內部審計視角下基層國債監管存在的問題及建議

■

加強對國債承銷機構的監督管理，切實保障國債投資者權益是人民銀行經理國庫的一項重要工作。近年來，各級人民銀行國庫部門在國債監管方面做了大量工作，也取得了很大成效。但是從內部審計視角看，基層人民銀行國庫部門在履行國債監管職責中還存在諸多難題，需要加以研究解決。

一、國債監管的基本情況

近年來，基層人民銀行國庫部門根據人民銀行總行及上級行有關要求，切實履行國債管理職責。一是堅持巡查監督。在每期發行期間，組織人員對國債承銷機構部分網點進行“巡查”，對其國債銷售組織情況、宣傳展板、LED電子顯示屏、大堂經理的國債知識儲備等方面進行詳細了解，將巡查結果及時記錄，并在季度考評中適當加減分值；二是強化執法檢查。每年均對部分商業銀行的國債業務管理情況進行了執法檢查。檢查內容包括：承銷商業銀行是否按文件要求向個人發售，是否使用正確的計息利率標準，憑證式國債專用憑證、手續費是否計算正確，有無出現少計利息、多提兌付手續費的情況等，針對檢查結果出具檢查結論書及整改建議。

二、國債監管中存在的難題

從對國債監管情況的審計調查發現，基層人民銀行在履行國債監管職能中存在以下三個難題：

1.法規缺失影響國債監管的權威性。目前，人民銀行國債監管履職的執法依據主要是《中國人民銀行法》《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（國務院令 412號）《金融違法行為處罰辦法》等法律法規，基層人民銀行依據的更多是部門規章、發行文件和上級行的國債工作方面的某些基本規定，所據法律層次不高，力度有限，現有法律法規對國債監管大多數一筆帶過，對人民銀行、財政部和證監會的監管職責沒有明確界定，國債監管處于一個多頭監管、重復監管和空白監管的局面，這主要是我國尚未有專門針對國債監管的系統性的法律法規，尚未明確指定國債監管的專屬機構。

2.手段不足影響國債監管的有效性。人民銀行總行對國債的監管是主動型和指導型的，例如人民銀行總行可以參與制訂國債和其他政府債券的發行計劃，擬定國債發行和兌付的制度辦法，還可以聯合財政部和證監會每3年審定國債承銷機構等，但基層人民銀行在國債監管履職上較為被動尷尬。其主要表現在：一是動態監管滯后。基層人民銀行對國債工作的動態監管滯后，例如承銷商業銀行發行指標分布、動態銷售進展、兌付以及到期未兌付詳情等事宜只有在得到各承銷商業銀行相關報表后才能知曉。二是宣傳管理“有心無力”。雖然人民銀行總行、財政部聯合發文的國債發行文件中明確要求承銷行應做好發行宣傳和咨詢工作，并做了具體宣傳規定，但并未就承銷商業銀行宣傳不到位等后續情況作出具體規定，導致基層人民銀行對轄區宣傳不力的承銷商業銀行只能采取通報和要求其整改等輕微手段，在發行宣傳上缺乏約束性手段使得基層人民銀行“有心無力”。三是信息傳遞難以保質。目前，人民銀行、財政部、各承銷商業銀行尚未建立一套橫向聯網的國債業務信息監管系統，這極大地妨礙基層人民銀行國債監管的及時性和準確性，導致國債監管信息收集的被動性。基層人民銀行國債監管依靠承銷商業銀行報送報表數據的模式也因承銷行業務人員素質、匯集分散性數據方法、傳遞渠道等導致數據失真，難以保質，這會大大降低國債監管的有效性。四是考評結果難以上達人民銀行總行。《中國人民銀行國庫部門國債管理工作基本規定》第十四條規定：“分支庫負責轄區承銷機構的考評，總庫與財政部相關部門根據考評結果，調整國債承銷團成員承銷比例，并作為國債承銷團成員的準入、退讓依據之一。”由于全國各地的考評辦法各異，考評標準也不同，總庫無法綜合統計并利用分支庫的考評結果，因此分支庫考評結果實際作用并不明顯。

3.力量薄弱影響國債監管的全面性。目前，大部分基層人民銀行國債管理人員僅有一名，有的甚至還兼了其他崗位，加上業務素質參差不齊，國債監管力量較為薄弱。特別是在國債發行期間，因為時間短，承銷網點較多，由國債管理人員監督檢查承銷網點的發行宣傳和銷售情況的任務較重，此時監管力量更是捉襟見肘。鄉鎮承銷網點因為遠離市區，國債監管人員走訪檢查鄉鎮網點的情況少之又少，導致鄉鎮承銷網點在國債銷售期間宣傳工作不及時不到位，致使大部分鄉鎮承銷網點國債銷售“交白卷”，這有悖于人民銀行倡導的“送國債進農村”的宣傳理念。

二、審計調查建議

1.制定國債監管法律或條例。美聯儲在公開市場運用國債調整其政策是常態，因為國債是連接貨幣政策和財政政策的紐帶。為充分發揮國債的這一紐帶作用，實現國債的市場化改革，我國應充分重視國債監管的重要性，也應看到現有國債監管法律法規的局限性，盡快專門針對國債監管制定一部法律或條例，在國債監管機構、監管模式、承銷機構準入、退出、發行、宣傳、兌付、流通、反假、維權等方面做出具體規定，賦予監管機構職權，明確各方權利義務，詳細處罰措施，讓基層人民銀行國債監管有法可依、執法有據。

2.加強國債監管的信息化建設。國債監管的信息化建設，是完善國債非現場監管手段的重要組成部分。一是加速完善TIMS系統國債管理子系統建設。導入國債發行、兌付、投資者、質押貸款等信息數據，盡可能完善與各家監管機構、承銷機構等橫向聯網的國債業務信息監管系統，使基層人民銀行能夠適時監測國債有關情況。二是開發建設國債承銷效果評估系統，加強對承銷機構的考評。采用“定量+定性”模式，將承銷機構的各項國債工作等設置為指標，量化各項參數，最終評出一個總分，由人民銀行系統從下往上匯總，更好便于人民銀行總行可以綜合運用各地基層承銷機構的考評結果。

3.提高國債監管人員的數量和質量。一是充實國債監管人員。調配擁有一定專業基礎，具備扎實國債工作經驗的人員從事國債監管；二是不斷提升國債監管人員的素質。各級人民銀行應加強本級和下級人民銀行國債監管人員的培訓工作，在國債知識、監管檢查、調研分析等上下功夫；三是強化國債監管調研。

國債監管人員應充分運用現場監管和非現場監管手段，加強調研分析能力，靈敏挖掘各項國債數據背后隱藏的經濟金融信息，力爭在國債監管調研上出成績。