PPP項目監管體系及其改善研究

柯洪 王華 杜亞靈 溫莎娜

摘要：PPP項目監管體系建立與改進是改善我國PPP項目監管現狀的前提。本研究采用借鑒與理論演繹相結合的研究方法：首先，通過對PPP項目流程性文件及相關文獻的分析，得到包括PPP項目決策節點及其監管主體和監管方式在內的理論上的PPP項目監管體系;其次，通過對中國現有與PPP項目相關的政策文件及案例的分析，梳理出目中國PPP項目監管現狀;最后，根據兩者的對比分析結果，提出3點對中國PPP項目監管體系的改善建議;①部分決策節點監管主體缺位，政府宜盡快出臺相應政策文件或調整相關政府職能;②部分決策節點監管主體不一致，相關政府部門應合理設置主管部門;③部分決策節點監管方式不一致，相關政府部門宜根據中國特殊國情和文化背景選擇適用的監管方式。

Abstract： It is the prerequisite to improve the present situation of PPP projects' regulation in China that establishing and improving the system of regulation in PPP projects. Research method of reference and theoretical deduction is used in this study. Firstly， theoretical system of PPP projects regulation is established which including PPP project decision node and its regulatory subject and regulatory mode by reviewing the existing literature about the PPP project and the PPP documents. Secondly， the status quo of regulation over PPP projects in China are sorted out by analyzing the existing policy texts and cases related to PPP projects in China. Finally， three suggestions for improving the regulation system of PPP projects in China are presented according to the comparative analysis. ①The government should publish relevant policy documents or adjust relevant government functions as soon as possible， based on the regulatory subjects are absent of some decision nodes. ②The competent departments should be set up reasonably by relevant government department， because regulatory subjects of some decision nodes are inconsistent. ③The appropriate regulatory subject should be chose by the relevant government according to China's special national conditions and cultural background， because the inconsistent of regulatory subjects of some decision nodes.

關鍵詞：PPP項目;監管體系;審批;監督

Key words： PPP projects;regulation system;ratification;monitoring

中圖分類號：F294 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2019）07-0010-06

0 ?引言

我國既有PPP項目實施失敗多由監管不力引起：①對PPP項目中各利益相關主體的監管不到位，如，廉江中法供水廠項目因官員腐敗、監管機制不完善導致自來水公司拒絕按合同購買自來水[1];②政府部門對項目績效的監管機制及能力欠缺，如，香港東隧項目因價格監管能力不足、收費較高引起社會不滿[2]。隨著PPP實踐的推進，現階段也不斷暴露出各種新的問題并引起了政府相關部門的重視。例如：財政部副部長史耀斌在進一步推進PPP規范發展工作座談會上指出，PPP存在支出責任固化、支出上限虛化、運營內容淡化、適用范圍泛化等四大發展不規范問題。針對在PPP實踐中各個階段涌現的新的問題，政府部門雖充分發揮其在PPP規范發展方面的監管職能，發布了一系列指引和規范文件對其進行修正。但是我國現行的監管體系仍有較大的完善空間，例如，對于地方政府試圖過度利用鼓勵政策、借道政府性基金突破PPP項目10%紅線的傾向尚未被規制;地方政府在省、市、縣各級均獨立建立PPP咨詢機構庫，咨詢機構疲于入庫申請造成資源浪費、效率低下等問題;此外，大岳總監徐志剛指出我國現有PPP項目監管體系存在前期工作監管不足、運營期監管意識和能力不足、對政府履約監管不足等問題。由此可見，在我國現階段PPP項目井噴式發展以及亂象頻發的情況下，建立和完善現有PPP項目監管體系亟待解決。

1 ?文獻分析

1.1 PPP項目監管體系構建的文獻分析

以“PPP監管體系”為主題在中國知網中進行期刊論文檢索，結果顯示現有關于PPP項目監管體系構建的研究包括圍繞政府角色構建以及依據PPP項目階段構建兩大類：

前者又包含①從法律法規、監管機構及組織設置、監管績效評價機制等方面進行構建，如王俊豪等[3]構建的中國城市公用事業PPP監管體系框架，是通過監管法規政策體系、監管績效評價體系以及監管機構體系三者的相互聯系與協調來實現監管有據、激勵有效、運行高效。②根據監管活動的性質對PPP項目監管體系進行構建，如孫建強等[4]在研究城市基礎設施PPP項目政府監管框架時，將其分為經濟性監管和社會性監管2類。

