審計監督全覆蓋下資源環境審計如何順應新時代的發展要求

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一、引言

隨著經濟社會的發展，我國對資源環境保護工作越來越重視，資源環境審計的廣度和深度在不斷拓寬和挖掘，面對新時代審計全覆蓋的新要求，必將推動創新審計理念，多舉措解決資源環境審計中存在的問題，順應新時代發展要求。

二、新時代對資源環境審計的要求

1.資源環境審計要圍繞中心、服務大局。

為深入貫徹落實科學發展觀，促進貫徹落實黨的十九大關于“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”決策部署，積極開展資源環境審計工作，要緊緊圍繞生態環境保護治理和維護國家資源安全目標，有力推進生態文明建設，促進經濟社會的可持續發展,建立完善生態文明建設制度體系。

2.資源環境審計要延伸觸角、全面覆蓋。

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視審計工作，要求對公共資金、國有資源、國有資產、以及領導干部經濟責任履行情況實行審計全覆蓋。黨的十九大中共中央《深化黨和國家機構改革方案》中明確，我國要“構建集中統一、全面覆蓋、權威高效”的審計監督體系，這體現了全覆蓋是審計權威高效的保障，我國將進入審計監督全覆蓋的新時代。為順應時代發展要求，資源環境審計范圍也將向社會經濟發展環境、企業（居民）生產生活環境等方面延伸，加大在資源環境審計方面的人力、物力、財力投入，全力推進資源環境審計全覆蓋。

3.資源環境審計要突出重點、注重成效。

資源環境審計要按照“統籌規劃、全面審計、因地制宜、突出重點”的要求，結合當地實際，充分調研了解資源環境建設中存在的突出問題，緊緊圍繞資源環境領域里的重點資金、重要環節、重大項目和資源開展審計，加大對資源環境保護、項目開發、污染治理等方面違法違紀問題的查處力度，在推進綠色發展、加強環境保護治理、改革生態環境監管體制等方面提出切實可行的審計建議，充分發揮審計在經濟社會健康運行中的“免疫系統”功能。

三、資源環境審計在新時代發展中存在的問題

1.審計風險隱患大。

我國對資源環境審計的研究起步較晚，還處于不斷探索階段，審計理論不成熟與審計體系不完善將產生巨大的審計風險。

一是缺乏健全的資源環境審計依據作支撐。雖然2017年6月，中央全面深化改革工作領導小組會議審議通過了《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》，但《審計法》《環境保護法》等專門的法律未明確規定資源環境審計相關內容，資源環境法規體系、環境標準等還處于建設和完善階段，缺乏權威性的審計依據。二是缺乏具有普適性的評價指標體系。資源環境審計涉及水資源、土地資源、森林資源、礦產資源等多個領域，每個領域的專業評價指標不盡相同，審計人員難以進行定量分析、確定效果并落實責任。三是缺乏較為完善的審計模式。大部分地區在資源環境領域的審計處于試點探索階段，對于如何確定審計內容和范圍、選用什么樣的審計取證程序和方法、審計結果如何評價等，未形成一套較為完善的可供復制推廣的審計模式。

2.審計廣度和審計深度不足。

一是資源環境審計范圍狹窄。資源環境審計對象主要包括大氣、水、海洋、土地、礦產、森林、草原、城市和農村等，面對審計全覆蓋的任務，我國目前開展的大部分資源環境審計主要是以領導干部自然資源資產離任審計、土地資源、森林資源、水資源等方面為主，以財務為導向，圍繞環境保護資金這條主線開展審計，在生物多樣性審計、核安全與輻射審計、農村人居環境等方面尚未涉足，對相關部門的環境管理、環境治理責任進行的績效審計少，與審計全覆蓋還存在一定差距。二是資源環境審計工作深度不夠，受審計手段、審計技術設備、審計人員素質等多方面因素影響，導致對深層次問題的研究不夠深入，存在的潛在風險未被完全揭示，績效評價不全面，降低審計質量。

3.審計理念和審計技術落后。

資源環境審計涉及領域廣，需要使用現代化技術設備如衛星遙感、G PS全球定位、谷歌地圖以及其他檢測設備來獲取大量的相關業務數據，通過大數據平臺進行比對分析，查找問題線索。審計機關大部分審計人員不具備應用以上技術的能力，仍保留著財務審計的老思路、老方法，大多數是對環境保護資金收支的真實性、合法性、合規性進行檢查，忽略了項目本身和資源環境管理方面的問題，受審計手段的限制，獲取的業務數據也是有限的，從而對資源環境保護的效益、環境政策的執行效果情況審計少。

4.審計力量和審計人才匱乏。

資源環境審計涉及面廣、技術性強，審計人員不僅需要懂得財務審計方法和技術，還需要掌握政策法規、經濟學、管理學、統計學、工程學等多方面專業知識，同時還要兼備溝通交流、績效審計、聯網審計、綜合分析等技巧，專業能力要求比傳統審計更高、更嚴。審計手段具有更高的科學含量，不僅局限于傳統的財務審計，還擴展到地理信息技術應用、大數據聯網審計。目前，大部分從事資源環境審計的人員主要是財務和工程審計人員，審計人員的知識結構比較單一，局限于審計、會計、財務、經濟、工程管理等學科，在資源環境管理方面專業知識和專業技術儲備少，相關業務經驗不足，獲取業務數據的技術和手段有限，在很大程度上制約了資源環境審計全覆蓋的進一步發展。

