我國綜合管廊PPP項目運維階段政府支出責任影響因素分析

王雨哲

摘要：隨著我國社會經濟的不斷發展，城市基礎設施的不斷完善，綜合管廊的建設迎來了高速發展時期，由于綜合管廊造價較高、運營維護周期較長等特點，導致在建設綜合管廊前期需要投入大量資金。我國普遍采用政府和社會資本合作的模式建設綜合管廊，其中，政府的支出責任尤為重要，而綜合管廊的財政支出責任主要集中在運營維護階段。因此，如何提高公共產品的服務質量，找出影響政府支出責任的關鍵因素，成為新時期的關注點。

Abstract： With the continuous development of China's social economy and the continuous improvement of urban infrastructure， the construction of comprehensive utility tunnel has ushered in a period of rapid development. Due to the high cost of comprehensive utility tunnel and long operating and maintenance cycles， a lot of money needs to be invested in the early stage of the construction of comprehensive utility tunnel. China generally adopts a model of government and social capital cooperation to build a comprehensive utility tunnel. Among them， the government's expenditure responsibility is particularly important， and the fiscal expenditure responsibility of the comprehensive utility tunnel is mainly concentrated in the operation and maintenance stage. Therefore， how to improve the service quality of public products and identify the key factors affecting government expenditures has become the focus of the new era.

關鍵詞：綜合管廊;運營維護;PPP;政府支出

Key words： comprehensive utility tunnel;operation and maintenance;Public-Private Partnership;government expenditure

中圖分類號：TU990.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2019）10-0070-03

0 ?引言

近年來，隨著城市化的發展，綜合管廊的發展不斷加速，我國各地方省市均開始修建綜合管廊。然而綜合管廊具有準公共產品的屬性，政府作為社會公共服務的提供者，原本應當由政府承擔綜合管廊的建設及運營維護工作，但是由于綜合管廊前期投入較大、運營維護周期較長等特點，政府無法獨自承擔本項職責，因此，我國普遍采用政府和社會資本合作的模式建設綜合管廊。雖然綜合管廊前期投資由社會資本方籌措，但是實際上支出責任最終的承擔者仍然是政府。

采用政府和社會資本合作建設綜合管廊項目中的政府支出責任，王薇[1]通過多項經濟量化指標為基礎，提出政府在基本公共服務供給中的支出責任的履行是確保實現基本公共服務均等化的前提，需要構建科學、合理地基本公共服務政府的支出責任;趙云旗[2]提出要需要合理劃分政府間的支出責任，要符合市場經濟體制的要求，符合當前公共服務、分權、資源配置的理論原則;賈康等[3]通過案例的方式，提出了完善我國綜合管廊建設投資回報機制的基本思路、原則和對策建議。

國內關于綜合管廊在運營維護期間的政府支出責任的影響因素未作出明確的，在此基礎上，結合我國綜合管廊運營維護現狀，對在綜合管廊在運營維護期間影響政府支出責任的因素作出具體分析，以便降低政府的支出責任，緩解財政壓力。

1 ?國內外綜合管廊運維階段政府支出責任

1.1 國外綜合管廊運維階段的政府支出責任

自19世紀初開始，一些發達國家和地區的政府為了更好的運營和維護綜合管廊，針對運維費用制定了一系列的分攤機制，其中也對政府的支出責任作了細分，逐漸形成了以英國、法國等為代表的歐洲模式以及以日本為代表的日本模式，如表1所示。

1.1.1 英國、法國等歐洲模式

英國、法國等歐洲的發達國家財政能力較強，同時其將綜合管廊定位為公共產品。前期通過政府出資建設，后期通過出租等方式，將綜合管廊交付運營維護單位使用。政府以出租的形式收回綜合管廊投資的同時會負擔部分綜合管廊運營維護費用。但是關于出租的租金以及負擔的運營維護費用均沒有規定，需要根據綜合管廊的實際情況確定。