后者是依據PPP項目的階段構建全生命周期監管體系，如溫來成[5]從財政風險角度將PPP項目全生命周期的監管分為以下三部分，事前準入監管包括項目立項以及主體準入的審核，事中執行監管主要對運營績效進行監管，事后審核監管包括績效評價和第三方審計等。

以上研究通常是對實務界累積經驗的分析、總結與整理，對于監管的理論架構及其內在影響機理未經過理論化、系統化的深入研究，較為薄弱。有鑒于此，亟需建立系統的、可操作性強的PPP項目監管體系。

1.2 監管改善研究方法的文獻分析

以“項目監管”為主題在中國知網中進行期刊論文檢索，并篩選其中包括監管改善研究的內容，結果顯示，現有關于監管改善的研究方法包括兩類：

①通過選取具有代表性的國家作為研究樣本，在考察國外相關制度并分析當前我國PPP項目監管存在問題的基礎上，吸收和借鑒國外先進經驗，提出適合我國PPP項目監管的制度體系或改善措施，即借鑒法。例如：Qi等[6]通過對比中國和新加坡在政府監管及機制設置等方面的差異，發現中國PPP項目決策階段存在缺乏審批和監督的統一部門、政府監管體系不完善、缺乏PPP相關信息公開等問題，進而主張從成立PPP項目審批與監管特別部門、從國家層面開發清晰的PPP項目審批流程等方面改善PPP項目決策。此類研究多為經驗性地提出實務性的監管對策或措施，且所給出的改善措施多只針對具體問題，較為零碎。

②通過建立項目中利益相關者之間的博弈模型，根據其求解結果分析監管策略及改善方式，多為二人博弈，即理論演繹法。例如：烏云娜等[7]在研究政府投資項目監管的優化問題時，首先分析了政府投資項目中暴露的問題，然后在分析合謀機制及主體心理特征的基礎上，結合前景理論和博弈理論，建立了政府投資代建項目合謀監管威懾模型，并根據模型結果給出有限理性合謀監管策略。此類研究科學性、系統性較強，但同時受其方法限制，鑒于在項目中涉及的利益項目方眾多，僅考慮二人博弈無法真實、全面反映博弈關系整體特征。兩種方法中，前者可操作性強，但具體應用時需加強對中國國情的分析，以免對國外先進經驗的生搬硬套;后者雖較為系統、科學合理，但方法較為高深，可操作性較弱?？紤]到研究結果的科學性和可操作性，需要綜合兩種方法的優點，同時回避其缺點，有鑒于此，本研究采用借鑒與理論演繹相結合的研究方法。

2 ?基于理論分析的PPP項目監管體系構建

在本研究之前，課題組以Fama決策理論為研究基礎，通過扎根理論的研究方法對PPP項目監管的構念與結構維度進行了探索性研究，將監管定義為決策過程中的審批與監督兩種性質的活動。有鑒于此，本研究以梳理PPP項目中的決策節點為切入點，進一步對決策節點上的審批與監督活動進行分解，對其實施監管活動的主體及實現方式等進行研究，進而構建理論上的PPP項目監管體系。

2.1 PPP項目決策節點分析

PPP項目決策貫穿PPP項目的整個過程，本研究將通過以下兩種方式梳理出PPP項目的決策節點。

2.1.1 基于文件的決策節點識別

PPP是政府通過與社會資本合作來提供公共資產、產品或服務的一種模式，2014年11月29日，財政部發布了《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號，以下簡稱113號文），此文件是我國自推廣PPP以來首個對PPP項目操作流程進行引導和規范的文件，也是截止目前為止唯一較為權威的流程文件。此外，由于PPP項目周期較長，在其實施過程中會涉及多項決策，而在項目執行過程中是以PPP項目合同為參照的，因此，PPP項目合同會對PPP項目進入執行階段之后的事件進行約定。我國現行的關于PPP項目合同的文件包括《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號，以下簡稱2724號文）的附件，與《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號，以下簡稱156號文）的附件。有鑒于此，本研究將以113號文中規定的流程為切入點，分析每個流程中可能包含的工作事項，并通過對2724號文和156號文的逐條分析，挖掘出需要決策的事件。

