基于善治理論的我國校園足球治理機制研究

蔣中偉，劉 露，艾志遠，王大鵬

(燕山大學 體育學院，河北 秦皇島 066000)

為了促進校園足球活動快速發展，政府相繼出臺一系列關于足球改革的政策措施：2015年8月，教育部等六部門印發《關于加快發展青少年校園足球的實施意見》，進一步從教學改革、競賽體系、條件保障等方面明確了加快校園足球的普及、實現育人功能的要求[1]；2018年召開的全國學校體育聯盟(足球項目)工作會議上，教育部體衛司司長王登峰把突出校園足球內涵發展作為2019年的工作重點。我國學者從校園足球活動開展至今也做了大量的研究工作，主要集中在兩個方面：1)在校園足球活動開展的初期，研究主題主要聚集在校園足球活動開展的意義、價值、現狀等問題；2)在校園足球活動的推進過程中，針對在實踐中出現的問題進行剖析并給出解決方案，都對中國校園足球的發展及后備人才的培養起到了強有力的推動作用。但校園足球上升至國家戰略背景下，在政績的催生下出現政策執行目標錯位、管理體制形式化、監督評估儀式化等問題，扭曲了校園足球的價值取向，導致校園足球難以實現預期的發展目標。在此情況下，如何治理這些問題已經成為校園足球健康發展的重中之重。因此基于善治理論，研究解決校園足球在治理機制中出現的問題，為校園足球良性發展提供參考。

1 善治理論分析

1.1 善治理論內容

善治作為最新的治理模式最初由西方國家提出，是政府、社會、市場與公民對公共生活的合作管理，以促使公共利益達到最優化、最大化的社會管理過程[2]。善治的過程就是一個還政于民的過程，其主要優勢特征表現在：一方面善治是一個上下互動的管理過程，強調管理對象的參與。它與傳統的自上而下的單一管理制度不同，主要強調上下互動的合作伙伴關系，采用多元化、相互促進的方式實現管理，便于不同層面提出意見能夠得到表達。另一方面是善治管理手段的多元化特征。與傳統發號施令的治理模式不同，善治在對公共事務管理的過程中，主張運用各種可行性辦法(方法或手段)來達到治理目標。善治折射出人們對理想的管理模式的憧憬，也由于善治包含許多普適性原理，所以其理論和實踐模式一經構建便引起世界各國政治家、學者、企業家不同程度的青睞和共識。聯合國發展計劃署認為善治主要是政府的合法性、透明性、人權性與公民參與社會組織的合作[3]。除組織機構之外，國外學者讓-皮埃爾在《何為治理》中從3個方面界定了善治理念框架：國家制定的公共政策更易為全體公民所用；技術支持和財政評估上要有可計量性、監測性；管理部門執行能力在計劃中得以體現切實動員群眾[4]。20世紀90年代俞可平先生將善治理論率先引入中國，并結合中國的實際情況，將善治理論釋為促使公共利益達到最大化的管理過程[5]。國內學者對善治理論的分析及一系列制度規定，基本都是在俞可平先生對善治研究的基礎之上進行的。關于善治的核心內容，相關學者認為是國家、政府、社會與公民相互之間的良好合作，合作的關鍵在于公民對國家、對政府權威的認同。從政治角度來看，善治要求公民享有充分的政治權利，而我國的“民主”與“法治”恰好是構成這種權利的適用根基，公民的全面參與構成了校園足球治理機制活力的基礎，與此同時也要滿足合法性、公開性、公平性、責任性等其他條件以回應機制[6]。熊節春通過分析指出，“善治”其本質上倡導自由和平等，是對“治理”的超越和完善[7]。通過國內外學者對善治理論較為深入的研究，一方面善治理論為中國的政治和社會發展進入新的階段提供了新的發展視角，對我國政府改革和創新以及社會管理的推進具有實際意義；另一方面善治理論為我國校園足球提供了新的治理思路，樹立了除政府外的社會、市場以及公民表達建議的平臺。