1.1.2 日本模式

日本自1963年開始先后頒布實施了《共同溝實施法》、《共同溝法實施細則》等多部法律法規，從法律上對共同溝運營階段政府的支出責任作了規定，政府需要承擔運營維護階段費用的一半以上，其余部分再由各管線單位分攤。其中，綜合管廊主體部分的維護管理由道路管理者獨自承擔，管線部分的維護由管線單位自行承擔。

1.2 國內綜合管廊運維階段的政府支出責任

1.2.1 中國臺灣

我國臺灣地區自1994年以來，先后制定了《共同溝建設及管理經費分攤辦法》、《共同管道法實施細則》等多部法律，建立了較為完善的費用分攤制度。根據規定，運營維護費用由政府和管線單位從綜合管廊建設完成之日起第二年開始按照1：2的比例共同承擔。

1.2.2 中國大陸

中國大陸第一條綜合管廊始建于1958年，建設完畢后，由于建設綜合管廊前期投資巨大、管線單位入廊銜接等問題，很長一段時間內綜合管廊在我國沒有進一步的發展。直至1992年，才在上海張揚路建立了第一條現代化綜合管廊，我國早期的綜合管廊在運營維護階段采用政府負責運營管理，承擔全部運營維護費用的方式。

隨著我國經濟的不斷發展，城市的不斷擴張，自2014年以來，我國多采用政府與社會資本合作的方式，吸引社會資本方投入前期資金，以建設綜合管廊。在綜合管廊建設完畢后，由項目公司承擔綜合管廊的運營維護工作，項目公司通過向管線單位收取入廊費用、日常維護費用以及政府的補貼回收前期投資。通過政府與社會資本合作的方式，綜合管廊的全部運營維護工作交由項目公司運營，政府方通過可行性缺口補助的方式，為項目公司提供相應的運營補貼。因此，政府在運營維護階段的主要支出責任在于運營維護補貼費用。

2 ?我國綜合管廊政府支出的影響因素

2.1 我國綜合管廊政府支出的主要影響因素

根據財金[2015]21號文中指出，政府所支出當年的運營維護補貼數額應當按照如下方式計算：

其中，A表示項目全部建設成本（不含建設利息）;

Ri表示項目公司運營階段第i年的資金投入;

L表示基于市場環境應當給予項目公司投入資金的合理利潤;

d表示對資金占用的時間價值成本;

n表示政府補貼對應的年數;

N表示政府財政提供運營維護補貼的年數;

G表示項目公司向使用者收取的全部費用。

由此可以看出，根據我國財金[2015]21號文規定在綜合管廊運營維護階段，影響政府所支出當年運營維護補貼數額的主要因素分為四部分組成，其中包括固定成本;資金的時間價值成本;運營維護凈成本;合理利潤。政府財政支出主要影響因素概述如表2所示。

2.2 我國地下綜合管廊政府支出的其他影響因素

我國多采用政府與社會資本合作的方式建設綜合管廊，并在其運維階段政府承諾采用可行性缺口補助的方式，給予項目公司相應補貼。因此，選取了三個比較典型的政府補貼方式的項目做進一步分析。

①河北省某項目當年政府運營補貼金額的計算方法如下：

其中，Hi表示項目公司按照收益率計算的第i年的權益回報額;

Ci表示項目公司債務融資過程中第i年的債務融資成本;

Ri表示項目公司運營階段第i年的資金投入;

T表示根據項目公司當年履約及政府考核情況，按照預先設定的計算方式計算獎罰的金額;

G表示項目公司向使用者收取的全部費用。

②重慶市某項目當年政府運營補貼金額的計算方法如下：

其中，D表示每年應計可用性服務費用;

A表示項目公司承擔的建設投資（包含貸款利息）;

n表示政府補貼對應的年數;

i表示投資回報率（以5年以上貸款基準利率為基數）;

L表示根據項目公司當年履約及政府考核情況所計算的績效服務費;

G表示項目公司向使用者收取的全部費用。

③杭州市某項目當年政府運營補貼金額的計算方法如下：

其中，A表示項目公司承擔綜合管廊的總投資

D表示每年應計可用性服務費用;

L表示基于市場環境應當給予項目公司投入資金的合理利潤;

