我國(guó)綜合管廊PPP項(xiàng)目運(yùn)維階段政府支出責(zé)任影響因素分析

王雨哲

摘要：隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，綜合管廊的建設(shè)迎來了高速發(fā)展時(shí)期，由于綜合管廊造價(jià)較高、運(yùn)營(yíng)維護(hù)周期較長(zhǎng)等特點(diǎn)，導(dǎo)致在建設(shè)綜合管廊前期需要投入大量資金。我國(guó)普遍采用政府和社會(huì)資本合作的模式建設(shè)綜合管廊，其中，政府的支出責(zé)任尤為重要，而綜合管廊的財(cái)政支出責(zé)任主要集中在運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段。因此，如何提高公共產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量，找出影響政府支出責(zé)任的關(guān)鍵因素，成為新時(shí)期的關(guān)注點(diǎn)。

Abstract： With the continuous development of China's social economy and the continuous improvement of urban infrastructure， the construction of comprehensive utility tunnel has ushered in a period of rapid development. Due to the high cost of comprehensive utility tunnel and long operating and maintenance cycles， a lot of money needs to be invested in the early stage of the construction of comprehensive utility tunnel. China generally adopts a model of government and social capital cooperation to build a comprehensive utility tunnel. Among them， the government's expenditure responsibility is particularly important， and the fiscal expenditure responsibility of the comprehensive utility tunnel is mainly concentrated in the operation and maintenance stage. Therefore， how to improve the service quality of public products and identify the key factors affecting government expenditures has become the focus of the new era.

關(guān)鍵詞：綜合管廊;運(yùn)營(yíng)維護(hù);PPP;政府支出

Key words： comprehensive utility tunnel;operation and maintenance;Public-Private Partnership;government expenditure

中圖分類號(hào)：TU990.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1006-4311（2019）10-0070-03

0 ?引言

近年來，隨著城市化的發(fā)展，綜合管廊的發(fā)展不斷加速，我國(guó)各地方省市均開始修建綜合管廊。然而綜合管廊具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，政府作為社會(huì)公共服務(wù)的提供者，原本應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)綜合管廊的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作，但是由于綜合管廊前期投入較大、運(yùn)營(yíng)維護(hù)周期較長(zhǎng)等特點(diǎn)，政府無法獨(dú)自承擔(dān)本項(xiàng)職責(zé)，因此，我國(guó)普遍采用政府和社會(huì)資本合作的模式建設(shè)綜合管廊。雖然綜合管廊前期投資由社會(huì)資本方籌措，但是實(shí)際上支出責(zé)任最終的承擔(dān)者仍然是政府。

采用政府和社會(huì)資本合作建設(shè)綜合管廊項(xiàng)目中的政府支出責(zé)任，王薇[1]通過多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)量化指標(biāo)為基礎(chǔ)，提出政府在基本公共服務(wù)供給中的支出責(zé)任的履行是確保實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的前提，需要構(gòu)建科學(xué)、合理地基本公共服務(wù)政府的支出責(zé)任;趙云旗[2]提出要需要合理劃分政府間的支出責(zé)任，要符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，符合當(dāng)前公共服務(wù)、分權(quán)、資源配置的理論原則;賈康等[3]通過案例的方式，提出了完善我國(guó)綜合管廊建設(shè)投資回報(bào)機(jī)制的基本思路、原則和對(duì)策建議。

國(guó)內(nèi)關(guān)于綜合管廊在運(yùn)營(yíng)維護(hù)期間的政府支出責(zé)任的影響因素未作出明確的，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)綜合管廊運(yùn)營(yíng)維護(hù)現(xiàn)狀，對(duì)在綜合管廊在運(yùn)營(yíng)維護(hù)期間影響政府支出責(zé)任的因素作出具體分析，以便降低政府的支出責(zé)任，緩解財(cái)政壓力。

1 ?國(guó)內(nèi)外綜合管廊運(yùn)維階段政府支出責(zé)任

1.1 國(guó)外綜合管廊運(yùn)維階段的政府支出責(zé)任

自19世紀(jì)初開始，一些發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的政府為了更好的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)綜合管廊，針對(duì)運(yùn)維費(fèi)用制定了一系列的分?jǐn)倷C(jī)制，其中也對(duì)政府的支出責(zé)任作了細(xì)分，逐漸形成了以英國(guó)、法國(guó)等為代表的歐洲模式以及以日本為代表的日本模式，如表1所示。

