人民銀行行政處罰自由裁量權的法律控制研究

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行政自由裁量權不僅能滿足靈活性需求，而且由于其與個人利益的直接相關性而關乎個體化正義的實現。但也需要看到，自由裁量的廣泛存在，可能會對法治主義所強調的規則確定性、事先性、可預測性，以及權力行使理性化、法律正義等價值構成威脅。如何對行政自由裁量權進行控制，是推進依法行政、建設法治政府進程中一個重大的理論和實踐問題。人民銀行在金融調控與金融管理領域擁有著廣泛的行政處罰自由裁量權，這些權力在行使過程中暴露出一些問題，如行政處罰顯失公正、行政處罰前后不一等，如何對其進行控制成為亟需解決的問題。

一、人民銀行行政處罰自由裁量權的現狀

1.人民銀行行政處罰自由裁量權界定。

行政自由裁量權是在法律概括性授權的前提下行政主體靈活運用的一種權力，其本質為：一是這種權力是行政主體法定職責范圍內的權力；二是法律就此項權力的行使進行概括性授權，沒有嚴格羈束性規范；三是此項權力的運用需要根據具體的事實情形，結合行政主體的經驗、認知、判斷。它是“法定”和“自由”的結合，既不是僵化的法律規定，也不是絕對的意志自由。

根據《中國人民銀行法》《商業銀行法》等規定，人民銀行實施行政處罰的自由裁量主要體現在三個方面：

一是選擇性裁量。第一，對于違法情節輕微的，人民銀行自主決定是否給予處罰；第二，對于金融違法行為情節特別嚴重或逾期不改正的，人民銀行可以建議金融監管機構責令停業整頓或者吊銷經營許可證；第三，法定幅度范圍內罰款數額的確定，人民銀行擁有自由裁量權。如《商業銀行法》第80條規定：“商業銀行不按照規定向人民銀行報送有關文件、資料的，由人民銀行責令改正，逾期不改正的，處10萬元以上30萬元以下罰款”。

二是判斷性裁量。適用于對違法行為情節未作出具體明確規定的情形，人民銀行對事實情形的判斷和認定擁有自由裁量權。如《商業銀行法》第76條規定：“……情節特別嚴重或者逾期不改正的，中國人民銀行可以建議國務院銀行業監督管理機構責令停業整頓或者吊銷其經營許可證……”

三是混合性裁量，是對前兩種情形的綜合。如《人民銀行法》第34條規定：“當銀行業金融機構出現支付困難，可能引發金融風險時，為了維護金融穩定，中國人民銀行經國務院批準，有權對銀行業金融機構進行檢查監督。”在這種情形下，選擇性裁量與判斷性裁量同時并存，自由裁量權進一步擴張。

2.人民銀行行政處罰自由裁量的問題。

孟德斯鳩在《論法的精神》里說到，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”自由裁量權具有靈活性和廣泛性，被濫用的可能性更大。從審計實踐可以看出，審計對象做出的行政處罰，或多或少存在自由裁量權濫用情況。

一是自由裁量顯失公正。公正公平是自由裁量權的根本價值取向。法律賦予人民銀行是否處罰、處罰方式、處罰幅度的選擇權，其立法目的是要求人民銀行在行為時根據具體情形做出選擇，以免出現法律適用的僵化。但是在金融處罰中以情代罰、討價還價、應罰未罰、重說教輕處罰、該重罰的輕罰、自由裁量前后不一等情況時有發生，背離自由裁量權的價值取向。

二是拖延履行法定職責。由于法律關于時限規定的模糊性，加上基層人民銀行人員配備不足，使得執法人員在調查、作出決定的自由裁量上怠于行使職權，使行政處罰實效性不強或為權力尋租提供了機會。

三是違反法定程序。人民銀行在作出處罰決定時,不按法定程序實施,如不履行告知、聽證程序,不聽取當事人的陳述、申辯等,影響行政處罰的公正性和有效性。

3.人民銀行濫用行政處罰自由裁量權的后果。

一是對法治原則的破壞。自由裁量權一旦濫用，會帶來系列危害后果。直觀表現為同等情況不同對待、過罰不相當等情形，繼而嚴重損害金融機構的平等對待權利，導致法律適用不統一，破壞法律體系的完整性，在更高層面上會導致該權力與法律基本價值和理念的背離。

