡，三圈的重疊區域是公共政策的最佳實施區域[3]。

瑞安市作為浙江省發達縣市之一，城鎮發展既面臨著各種挑戰，也面臨著培育與建設特色小鎮的機遇。培育與建設特色小鎮可有效利用瑞安塊狀經濟、山水資源、歷史文化的比較優勢，通過資源整合、項目組合、功能集合，提升產業發展內涵，推動傳統產業轉型升級。案例分析的樣本選取瑞安僑貿小鎮（已入選第三批省級特色小鎮創建、培育名單）。打造瑞安僑貿小鎮，對破解瑞安市當前經濟、社會、城市發展難題具有長遠的指導意義。

一、基于三圈理論的浙江省級特色小鎮創建相關政策解析

在三圈理論的分析框架下，可從價值、能力、指導層面的支持三個維度去分析省級特色小鎮創建的相關政策。目前，省級特色小鎮創建的相關政策主要有：《浙江省人民政府關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》（浙政發〔2015〕8號） （以下簡稱《指導意見》），申報層面的《關于開展第X批省級特色小鎮創建、培育名單申報工作的通知》（以下簡稱《申報條件》），考核驗收層面的《特色小鎮評定規范》（浙江省地方標準DB 33/T 2089—2017） （以下簡稱《評定規范》）。 《指導意見》涉及內容相對宏觀； 《評定規范》中雖包含大量有針對性的考核指標，但主要是用于后期對特色小鎮是否創建成功的考核驗收，二者都對特色小鎮的建設有著指導意義。不過此處主要關注的是通過申報后進入省級特色小鎮創建名單的小鎮將面臨的創建問題，地方政府推送哪個小鎮參與申報還是以《申報條件》為主，因而僅選取《申報條件》 《指導意見》中的相關內容進行解析。

1.價值維度

三圈理論中的價值是指公共政策要最大化地創造公共價值。《申報條件》規定，申報的小鎮應“產業轉型升級有實質成效，預計建成后有大量的新增稅收、新增就業崗位產生，新集聚一批中高級人才，年接待游客30萬人次以上?！薄耙巹澮援a業發展為核心，融合文化、旅游和社區功能，建設提供創業服務、商務商貿、文化展示、接待咨詢等綜合服務功能的小鎮客廳，各種形式的網上公共服務平臺。所有特色小鎮要規劃建成為3A級以上景區，其中旅游產業特色小鎮要按5A級景區標準規劃建設。”[4]

2.能力維度

三圈理論中的能力是指實現公共政策所需具備的能力和資源，如土地、投資等要素?！渡陥髼l件》對建設空間和投資情況規定：“相對獨立于城市和鄉鎮建成區中心，原則上布局在城鄉結合部。規劃面積在3平方公里左右，其中建設面積在1平方公里左右。”“3年（2017年—2019年）完成固定資產投資50億元以上（商品住宅項目和商業綜合體除外），產業項目投資占比不低于總投資70%，其中信息經濟、金融、旅游和歷史經典產業特色小鎮完成固定資產投資30億元以上，26個加快發展縣建設期可放寬到5年（2017年—2022年）?！盵4]

3.支持維度

三圈理論中的支持是指政策方案所涉及的利益相關者的態度與意見，能否被各方認同?！吨笇б庖姟分校瑸榧畹胤秸€制定了土地稅收方面的獎懲措施：“對如期完成年度規劃目標任務的，省里按實際使用指標的50%給予配套獎勵，其中信息經濟、環保、高端裝備制造等產業類特色小鎮按60%給予配套獎勵；對3年內未達到規劃目標任務的，加倍倒扣省獎勵的用地指標。”“特色小鎮在創建期間及驗收命名后，其規劃空間范圍內的新增財政收入上交省財政部分，前3年全額返還、后2年返還一半給當地財政?！盵5]雖然在申報過程中也有對當地企業數量規模等情況的考察，但《申報條件》等相關文件并未涉及特色小鎮的特色產業基礎（如與特色產業相關的企業有多少家、多大規模，是否形成完整產業鏈、產業集聚程度），以及本土文化、企業和民眾等各方面利益相關者的支持情況。