2.1.2 基于文獻的決策節點識別

在中國知網以為“PPP”且“決策”為主題進行檢索，結果顯示對PPP項目中涉及的決策節點進行梳理的文獻較少，主要為杜亞靈[8]、伍迪[9]以及寇越[10]的研究成果。杜亞靈是以BT項目為研究對象的，相比PPP項目缺少運營環節;伍迪在杜亞靈識別出的決策節點基礎上增加了運營階段的3個節點，即運營/維護/服務供應商招標、產品/服務定價與調整、產品/服務支付管理。因此，本研究選擇以伍迪識別出的決策節點為基礎，寇越識別出的運營服務要求的變更、更新改造和追加投資2個決策節點為補充，最終得到30個決策節點。

在PPP項目合同體系中，包括政府方和社會資本方簽訂的PPP項目合同與社會資本方為了履行PPP項目合同而與承包商、運營商等簽訂的一般合同兩個層面。考慮到，本研究中的監管是市場層面的一種活動，故重點關注社會資本方所處的市場環境，即關注第一層面的內容，因此將重點梳理與第一層面密切相關的決策節點，而將一般合同中涉及的決策節點篩除，最終得到PPP項目的決策節點，見表1第1列。

2.2 審批與監督主體分析

對于每個決策節點來說，監管涉及其決策過程中的審批和監督2個環節，監管活動的實施不僅離不開監管主體，而且要求政府各部門各司其職、互相制衡，因此，本研究通過以下兩種方式對各決策節點的審批與監督主體進行分析。

2.2.1 基于制衡關系的主體分析

在PPP項目監管體制較為成熟的國家，其相關經驗顯示確定監管主體的原則包括：①監管主體的專業性;②監管主體的獨立性，即要求監管主體應站在第三方立場，與被監管對象無利益關系。具體而言，Fama[11]的決策理論中將提議權和審批權配置給不同的主體，執行權和監督權配置給不同的主體，這種將“裁判員”和“運動員”角色分離的配置方式，滿足監管主體獨立性的要求。在PPP項目的決策活動中，提議及執行的主體是既定的、已明確的，根據對113號文條款的分析，本研究識別與分析出每一個決策節點所對應的提議主體及執行主體。根據前述Fama決策理論分析，即后續確定的審批主體應該將該決策節點識別出的提議主體排除在外，同樣地，后續確定的監督主體應將該決策節點識別出的執行主體排除在外，以此來實現主體間的制衡，如圖1所示。

2.2.2 基于政府部門職能的主體分析

在我國，政府相關部門是按照其所承擔的職能范圍履行監管職能的，且其職能范圍是清晰、可獲得的，有鑒于此，本研究將在對監管主體獨立性和專業性分析的基礎上結合我國政府相關部門的職能范圍，確定每一個決策節點的監管主體。通過百度搜索引擎進入“中華人民共和國中央人民政府”官網，點擊“服務”功能下的“部門大廳”模塊，查詢每一個國務院組成部門、國務院直屬特設機構以及國務院直屬機構等的主要職責，逐一閱讀并整理了與本研究中所識別出的PPP項目決策節點相關的政府部門及其職責，最終篩選出發展改革委、財政部門、監察部門等21個政府部門或機構，并整理每一個部門的職能中涉及到的與PPP項目決策過程相關的職能。

針對每一個決策節點，根據審批與提議主體不同、監督與執行主體不同的原則，結合現有的政府各個部門的職能，本研究最終確定的審批主體及監督主體，見表1第2、4列。

2.3 審批與監督方式分析

監管方式是監管主體能否充分發揮監管職能的關鍵，其設置合理與否直接關系到監管是否有效[12]。本研究將在分析與總結可選的監管方式的基礎上，對其適用情況進行分析，據此給每一決策節點分配其適用的審批和監督方式。