1.1.1 英國(guó)、法國(guó)等歐洲模式

英國(guó)、法國(guó)等歐洲的發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政能力較強(qiáng)，同時(shí)其將綜合管廊定位為公共產(chǎn)品。前期通過政府出資建設(shè)，后期通過出租等方式，將綜合管廊交付運(yùn)營(yíng)維護(hù)單位使用。政府以出租的形式收回綜合管廊投資的同時(shí)會(huì)負(fù)擔(dān)部分綜合管廊運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用。但是關(guān)于出租的租金以及負(fù)擔(dān)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用均沒有規(guī)定，需要根據(jù)綜合管廊的實(shí)際情況確定。

1.1.2 日本模式

日本自1963年開始先后頒布實(shí)施了《共同溝實(shí)施法》、《共同溝法實(shí)施細(xì)則》等多部法律法規(guī)，從法律上對(duì)共同溝運(yùn)營(yíng)階段政府的支出責(zé)任作了規(guī)定，政府需要承擔(dān)運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段費(fèi)用的一半以上，其余部分再由各管線單位分?jǐn)偂Ｆ渲校C合管廊主體部分的維護(hù)管理由道路管理者獨(dú)自承擔(dān)，管線部分的維護(hù)由管線單位自行承擔(dān)。

1.2 國(guó)內(nèi)綜合管廊運(yùn)維階段的政府支出責(zé)任

1.2.1 中國(guó)臺(tái)灣

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)自1994年以來，先后制定了《共同溝建設(shè)及管理經(jīng)費(fèi)分?jǐn)傓k法》、《共同管道法實(shí)施細(xì)則》等多部法律，建立了較為完善的費(fèi)用分?jǐn)傊贫取８鶕?jù)規(guī)定，運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用由政府和管線單位從綜合管廊建設(shè)完成之日起第二年開始按照1：2的比例共同承擔(dān)。

1.2.2 中國(guó)大陸

中國(guó)大陸第一條綜合管廊始建于1958年，建設(shè)完畢后，由于建設(shè)綜合管廊前期投資巨大、管線單位入廊銜接等問題，很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)綜合管廊在我國(guó)沒有進(jìn)一步的發(fā)展。直至1992年，才在上海張揚(yáng)路建立了第一條現(xiàn)代化綜合管廊，我國(guó)早期的綜合管廊在運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段采用政府負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理，承擔(dān)全部運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用的方式。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市的不斷擴(kuò)張，自2014年以來，我國(guó)多采用政府與社會(huì)資本合作的方式，吸引社會(huì)資本方投入前期資金，以建設(shè)綜合管廊。在綜合管廊建設(shè)完畢后，由項(xiàng)目公司承擔(dān)綜合管廊的運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作，項(xiàng)目公司通過向管線單位收取入廊費(fèi)用、日常維護(hù)費(fèi)用以及政府的補(bǔ)貼回收前期投資。通過政府與社會(huì)資本合作的方式，綜合管廊的全部運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作交由項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)，政府方通過可行性缺口補(bǔ)助的方式，為項(xiàng)目公司提供相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。因此，政府在運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段的主要支出責(zé)任在于運(yùn)營(yíng)維護(hù)補(bǔ)貼費(fèi)用。

2 ?我國(guó)綜合管廊政府支出的影響因素

2.1 我國(guó)綜合管廊政府支出的主要影響因素

根據(jù)財(cái)金[2015]21號(hào)文中指出，政府所支出當(dāng)年的運(yùn)營(yíng)維護(hù)補(bǔ)貼數(shù)額應(yīng)當(dāng)按照如下方式計(jì)算：

其中，A表示項(xiàng)目全部建設(shè)成本（不含建設(shè)利息）;

Ri表示項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)階段第i年的資金投入;

L表示基于市場(chǎng)環(huán)境應(yīng)當(dāng)給予項(xiàng)目公司投入資金的合理利潤(rùn);

d表示對(duì)資金占用的時(shí)間價(jià)值成本;

n表示政府補(bǔ)貼對(duì)應(yīng)的年數(shù);

N表示政府財(cái)政提供運(yùn)營(yíng)維護(hù)補(bǔ)貼的年數(shù);