從綜合上看，《申報條件》中最看重的還是能力圈，如土地、固定資產投資等比較重要的要素，不但有詳細指標要求同時也是獎懲的措施手段，因而地方政府申報前必須仔細衡量能否達到這些能力及價值要求。相較而言，支持圈所涉及的土地稅收獎懲措施僅限于地方政府，涉及其他對象較少。在這樣的條件下，所篩選的特色小鎮模型如圖1所示。模型2是最理想的，三個圈的交集在三圈理論中被稱為“耐克區”，這個交集越大越好；但所篩選的特色小鎮也可能是模型1這樣的，支持圈太小無法構成“耐克區”，需要去提升三圈中的支持圈。

圖1 《申報條件》所篩選的特色小鎮模型

二、瑞安特色小鎮培育與建設的探索

目前，瑞安培育與建設特色小鎮13個，其中僑貿小鎮成功入選省級特色小鎮第三批創建名單，各項工作正在積極開展。僑貿小鎮在瑞安13個特色小鎮中脫穎而出入選省級特色小鎮創建名單，有自身天然的優勢，但也應看到省級特色小鎮采用“寬進嚴出”的創建方式，創建壓力不可小覷。因此，基于三圈理論分析僑貿小鎮的自身優勢及存在的短板，以便順利通過考核，旨在為特色小鎮建設的后續發展提供參考與借鑒。

1.瑞安特色小鎮培育與建設概況

為加快推進瑞安特色小鎮規劃建設，瑞安市政府按照“以產業為核心、以項目為載體、生產生活生態相融合的特定區域”的總要求，2015年在全市規劃建設了一批產業特色鮮明、人文氣息濃厚、生態環境優美、兼具旅游與社區功能[1]的特色小鎮。目前，瑞安入選省級特色小鎮創建名單1個（僑貿小鎮），溫州市級特色小鎮2個，瑞安本級特色小鎮創建10個。從產業類型看，瑞安現有培育與創建的13個特色小鎮大致可分為信息經濟、高端裝備制造、時尚產業、文化創意、旅游休閑五種類型。

作為唯一入選省級特色小鎮創建名單的僑貿小鎮，其模型恰恰屬于圖1中的模型1?；谌碚搶S貿小鎮情況進行分解（見圖2），僑貿小鎮在價值圈和能力圈上有優勢，也符合《申報條件》的要求，但支持圈缺乏其他相關主體的參與。

圖2 基于三圈理論的僑貿小鎮情況分解

2.僑貿小鎮的優勢

（1）價值維度：公共價值更大。僑貿小鎮的目標定位比較突出，即依托海外僑商的資本、人才、品牌和渠道優勢，率先探索輕工大數據驅動、跨境電商帶動的輕工產業升級新模式，努力打造國家級華僑創新創業示范基地，助推溫州乃至浙江輕工產業的品牌化、時尚化、國際化發展。近年來，僑貿小鎮周邊的塊狀經濟（鞋業、箱包、機械）與電商的融合非常迅速。如果僑貿小鎮能打造全產業跨境電商生態圈，不但能實現高端要素的聚集，還能帶動周邊經濟的轉型升級。比較瑞安其他小鎮，“跨境電商”“僑”等要素的融入讓僑貿小鎮特色更鮮明，在目標遠景規劃上更勝一籌。