2.3.1 可選的審批方式及其適用情況

本研究中的審批（ratification）是Fama決策理論中的一個環節，主要是對提議進行審定的過程，審批性質的活動包括審批及備案2種。前者是指“行政審批機關（包括有行政審批權的其他組織）根據自然人、法人或者其他組織提出的申請，經依法審查，準予其從事特定活動、認可其資格資質、確認特定民事關系或者特定民事權利能力和行為能力的行為”[13]，是具有審批權限的政府部門采取的一種事前控制手段;后者是指向主管部門報告事由、存案以備考察，主要包括①行政許可意義的備案，是后續許可的前置條件（通過一定的程序最終獲得審批，因此，本研究將其視為獲取審批的程序之一，排除在備案以外）;②公示性質的備案，是對已有的權利、資格或行為在法律層面的承認、明確或否認（是對已有事實的一種確認，不屬于本研究中“對提議的審批”范圍）;③監督意義的備案，是由提議主體向主管部門告知相關事由、材料等，主管部門將其存檔，以便隨后審查或其他活動獲取信息，作為后續監管的信息基礎。綜上，第三種為本研究中的備案，即相對于審批而言，備案不對提議主體的權利義務以及從事某項活動的資格產生實質影響。

審批方式的適用，需要綜合考慮以下因素：提議標準的清晰度（clarity of criteria for planning）、信息需求及能力（the informational needs and capacity）、政府資源（government resources）[14]。具體而言，對于法律規定不明確或者難以在事前制定詳盡可接受的管理標準的情況下，監管者應提前介入決策活動，對提議進行審批;在提議階段容易被監管者當做“作文練習”（a paper exercise）而規避某些重要信息的情況下，監管者應提前介入對提議進行審批;監管部門對后續檢查的需求不會因為事前批準的提議而豁免，相對于審批而言，備案給政府部門帶來的資源負擔較少，因此，在財政不充裕的情況下，可以考慮采用備案的方式。

2.3.2 可選的監督方式及其適用情況

通過對監管方式的文獻分析，發現主要存在以下3種監督方式。

①財務監督。

財務監督是運用單一或系統的財務指標對企業生產經營或業務活動進行觀察、判斷、建議和督促，使企業活動合乎程序和要求，管理行為更加科學嚴謹。例如：許鴻昌[15]對PPP模式下的財務監督方式進行了研究，分為建設實施和運營2個階段，前者是對社會資本方資金籌措的監管;后者主要是通過對維修費用、折舊費用的計提和分攤、企業管理費用的控制實現運營階段的成本監管。

②審計監督。

審計具有預防、揭示和抵御功能，在審計監督活動中，審計部門本著客觀中立的原則，從立項決策階段開始，對PPP項目中的資金活動從中涉及的資金活動進行客觀審查，實現對社會資本方以及政府方的監督。例如：王予函[16]主張從項目識別到項目執行階段的融資與建設環節由固定資產投資審計處進行審計監督;項目運營階段由行業所屬專業職能部門進行審計監督;項目移交環節由固定資產投資審計處審計。此外，其基于113號文從合規性、管理類、經濟效益、社會效益等4個方面梳理了PPP項目績效審計指標，貫穿PPP項目全過程。

③公眾和社會監督。

公眾是PPP項目產出的直接使用者，通過信息公開、建立健全聽證制度、建立專業的中介組織、開通投訴渠道接受利益攸關群眾的舉報、建立投訴處理機制等保障公眾監督與社會輿論監督。例如：關于價格的調整，英國對此有一整套的程序安排來實現監督，通過市場調研、信息收集、項目公司運營情況分析、專家論證以及公眾咨詢等;美國通過舉行公眾價格聽證會，對項目公司提交的成本資料以及申請的投資回報率展開討論。葉曉甦等[17]對PPP項目的公眾參與機制進行了研究，將公眾參與PPP項目的重點依次鎖定在立項決策階段、竣工驗收階段以及運營期，項目各相關者主要通過決策參與、信息公開、重點監督、信息反饋4種方式參與PPP項目監督。