G表示項(xiàng)目公司向使用者收取的全部費(fèi)用。

由此可以看出，根據(jù)我國(guó)財(cái)金[2015]21號(hào)文規(guī)定在綜合管廊運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段，影響政府所支出當(dāng)年運(yùn)營(yíng)維護(hù)補(bǔ)貼數(shù)額的主要因素分為四部分組成，其中包括固定成本;資金的時(shí)間價(jià)值成本;運(yùn)營(yíng)維護(hù)凈成本;合理利潤(rùn)。政府財(cái)政支出主要影響因素概述如表2所示。

2.2 我國(guó)地下綜合管廊政府支出的其他影響因素

我國(guó)多采用政府與社會(huì)資本合作的方式建設(shè)綜合管廊，并在其運(yùn)維階段政府承諾采用可行性缺口補(bǔ)助的方式，給予項(xiàng)目公司相應(yīng)補(bǔ)貼。因此，選取了三個(gè)比較典型的政府補(bǔ)貼方式的項(xiàng)目做進(jìn)一步分析。

①河北省某項(xiàng)目當(dāng)年政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼金額的計(jì)算方法如下：

其中，Hi表示項(xiàng)目公司按照收益率計(jì)算的第i年的權(quán)益回報(bào)額;

Ci表示項(xiàng)目公司債務(wù)融資過程中第i年的債務(wù)融資成本;

Ri表示項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)階段第i年的資金投入;

T表示根據(jù)項(xiàng)目公司當(dāng)年履約及政府考核情況，按照預(yù)先設(shè)定的計(jì)算方式計(jì)算獎(jiǎng)罰的金額;

G表示項(xiàng)目公司向使用者收取的全部費(fèi)用。

②重慶市某項(xiàng)目當(dāng)年政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼金額的計(jì)算方法如下：

其中，D表示每年應(yīng)計(jì)可用性服務(wù)費(fèi)用;

A表示項(xiàng)目公司承擔(dān)的建設(shè)投資（包含貸款利息）;

n表示政府補(bǔ)貼對(duì)應(yīng)的年數(shù);

i表示投資回報(bào)率（以5年以上貸款基準(zhǔn)利率為基數(shù)）;

L表示根據(jù)項(xiàng)目公司當(dāng)年履約及政府考核情況所計(jì)算的績(jī)效服務(wù)費(fèi);

G表示項(xiàng)目公司向使用者收取的全部費(fèi)用。

③杭州市某項(xiàng)目當(dāng)年政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼金額的計(jì)算方法如下：

其中，A表示項(xiàng)目公司承擔(dān)綜合管廊的總投資

D表示每年應(yīng)計(jì)可用性服務(wù)費(fèi)用;

L表示基于市場(chǎng)環(huán)境應(yīng)當(dāng)給予項(xiàng)目公司投入資金的合理利潤(rùn);

G表示項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)階段所產(chǎn)生的費(fèi)用（包括運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)、項(xiàng)目管理費(fèi)）;

E表示項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段的收益;

N表示當(dāng)期運(yùn)營(yíng)績(jī)效系數(shù)。

可用性付費(fèi)的70%為固定費(fèi)用;30%為可用性付費(fèi)與運(yùn)營(yíng)期間績(jī)效考評(píng)結(jié)合部分。

實(shí)際執(zhí)行過程中，在綜合管廊運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段，河北省的項(xiàng)目將績(jī)效考評(píng)因素加入至當(dāng)期政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼費(fèi)用;重慶市的項(xiàng)目將項(xiàng)目建成后的可用性作為政府支付運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼費(fèi)用指標(biāo)之一;杭州市的項(xiàng)目將項(xiàng)目的可用性付費(fèi)及績(jī)效考評(píng)按照一定的比例相結(jié)合，計(jì)算當(dāng)期政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼費(fèi)用。因此，影響政府所支出當(dāng)年運(yùn)營(yíng)維護(hù)補(bǔ)貼數(shù)額的其他因素還包括績(jī)效考評(píng)、可用性付費(fèi)。政府財(cái)政支出其他影響因素概述如表3所示。

3 ?地下綜合管廊政府支出的影響因素分析

3.1 ?我國(guó)綜合管廊政府支出的主要影響因素分析

3.1.1 建設(shè)成本及資金的時(shí)間價(jià)值成本因素分析

由于綜合管廊項(xiàng)目存在建設(shè)成本較大，投資回收周期較長(zhǎng)等特點(diǎn)，在建設(shè)綜合管廊前期需要投入大量的資金，在綜合管廊建設(shè)完畢時(shí)，無法一次性收回投資。因此，我國(guó)采取政府與社會(huì)資本合作的模式引入社會(huì)資本，通過市場(chǎng)的方式建設(shè)綜合管廊。