（2）能力維度：資源優勢更強。一是區位、空間上極具優勢。僑貿小鎮規劃面積2.76km2，地處離瑞安市中心不遠的城郊地帶，非常符合《申報條件》的要求。另外，沈海高速、溫州繞城高速和高鐵瑞安站、瑞安客運中心站的“雙高速、雙站點”交通優勢明顯，開發建設空間潛力巨大，已建、在建用地66.67hm2，擬建、待開發用地近100hm2。瑞安市人多地少，人均耕地面積僅0.032hm2，因而一直以來地價高昂，建設用地需求與土地資源供應之間的矛盾比較突出。目前，瑞安其他特色小鎮規劃區內都存在占補平衡問題，建設用地指標嚴重不足，難以保證小鎮建設的需要。個別小鎮甚至只能通過拆遷才能達到要求的規劃面積3km2，難度之大讓地方政府和企業望而卻步。相較而言，僑貿小鎮在區位、空間上的優勢非常明顯。二是資金保障具有優勢。僑貿小鎮的前身是規劃為大型物流園區，一直有資金項目的持續推進，在成功入選省級特色小鎮創建名單后，瑞安市政府專門出臺文件要在三年內完成投資35億元以上，其中特色產業投資25億元以上。瑞安市其他小鎮建設還是以鄉鎮政府、功能區為主，企業參與熱情不高，社會資金參與較少，招商引資困難，投資項目不足，建設資金缺口較大。

（3）支持維度：政策利好。特色小鎮的定位是綜合改革試驗區。凡是國家的改革試點，特色小鎮優先上報；凡是國家和省里先行先試的改革試點，特色小鎮優先實施；凡是符合法律要求的改革，允許特色小鎮先行突破[1]。目前，瑞安已被列入浙江省產業集群跨境電商試點縣，對僑貿小鎮主推的跨境電商是一大政策利好。

3.僑貿小鎮的劣勢

（1）產業支撐不足。一是僑貿基礎弱，企業規模小。僑貿小鎮主打的特色是華僑的跨境貿易與跨境電商的融合，這與當地基礎有不小差距：當地雖然電商眾多但以國內零售為主，僑貿基礎非常薄弱。另外，瑞安特色塊狀經濟也是發展僑貿、跨境電商的重要支撐，但總體上呈現低、小、散的特點，工業企業眾多，但大多規模偏小。據統計，2016年瑞安市工業單位數為35 271個，但規模以上工業企業只有1 054家，僅占到全部工業單位數的2.99%[6] 94-96。從規模以上工業規?？矗鸢彩幸幠Ｒ陨瞎I產值遠遠落后于浙江省綜合評價排名靠前的縣（市、區）。2015年浙江省已有20個縣（市、區）規模以上工業總產值超過1 000億元[7]，而同期瑞安市規模以上工業總產值僅為893.4億元[8]。二是產業鏈不夠完整，缺少跨境電商龍頭企業。雖然僑貿小鎮通過大力招商，引進了一些知名企業但多數或為內貿型電商，或為物流平臺，或為跨境電商綜合服務平臺，缺少真正的跨境電商龍頭企業。此外，一個區域的產業能否形成競爭優勢，不僅需要龍頭企業的帶動，而且還需要有產業價值鏈體系。目前，僑貿小鎮的跨境電商產業并未形成一個完整的產業鏈，企業要么是近幾年才發展起來的純電商，規模不大；要么是向電商轉型的傳統型企業，數量不多。這些企業產業聚集并不緊密，相互協作與專業化程度不高。

（2）政策吸引力不足。雖然瑞安被列入浙江省產業集群跨境電商試點縣，具體政策上允許先行突破，但仍缺乏對僑商和跨境電商特別有吸引力的政策。瑞安市政府雖然出臺了《瑞安市特色小鎮規劃建設三年行動計劃（2016—2018年）》，但政策扶持力度不大。如省、市級政府雖然出臺了新增財政收入返還和一次性資金補助的財政扶持政策，但返還和補助對象是小鎮建設的地方政府還是企業主體不明晰，企業主體難以從中獲益，導致企業作為創建主體的參與積極性和參與度不高。特色小鎮的建設，涉及到改革的方方面面，地方政府也要做好相應的政策準備，提升服務環境、信用環境、誠信政府等軟實力，從而吸引企業愿意加入到特色小鎮的培育與建設中來。