四、緊跟時代步伐，多措并舉開辟資源環境審計工作新局面

1.完善審計體系，最大限度防范審計風險。

在完善相關法律法規制度、體系方面。通過《憲法》明確審計機關在資源環境審計中的憲法地位，通過《審計法》、《環境保護法》明確審計機關在資源環境管理體系中的地位、職責、權限、審計范圍和方法，同時出臺一系列相關的行政法規和規范性文件，使資源環境審計法律依據充分，增加審計的權威性，降低審計的法律風險。在資源環境審計制度化、規范化建設方面。深入推進審計理論研究，結合試點審計，引入資源環境經濟評價法、資源環境費用效益分析法、平衡記分卡等能夠從多維度較為精確衡量資源環境成本和效益的分析方法，加快確定權威性的審計標準和評價指標，制定可執行的資源環境審計指南和工作細則，規范審計的范圍、內容、程序和方法，總結一套可復制和推廣的審計模式，使資源環境審計制度化、規范化，有效防范審計風險。

2.創新審計理念，構建審計全覆蓋大格局。

要推動實現審計全覆蓋，必須從以下三個方面創新審計理念：

一是樹立“一盤棋”的審計理念，科學制定審計計劃，統籌安排審計項目。在制定年度計劃和中長期項目計劃前，注重對資源環境審計對象和范圍的綜合考慮，加強調查研究以及與各部門之間的溝通，確保與各級審計機關項目有機銜接，避免審計項目的交叉重復，分類確定審計重點和范圍，使資源環境審計全覆蓋有序推進。

二是樹立多元化審計理念，實現在不同行業的審計全覆蓋。基于資源環境審計具有問題復雜、資金多樣、專業性強等特點，僅僅依靠某幾個專業審計部門來完成審計工作是不現實的，資源環境審計必將從單一向多元化轉變，將資源環境審計納入其他專項審計和調查中，如結合財政金融、企業、投資、外資、經濟責任等專業審計項目的實施，明確審計實施方案中資源環境審計的內容和重點，注重揭示資源節約和環境保護方面存在的問題。

三是樹立大數據審計理念，構建數字化審計平臺。大數據審計技術的推廣，必將促使審計人員轉變查找審計證據的思路，從以往的依賴財務賬目、相關文件中查找具有因果關系審計證據的思維向從海量數據中發掘相關審計證據轉變。通過積極爭取當地黨委、政府和資源環境保護相關部門的支持，形成部門聯動，建立起資源環境數據共享平臺；積極探索開發資源環境審計實施系統，將谷歌地圖、地理信息技術嵌入管理系統中，根據資源類型、審計對象構建分析模塊；充分利用區塊鏈技術的特點，根據時間序列生成永久性和不可逆修改的環境數據記錄，并將區塊鏈軟件與資源環境系統連接起來，賦予審計人員一定使用權限，使審計人員能夠實時訪問相關數據庫，推動聯網審計的實時監控和動態監控，依靠科技實現審計全覆蓋。

3.整合審計資源，積極調動多方審計力量。

一是形成上下級審計機關聯動配合機制。由各級審計機關中優秀審計人員組成審計隊伍，采取“上審下”、“交叉審”等方式，對資源環境領域里的重點資金、重點資源、重大項目進行審計，形成資源整合合力。二是充分發揮內部審計力量。注重內部審計監督管理的源頭性作用，加強對內部審計工作的指導，推動被審計單位建立內部環境審計與環保督查、巡視巡查等資源管理環境監督部門的協作配合機制，在信息共享、成果共享、共同落實問題整改等方面形成共同監督力量。三是有效利用社會審計資源。通過建立中介機構庫或公開招投標的方式，選擇資源環境審計業務外包社會中介機構，也可以通過建立資源環境專家庫，借助專家團隊力量參與到審計工作中，有效彌補審計力量的缺失與不足。

4.注重人才培養，加強建設高素質審計隊伍。

新時代審計全覆蓋背景下要求培養具備復合型知識結構的資源環境審計人才，為更好地順應時代的發展要求，應當不斷加強審計人員在計算機審計、資源環境審計相關知識等方面的業務培訓，通過組織審計大講堂、專業技能培訓、經驗交流、學術研討、鼓勵審計人員積極參加相關專業技術資格考試等方式，切實提高審計人員專業知識與業務能力。采用輪崗交流的方式，使審計人員在接觸不同類型的審計項目中積累經驗，拓展知識面，培養綜合分析能力。同時通過增加人員編制、外聘等方式吸納資源環境、計算機、工程等專業人員，逐步建立起高素質資源環境審計隊伍。