結合決策節點的自身特點，從可選的監管方式中分析選擇合適的監管方式，以實現對PPP項目決策節點執行過程的監督，結果見表1第3、5列。

2.4 PPP項目監管體系分析結果

通過對1至3研究結果的整理，得出本研究的PPP項目監管體系，見表1。

3 ?基于政策文件及案例分析的PPP項目監管體系

3.1 基于政策文件及案例分析的中國PPP項目監管體系現狀

在梳理我國PPP項目監管體系現狀時，首先，通過對PPP相關的政策文件的整理，找出每一個決策節點對應的文本規定，從中識別出審批主體與方式、監督主體與方式;其次，對于未在政策文件中找到相應規定的，通過對案例的分析找出其在實施時的審批主體與方式、監督主體與方式，最后，綜合2種途徑得到我國PPP項目監管現狀。由于文本量較大，本研究僅以“物有所值評價”為例如表2所示，說明得出其監管現狀的過程。

3.2 與理論上的PPP項目監管體系對比分析

將3.1中通過政策文件及案例分析得到的PPP項目監管現狀與2.4中通過理論分析得到的PPP項目監管體系（見表1）進行對比，總結與歸納兩者的不同之處，結果見表3。

4 ?PPP項目監管體系的改善建議

4.1 部分決策節點監管主體缺位，政府宜盡快出臺相應政策文件或調整相關政府職能

4.1.1 對運營階段的重要事項進行審定或備案

根據本研究結果，現有政策文件及案例中對運營維護、產出標準和要求變更、對產出的計量與評價3個決策活動的審批情況未進行明確。然而，對以上3個決策活動中的提議進行審批是非常必要的，是提高PPP項目效率的內在要求：

①PPP項目運營維護方案直接關系到社會資本方提供的公共資產、產品和服務的質量，為保障政府部門對社會資本方提供的項目產出的有效控制，應該對PPP項目運營維護方案進行備案;

②產出標準和要求變更，即對項目產出的產品或服務的績效衡量標準的變更，作為控制PPP項目產出的一種手段，其變更應經過專業的審定程序;

③PPP項目的產出的計量與評價往往與對社會資本方的付費掛鉤，考慮到項目績效標準應在事前明確，并在PPP項目合同中具體約定，而PPP項目合同是經過人民政府審批的，因此對其計量與評價時不再重復審批，只對其進行備案，當產生與此相關的爭議時，以便對其進行查證。

4.1.2 對移交階段的重要事項進行審定或備案

除移交補償方案需經審批外，移交工作組的建立、資產評估和性能測試2個決策活動關乎公眾利益，需對本過程中的提議進行審批，具體而言：①移交工作組由其指定機構和項目公司組成，應對其成員構成的合理性及其職責范圍進行審定并備案;②資產評估和性能測試方案是由移交工作組或政府方委托的獨立專家編制的，直接關乎PPP項目是否實現物有所值，應經過相關部門對其合理性進行的審定和備案，以便日后查證，并在PPP項目移交結束后進行評價作為政府部門的決策來源。

4.1.3 對準備階段的政府部門重要決策進行監督

根據本研究結果，現有政策文件及案例中對實施機構確定這一決策節點的監督缺位，然而實施機構負責項目的準備、采購、移交等工作，直接關系PPP項目運作的規范性，考慮到政府部門的職能設計，宜由監察部門對其進行監督。