（3）企業介入不足?！吨笇б庖姟芬筇厣℃倓摻ㄔ谶\行方式上要堅持“政府引導、企業主體、市場化運作”[5]，但從實際操作看，基本還是圍繞著“政府建設、市場招商”這一模式運作，普遍存在招商難問題，難以引進優質企業，離真正“政府引導、企業主體、市場化運作”模式相差甚遠，市級特色小鎮國有投資建設主體不明或資質過低，投融資難度較大。目前，僑貿小鎮的投資主要以政府資金為主，企業參與熱情不高，社會資金參與較少，一些項目雖然已達成意向協議，但資金難以到位。

（4）僑文化與產業特色尚待融合。僑文化的本質是溫商敢闖敢拼、吃苦耐勞、百折不撓的創業精神，但瑞安的華僑多出自高樓、湖嶺等貧困偏遠地區，僑貿小鎮當地僑文化的氛圍并不濃烈。另外，僑貿小鎮通過招商引入的知名企業，多數屬于外來戶，企業文化與僑文化有很大不同，能否融合有待進一步觀察。

（5）高端人才緊缺。優秀人才是特色小鎮成功建設的根本支撐。沒有相應人才的匯聚，就難以支撐高端產業發展，并形成高品質的城鎮生活氛圍。瑞安的生活、教育配套設施比較難以吸引和留住各類創新型、專業型高端人才。據統計，2016年瑞安市企業從事專業技術崗位的工作人員中54.6%是普通技術工人，高級技術人員僅占3.7%，而且這部分高級技術人員主要集中在少數自主創新和科技研究相對突出的企業[6] 292-293。

三、瑞安特色小鎮培育與建設的對策

特色小鎮要求的“三生融合”是一個漫長的形成過程，不可能一蹴而就。因此，要將特色小鎮作為一個長期的工程持之以恒建設下去，政府只能作為建設的主體，但特色小鎮的運行還需要企業、民間團體、員工、居民等所有參與項目的人及有利益關系的人去共同經營。因此，特色小鎮的培育與建設，應強化支持圈，在相關的產業、招商引資、文化、政策、宣傳等方面著力。

1.強化產業支撐，推進產業升級與產業生態鏈建設

特色小鎮的核心是產業，產業拼的不是規模，而是要靠特而強的特色產業。特色小鎮應承襲傳統強勢產業基礎，強化自身優勢領域。一是高度聚焦主產業、做強主產業，強化主產業的示范帶動作用，注重引入行業龍頭企業、行業領軍人物、核心技術企業、科研團隊，確保在微笑曲線“兩端”形成優勢。二是圍繞小鎮的核心單一產業進行精準招商，而非“廣撒網”，特別是不搞面面俱到的多業發展。三是強化產業配套服務，圍繞主產業推進全產業生態鏈建設，確保特色小鎮范圍內形成全行業最全面、優質、便捷的產業配套服務，從而形成強有力的競爭優勢。

2.提升政策、機制、服務等軟環境的吸引力

特色小鎮的主體是企業，最終也是體現在企業的動力、市場的活力、未來的發展潛力上，不能靠政府大包大攬，因而在特色小鎮的建設初期，要高度重視體制機制的創新，按照市場經濟規律打造適宜的政策環境。僑貿小鎮要重點加強僑商創業扶持。一是資金扶持，設立僑貿電商專項建設基金，重點投向重大基礎設施、公共服務平臺、僑貿電商人才等建設領域。二是政策扶持，制定出臺針對僑商特別是青年僑商歸國創新創業的優惠政策，如稅收減免、子女教育等。三是建立僑企聯絡機制，為企業特別是僑商企業的招商、簽約、落地、審批、生產、運營等各環節進行全程跟蹤并提供保姆式服務，確保僑商回歸全程無憂。四是搭建跨境電商通關服務平臺，提升國際物流服務水平，積極爭取保稅倉、B型保稅物流中心落戶。