二是對金融穩定的影響。權力濫用易對金融領域、經濟領域帶來影響。微觀層面上會導致金融機構權利受損，引起當事人不信任,產生對立情緒、逆反心理，影響貫徹執行金融法律的自覺性和主動性,金融秩序、金融穩定受到影響，最終會影響到宏觀層面上金融政策效力的發揮。

二、國內外行政裁量基準實踐運作

很多國家在實踐中對行政裁量基準進行了積極探索，西方國家多是采用制定行政規則的方式，例如標準、指令、規則、指南等。

1.國外行政裁量基準的實踐運作。

在美國，1946年制定的《聯邦行政程序法》中做出了如是規定，行政機關要在“明確權力行使的標準”前提下行使裁量權。因此，行政機關大多通過制定行政規則來規范裁量權，以便更好地實現憲法授予的職權，體現自身功能，通過制定標準使行政裁量權的范圍具體化。

在法國，行政法中設立了一種“指示制度”，即行政機關預先為自己和下級機關設定一個標準，以指導裁量權行使。同時，行政機關有權依據個案情況決定是否適用標準。通過該制度防止自由裁量權濫用，保障公民平等地位，又保障行政處理的普遍性和特殊性得以辨證結合。

日本在1993年頒布的《行政程序法》中規定了行政機關對于制定裁量基準的義務。該法就制定審查基準和處分基準做出了規定，“行政廳為了依據法令的規定判斷是否給予申請請求，應制定必要的基準”“行政廳對于根據法令的規定判斷是否作出了不利益處分或作出怎樣的不利益處分，必須制定必要的基準且予以公布。”學者認為，此類裁量基準主要具有拘束行政機關、通過排除行政廳在判斷方面的恣意以保障行政判斷的合理性、為國民預測相應的行政處分提供可能性，也為司法審查提供一定的衡量標準。

2.我國行政栽量基準的實踐運作。

在我國，法律制定方面“宜粗不宜細”的習慣賦予了行政機關較大的裁量空間，使得行政裁量權過于強大而一直都受到批判，而《行政訴訟法》的受案范圍又使多數行政裁量案件不能得到有效的司法審查。這些都要求行政機關能夠從內在控制出發實現對行政裁量權的有效規制，行政裁量基準正是在這種背景下應運而生。

21世紀初，國務院相繼發布了《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》《國務院關于加強市縣依法行政的決定》，要求“對行政裁量權進行細化、量化和規范，防止濫用行政裁量權”“建立行政裁量權基準制度，科學合理細化、量化行政裁量權，完善適用規則，嚴格規范裁量權行使，避免執法的隨意性。”全國各級政府積極試點行政裁量基準工作，如2008年《河南省人民政府關于規范行政處罰裁量權的若干意見》頒布實施，“規定省政府所屬具有行政處罰權的部門、法律法規授權管理公共事務的組織，制定本系統行政處罰裁量標準；鄭州、洛陽市政府制定本行政區域的行政處罰裁量標準；省以下垂直管理部門執行省級部門根據本意見制定的行政處罰裁量標準。”2010年湖南省出臺了我國首部系統規范行政裁量權的省級政府規章《湖南省規范行政裁量權辦法》，在全國率先施行。

除各級政府外，各級各類行政業務主管部門也紛紛制定裁量基準。如，由浙江金華市公安局制定的“行政處罰自由裁量基準制度”于2004年在全國率先推出。隨后，《廣州市公安局辦理治安案件指引》《福建省交通行政處罰自由裁量權基準制度》等具有行業性質的裁量基準相繼出臺。裁量基準這一行政法現象，在中國行政法實務領域如雨后春筍般日益發展社大。

三、人民銀行行政處罰自由裁量權控制的路徑選擇

行政自由裁量的存在有其合理內核，剔除不必要的裁量，讓“法律終止的地方”成為“個案正義的開始”。

1.立法權的控制。

大陸法系認為，裁量是立法的“疏忽”，是立法“放棄”了自己的職責，讓行政機關根據自己的意志和判斷建立起一種法律秩序。要有效控制自由裁量權，就必須從立法上予以有效遏制。通過立法的完備，盡可能事先對行政自由裁量進行詳細有效的設定，確立邊界范圍，提供規范標準，從而抑制行政自由裁量權的濫用。