4.2 部分決策節點監管主體不一致，相關政府部門應合理設置主管部門

4.2.1 加強審計部門對政府相關部門決策行為的監督

在開展項目可行性研究、物有所值評價、財政承受能力論證，以及進行合同談判與簽署、股權結構調整等與財政風險密切相關的決策活動中，需要審計部門作為客觀中立的一方，對相關政府部門的決策與行為進行監督，間接實現對PPP項目潛在財政風險的監控[18]。根據本研究結果，現有政策文件中對以上幾個決策活動監督主體的規定，除后2者外，基本符合“誰審批誰監督”的原則，分別由發改委及財政部審批與監督;合同談判與簽署受到成立的PPP項目工作小組的監督;對于股權結構的調整則由各級財政部門會同行業主管部門對其進行監督。然而，以上環節均應受到審計部門的監督，尤其是物有所值評價和財政承受能力論證環節，都是由財政部門組織實施的，在上級壓力下很容易使評價和論證流于形式，此時，審計部門的客觀獨立性使其具備對實施PPP項目的相關政府部門形成制約的能力。

4.2.2 加強監察部門對政府相關部門執行決策的監督

對于協調機制的確定、實施機構的確定以及實施方案的確定，是由地方人民政府進行組織、授權及審批的，其執行主體均為政府相關部門，以上3種決策的監督應由監察部門對其執行情況進行監督。根據本研究結果，我國現有政策文件中，僅在《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（發改等6部委，25號令）中對協調機制的監督以及對實施方案的監督有所涉及，要求“協調機制組成以及職責等信息向社會公開”、實施方案“按規定向社會公開”，即通過信息公開的方式實現公眾對PPP項目的監督。然而，相對于監察部門，公眾的監督意識、能力較弱，且其知情權較為有限，難以發揮應有的監督作用[19];此外，監察部門可督促參與PPP項目的相關政府部門履職、履約。有鑒于此，應充分發揮監察部門的監察職能，與參與PPP項目的政府部門形成制衡的局面。

4.3 部分決策節點監管方式不一致，相關政府部門宜根據中國特殊國情和文化背景選擇適用的監管方式

4.3.1 保障公眾在PPP項目關鍵節點的知情權、管理權及監督權 ?公眾參與是公共項目決策的重要環節，除政府相關部門依據其職能對PPP項目實施監管外，還應該關注公眾對PPP項目的監督，以作為政府部門監督的有力補充。

具體而言：①信息公開機制，建立公眾參與公共項目決策表達意見及咨詢的渠道，通過PPP項目儲備庫、公示項目采購階段的相關文件等保障公眾知情權;②在項目立項決策階段，應該由相關領域的專家對項目可行性、物有所值、財政承受能力等進行評價與論證，在項目運營階段涉及PPP項目產出的價格調整的，可通過設置價格聽證機制保障其參與決策的管理權;③在項目運營期，可通過建立投訴機制接收公眾反饋，并對其進行及時有效地處理，從而保障其監督權。

4.3.2 相關政府部門應該關注與反思公眾監督方式的效力 ?在保障公眾相關知情權、管理權以及監督權的基礎上，相關政府部門應該關注與反思公眾監督方式的效力，理論上可行的監管方式在我國特殊國情和文化背景下不一定適用，例如：舉報這一公眾參與監督的方式，中國古語講究“明哲保身”，參與舉報的積極性和主動性較為欠缺，常常選擇“事不關己高高掛起”或“睜一只眼閉一只眼”，即使與切身利益相關，也會常常顧慮“胳膊擰不過大腿”或者被打擊報復選擇“留得青山在不怕沒柴燒”式的容忍。因此，對于現階段主要依賴公眾監督這一方式的決策節點，相關政府部門應重視其與其他更為有效的監管方式的結合，以保障監管效力。

5 ?總結

本研究基于理論分析構建了PPP項目監管體系，并通過與監管現狀的對比分析，系統地梳理出了我國PPP項目監管體系的不足并提出了相應的改善建議，為政府之后開展PPP項目的監管工作提供參考。然而，PPP項目周期較長，在其實施過程中會涉及大量的決策需要被監管，即PPP項目監管這一研究主題是較為龐大且復雜的，完善的監管體系的建立任重道遠。由于時間精力有限，且作為學生研究渠道較少、資料來源較為單一，本研究的研究結果是需要進一步精細化的。但本研究為PPP項目監管研究開辟了一個方向、思路、框架，其他研究者也會在此基礎上繼續進行進一步的深入研究，相信經過幾年的努力，關于PPP項目監管的研究會越來越完善。

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