G表示項目公司在運營階段所產生的費用（包括運營維護費、項目管理費）;

E表示項目公司在運營維護階段的收益;

N表示當期運營績效系數。

可用性付費的70%為固定費用;30%為可用性付費與運營期間績效考評結合部分。

實際執行過程中，在綜合管廊運營維護階段，河北省的項目將績效考評因素加入至當期政府運營補貼費用;重慶市的項目將項目建成后的可用性作為政府支付運營補貼費用指標之一;杭州市的項目將項目的可用性付費及績效考評按照一定的比例相結合，計算當期政府運營補貼費用。因此，影響政府所支出當年運營維護補貼數額的其他因素還包括績效考評、可用性付費。政府財政支出其他影響因素概述如表3所示。

3 ?地下綜合管廊政府支出的影響因素分析

3.1 ?我國綜合管廊政府支出的主要影響因素分析

3.1.1 建設成本及資金的時間價值成本因素分析

由于綜合管廊項目存在建設成本較大，投資回收周期較長等特點，在建設綜合管廊前期需要投入大量的資金，在綜合管廊建設完畢時，無法一次性收回投資。因此，我國采取政府與社會資本合作的模式引入社會資本，通過市場的方式建設綜合管廊。

3.1.2 運營維護凈成本因素分析

運營維護凈成本包括兩方面內容，運營維護的成本以及使用者付費的金額。在考慮使用者付費時，由于綜合管廊所承載的管線包括通信、電力、熱力等均涉及公共利益，同時，管線單位向社會公眾收取的通信費用、電費等費用均受到國家政府的影響而趨于穩定，不得隨意變動。因此，應當保持使用者付費為一個平穩狀態。

運營維護成本，主要包括綜合管廊本體及附屬設施運行、維護、更新改造等正常成本;綜合管廊運營單位正常管理支出（人工費、管理費等）等。由于我國絕大部分地區均采用PPP模式建設綜合管廊，因此，相比政府而言，社會資本可以利用更好的資源更低的成本提供綜合管廊的運營維護。因此，運營維護凈成本不作為政府支出責任的關鍵因素。

3.1.3 合理利潤因素分析

綜合管廊具有準公共產品的屬性，政府是公共服務的提供者，原本應當由政府提供資金建設，現在為了緩解財政壓力，而引入社會資本參與建設綜合管廊，保證社會資本的積極性，必須給予社會資本方一定的合理利潤。然而，社會資本方的合理利潤應當通過提高運營效率、減少非正常損耗等方式取得，并能依靠政府的補貼獲得利潤，因此合理利潤不作為政府支出責任的關鍵因素。

3.2 我國綜合管廊政府支出的其他影響因素分析

3.2.1 績效考核因素分析

綜合管廊的建設及使用涉及到社會公共利益。項目公司通過市場的方式，對綜合管廊進行運營維護，其運營維護的結果直接影響到社會公共利益，因此，政府在項目公司運營維護期間，存在監管的責任。將績效考核與政府補貼聯系在一起，通過設置合理的績效考評指標權重、評分標準等，可以更好的限制項目公司，保證項目公司提供高效、高質量的服務[4]。

3.2.2 可用性付費因素分析

可用性付費的總額理論上講應當為項目投資的總額，以項目竣工驗收結果為依據，從項目建設完畢開始運營維護開始，按照補貼年限逐年向項目公司支付費用。此種方法可以有效限制項目公司在建設階段的質量。

4 ?結論

目前，在我國大力推動采用政府和社會資本合作模式建設綜合管廊的大背景下，政府由原來的公共服務提供者轉變為經營管理者，因此，在宏觀層面上如何設計合理的運營補貼費用，是當前需要解決的難題之一。本文通過研究國內外綜合管廊在運營維護階段的政府支出責任的基礎上，結合財金[2015]21號以及我國大陸各個省市綜合管廊建設的現狀，分析了在綜合管廊運營維護階段政府支出責任的影響因素，旨在提供綜合管廊運營維護水平的前提下，降低政府支出責任，緩解政府的財政壓力。

參考文獻：

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