事實上，立法機關越來越多地干涉行政事務，但這仍然無法避免立法權對行政權控制的內在缺陷：一是立法的滯后性，常常會出現法律的真空。如2003年12月新修訂的《中國人民銀行法》增加了反洗錢職能，而《反洗錢法》直至 2006年10月才在最高立法機關通過，并于2007年1月1日起正式實施。這期間的法律空白期和立法之后的實施細則的空位，要求人民銀行必須按照有關法律原則和自行制定的部門規章實施行政作為，履行自身監管職責。另一方面是立法的普適性無法應對個案的特殊性，不能通過普適的規則來實現個案的正義。如《中國人民銀行法》《商業銀行法》中對諸多裁量情形的規定，使得法律的具體適用中必須考慮地方的經濟狀況、被處罰者的主觀故意、被處罰者行為的社會危害性等因素來靈活處理，這是立法所不能完成的任務。

2.司法權的控制。

按照孟德斯鳩對權力的劃分，國家權力分為立法權、行政權、司法權。這三種權力彼此獨立又相互制約。因此，要想尋求對行政自由裁量權的控制，司法審查是另一重要路徑。通過法官對個案的審查，來糾正行政自由裁量權的濫用，起到最后的救濟屏障作用。但這種在英美法系下的常用路徑在實踐中卻是困難重重。

首先，法官的自由裁量權與行政自由裁量權的碰撞。由于立法的模糊、規則的不確定、審查標準的不精確，我們只能擴大法官對規則的解釋能力，而這種司法權力的擴張，又將出現司法自由裁量權取代行政自由裁量權的尷尬境地。其次，司法審查的有限性缺陷。按照我國《行政訴訟法》的規定，法院對行政行為的干預限定在合法性審查上，只有行政處罰顯失公正的，才可以進行有限的合理性審查。這種審查標準無疑將司法權對行政自由裁量權的約束作用大打折扣。最后，司法判例制度的空缺局限。由于我國目前尚未形成司法判例制度，這就使得司法對行政自由裁量權的個案審查出現判決效力的有限性、判決結果的差異性、糾錯的滯后性等缺陷，使得司法權對行政自由裁量權的控制力微乎其微。

3.行政權內部制約機制。

對自由裁量權內部制約的典型模式主要有行政慣例制度、行政倫理、行政內部規則。由于行政倫理和行政慣例對道德、行政的依賴性遠高于對法律化的需求，很難在法治的框架內運作，所以內部規則的運用成為最佳選擇。如，在總行一級，如有中國人民銀行令（2001）第3號《中國人民銀行行政處罰程序規定》，中國人民銀行令（2002）第1號《外資金融機構管理條例實施細則》，中國人民銀行令（2003）第 4號《假幣收繳、鑒定管理辦法》等出臺；在分支機構一級，有《江西省人民銀行系統行政執法檢查工作規定》等規則。這些內部規則將行政處罰的一般要求與人民銀行的業務結合起來，做出了一定程度的細化。但是這種細化標準仍未關注行政處罰自由裁量權的適用。

隨著國內外行政機關推出“行政處罰自由裁量基準”，作為一種新興的行政處罰權的內部制約機制，人民銀行在實施行政處罰自由裁量權時也吸納了此種模式。2016年人民銀行總行出臺了《反洗錢行政處罰裁量基準（試行）》，2017年人民銀行南昌中心支行出臺了《江西省人民銀行系統反洗錢行政處罰裁量基準實施細則（試行）》，反洗錢業務行政處罰自由裁量權細化標準從總行到分支機構都進行了明確。從審計實踐來看，該自由裁量基準已廣泛適用。

4.裁量基準的效力界定。

裁量基準法律效力的界定應從兩方面入手：第一，對內，裁量基準具有完全的法律效力。從裁量基準的制定主體、制定程序以及適用領域來看，裁量基準在行政系統內部具備完全的法律效力。一般來說，裁量基準都是由擁有行政處罰權的行政機關對本領域的行政事務以及法律適用情況，在調研之后制定的細化標準，且該標準的發布實施均由該行政機關的首長簽署。因此，無論是從行政程序的角度，還是從行政管理的角度，裁量基準在本系統內均是具備完全的法律效力。第二，對外，裁量基準是否具備法律效力還需考慮其他因素：一是裁量基準公開與否。只有已經張貼或者已經通過媒體對外公開的裁量基準才能具有法律效力。二是裁量基準是否影響了行政相對人的權利義務。只有對行政相對人的權利義務產生實質影響的裁量基準才能具有外部法的效果。