3.1.2 運(yùn)營(yíng)維護(hù)凈成本因素分析

運(yùn)營(yíng)維護(hù)凈成本包括兩方面內(nèi)容，運(yùn)營(yíng)維護(hù)的成本以及使用者付費(fèi)的金額。在考慮使用者付費(fèi)時(shí)，由于綜合管廊所承載的管線包括通信、電力、熱力等均涉及公共利益，同時(shí)，管線單位向社會(huì)公眾收取的通信費(fèi)用、電費(fèi)等費(fèi)用均受到國(guó)家政府的影響而趨于穩(wěn)定，不得隨意變動(dòng)。因此，應(yīng)當(dāng)保持使用者付費(fèi)為一個(gè)平穩(wěn)狀態(tài)。

運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本，主要包括綜合管廊本體及附屬設(shè)施運(yùn)行、維護(hù)、更新改造等正常成本;綜合管廊運(yùn)營(yíng)單位正常管理支出（人工費(fèi)、管理費(fèi)等）等。由于我國(guó)絕大部分地區(qū)均采用PPP模式建設(shè)綜合管廊，因此，相比政府而言，社會(huì)資本可以利用更好的資源更低的成本提供綜合管廊的運(yùn)營(yíng)維護(hù)。因此，運(yùn)營(yíng)維護(hù)凈成本不作為政府支出責(zé)任的關(guān)鍵因素。

3.1.3 合理利潤(rùn)因素分析

綜合管廊具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，政府是公共服務(wù)的提供者，原本應(yīng)當(dāng)由政府提供資金建設(shè)，現(xiàn)在為了緩解財(cái)政壓力，而引入社會(huì)資本參與建設(shè)綜合管廊，保證社會(huì)資本的積極性，必須給予社會(huì)資本方一定的合理利潤(rùn)。然而，社會(huì)資本方的合理利潤(rùn)應(yīng)當(dāng)通過提高運(yùn)營(yíng)效率、減少非正常損耗等方式取得，并能依靠政府的補(bǔ)貼獲得利潤(rùn)，因此合理利潤(rùn)不作為政府支出責(zé)任的關(guān)鍵因素。

3.2 我國(guó)綜合管廊政府支出的其他影響因素分析

3.2.1 績(jī)效考核因素分析

綜合管廊的建設(shè)及使用涉及到社會(huì)公共利益。項(xiàng)目公司通過市場(chǎng)的方式，對(duì)綜合管廊進(jìn)行運(yùn)營(yíng)維護(hù)，其運(yùn)營(yíng)維護(hù)的結(jié)果直接影響到社會(huì)公共利益，因此，政府在項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)維護(hù)期間，存在監(jiān)管的責(zé)任。將績(jī)效考核與政府補(bǔ)貼聯(lián)系在一起，通過設(shè)置合理的績(jī)效考評(píng)指標(biāo)權(quán)重、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)等，可以更好的限制項(xiàng)目公司，保證項(xiàng)目公司提供高效、高質(zhì)量的服務(wù)[4]。

3.2.2 可用性付費(fèi)因素分析

可用性付費(fèi)的總額理論上講應(yīng)當(dāng)為項(xiàng)目投資的總額，以項(xiàng)目竣工驗(yàn)收結(jié)果為依據(jù)，從項(xiàng)目建設(shè)完畢開始運(yùn)營(yíng)維護(hù)開始，按照補(bǔ)貼年限逐年向項(xiàng)目公司支付費(fèi)用。此種方法可以有效限制項(xiàng)目公司在建設(shè)階段的質(zhì)量。

4 ?結(jié)論

目前，在我國(guó)大力推動(dòng)采用政府和社會(huì)資本合作模式建設(shè)綜合管廊的大背景下，政府由原來的公共服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)管理者，因此，在宏觀層面上如何設(shè)計(jì)合理的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼費(fèi)用，是當(dāng)前需要解決的難題之一。本文通過研究國(guó)內(nèi)外綜合管廊在運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段的政府支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，結(jié)合財(cái)金[2015]21號(hào)以及我國(guó)大陸各個(gè)省市綜合管廊建設(shè)的現(xiàn)狀，分析了在綜合管廊運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段政府支出責(zé)任的影響因素，旨在提供綜合管廊運(yùn)營(yíng)維護(hù)水平的前提下，降低政府支出責(zé)任，緩解政府的財(cái)政壓力。

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