3.筑巢引鳳，做好小鎮謀劃包裝與招商引資

一是謀劃包裝小鎮特色。謀劃包裝不僅要順應國家的產業導向、發展方向，最重要的是精準定位與挖掘差異化，體現特色化、差異化發展[9]。僑貿小鎮的跨境電商應結合瑞安實際與優勢，如僑商的海外渠道、本地塊狀經濟等。謀劃包裝特色小鎮尤其要對瑞安優勢產業的基礎資源進行整合，在核心優勢產業的基礎上，進行延伸和放大。如對旅游項目包裝可加強游客對項目參與程度的策劃，開發體驗性的紀念品，將旅游體驗要素滲透到旅游產品營銷中，從而提高旅游產品競爭力。二是深化招商引資。通過“引進來、走出去”雙管齊下的招商思路，合理選擇招商平臺與載體。對內依托世界溫州人大會、世界瑞安人大會的契機，謀劃推出招商項目，打好“鄉情牌”，吸引在外瑞安人回鄉投資；對外依托駐外招商辦及各地瑞安人商會，積極組織參加各類產業研討會、招商交流會等，宣傳瑞安特色小鎮項目，爭取招引大企業、大項目、大資金。同時建立引資者團隊。招商引資的本質是對城市資源整合營銷，實現價值傳遞和增值的過程。目前，招商引資工作的主體是政府，政府作為行政主體，是公共管理組織并非商事主體，市場敏感度遠低于政治敏感性。而投資者的投資行為是一種市場行為，在市場經濟條件下，通常都是出于市場和商業利益考慮[10]。瑞安政府應在原有單純依靠商會或自發招商的基礎上，出臺引資者及引資者團隊獎勵相關政策，鼓勵包括商會在內的社會各界人士為瑞安經濟建設和社會發展項目牽線搭橋，拓寬招商引資范圍和渠道。

4.推進企業文化與特色小鎮的僑文化的融合

企業文化是企業發展的靈魂，而文化是特色小鎮的軟實力，也是產業發展最終的生命力。企業是產業的主體，特色小鎮內的企業文化也將影響特色小鎮的主流文化意識。據阿里研究院發布的《2016年中國縣域跨境電商發展報告》顯示，瑞安在2016年中國跨境電商創業二十五佳縣（市）排行榜中，位列第14位[11]。該排行榜是阿里研究院在空間分布上基于跨境網商密度——平均每萬人中的跨境網商數量而形成的，說明本土企業在跨境電商這一行業發展潛力巨大。瑞安政府在大力對外招商的同時應注重挖掘和扶持本土企業，如本土的外貿企業大多有僑資背景，或者由歸國華僑所創建，本土企業是更加適合的文化載體，應積極引導企業家推進企業文化建設，把沉積在企業發展歷程中的僑商、溫商文化基因挖掘并弘揚出來，形成人無我有、人有我優的小鎮特色文化。僑文化是溫商精神的一種延續和沉積，正如曾經熱播的電視劇《溫州一家人》所傳遞出溫州人敢闖敢干的創業精神被公眾廣泛認同一樣，瑞安華僑在全世界打拼的過程中也留下許許多多的故事，要將其中有時代特征和歷史厚重感的故事，通過采訪、傳記等形式記錄下來，展示并融合在小鎮人文風貌里，使之沉淀為小鎮特有的情懷。

5.加大宣傳力度，吸引人才、企業、社會資本的共同參與

推動特色小鎮發展，需要更多社會力量的參與。瑞安政府一方面要讓干部明晰特色小鎮的發展理念；另一方面要通過電視、報紙、網絡等媒體工具，加大社會宣傳力度，讓參與者獲得發展機會。在全社會營造濃郁的共同參與氛圍，使更多的主體愿意參與進來，為特色小鎮的發展提供人才、資金、技術、管理、渠道等各方面支持，為特色小鎮的發展營造良好的社會輿論基礎。