1.2 善治理論在我國校園足球治理機制中的適應性分析

對于善治在我國發展的可行性分析，孔繁斌提出將善治“嫁接”至我國需要從3個方面著手：1)要結合中國國情合理解讀善治；2)要掌握引入善治的其他國家背后所蘊含的政治背景、文化底蘊以及公民意愿；3)要分析中國的民主政治與善治之間是否存在聯系、能否共存。制度移植在當代中國經常發生，但制度移植怎樣才能有效、如何準確把握制度移植的選擇邏輯是關鍵。與以往不同，善治具有普適性，適應大眾民主政治需要，符合我國改革創新深入現代化的要求[8]。根據校園足球治理需求，從善治理論內容上分析，不能沿用“全能政府”的管理理念治理校園足球，政府不再是管理事物的唯一主體，社會、市場、公民將與政府一樣同是事物的治理主體，當然，在此管理過程中政府仍發揮主導作用。根據黨中央、國務院工作部署要求，我國校園足球工作主要由教育部和國家體育總局主導，文化部、財政部、司法部、發改委等多個國家行政部門共同推動，且目前已經取得了一定的社會效果。例如2015—2017年間總計培訓了20萬余名校園足球管理人員和教師，截止到2018年2月新建校園足球場超過5萬片；國際足球聯合會(FIFA)顯示：2015年中國足球注冊人口由2009年的7 000人上升至71萬余人，但這相對于我們14億人口大國與8千多萬總人口數卻有100多萬足球注冊人數的德國和1.2億人口630多萬注冊球員的日本相比仍遙不可及[9]。國家陸續出臺的文件為校園足球的發展提供了保障，政府一系列的政策為校園足球的推廣指明了道路。然而，在善治理論中，校園足球應逐漸形成市場化和社會化治理機制，學校充分響應國家開展校園足球號召、學生樂于參加校園足球活動、家長積極主動配合學校工作，以此融入善治思想，為校園足球的健康可持續發展開辟道路。在善治治理機制實踐方面，可以借鑒足球發達國家的治理模式：德國通過建立足球俱樂部提高學生在課后或業余時間對足球的參與程度，一則培養學生足球興趣，二則促進學生身體健康，其開展的校園足球屬于典型的政府主導下的社會治理模式[10]。韓國的中小學足球訓練以學校培養為主，足球俱樂部和足球學校為輔，教育部與足球協會緊密協作設立足球聯盟以管理學校足球工作，嚴格執行“齒輪式”管理，促進各級學校無縫連接，體現目標分層與整體統一的特點，形成完善的管理體系。日本以大量的媒體宣傳，不斷向廣大學生和家長普及校園足球知識，吸引其對足球的關注，不但提升了校園足球文化價值，也增大市場資源對校園足球活動的投資贊助[11]。善治模式對校園足球的蓬勃發展起到了促進作用，中國、日本、韓國同屬亞洲區域，在人種和文化等方面有較多相似之處，因此借鑒日本和韓國以及足球發達國家的治理經驗來完善我國校園足球的治理機制完全可行。由此，從理論與實踐中都可以看出善治理論符合我國校園足球治理機制研究。本文將根據現階段我國校園足球治理中的政策執行、管理體制、師資設施經費、監督評估體系等方面出現的問題為依托，分析、探討我國校園足球治理機制現狀及其存在的問題。

2 現階段我國校園足球治理機制現狀及其存在的問題

當前，我國校園足球主要以政府治理為主。學校作為治理主體，首要任務是查找自身問題來源，其次是“對癥下藥”，對治理主要起到配合作用。政府與社會、政府與市場、政府與公民三者間合作達到共同治理的善治機制還有待發展。在管理體制與師資設施經費方面，政府還是校園足球的全能支配者，管理校園足球在實踐中出現的問題，從而約束社會和市場的力量，使其在校園足球治理中發揮不了本身的重要作用。因而導致無論是開展校園足球的軟件條件(師資等)還是硬件設施(場地等)都高度依賴政府的力量，缺乏市場競爭，缺少社會活力，無法實現校園足球資源最佳配置。在政策執行方面，雖然有相應的政策保障但仍顯不足，主要體現在：校園足球以育人為主，但經過不斷發展逐漸向強制性、機械化地培養足球后備人才轉變，脫離了最初的發展目標。在監督評估方面，保障制度更好的實施需要一套完善的監督體系，保證校園足球學校、教師、教練員盡職盡責的工作需要一個健全的評估標準，在校園足球這項長久持續的工作中，監督與評估機制都有待完善。

2.1 校園足球治理的方向問題：政策執行目標錯位

國家開展校園足球以增強學生體質、普及足球知識、傳授足球技能為目標，意在培養青少年吃苦耐勞、持之以恒、勇于拼搏的精神，也是讓學生走出教室、走向操場，豐富校園體育生活的重要措施。但從近幾年教育部和國家體育總局頒發的一系列關于校園足球改革的政策中不難發現，開展校園足球活動建立和完善校園足球四級聯賽已成為一項重要工作內容。如2014年在全國青少年校園足球電視電話會議上，原教育部長袁貴仁表示建立從小學、初中、高中到大學的四級校園足球聯賽[12]。可見，目前開展校園足球不僅是為提高學生體質健康，而是著重培養足球后備人才；不僅是為激發學生參與體育運動興趣、促進德智體美全面發展，而是將校園足球制度化，強制學生養成足球愛好；不僅是作為學校教書育人、傳道授業的手段，而是以形式化、機械化的方式培養足球人才，為中華足球之崛起而奮斗。正如一位學者所說：校園足球主體對象化了的客體脫離主體獨立存在并與主體相對立，在此基礎上反過來又支配主體[13]。校園足球應以增強學生體質健康為首要任務，但以培養足球后備人才為目的的校園足球轉化為與事物本身發展方向的對立面，再反過來施加于校園足球參與主體(學生)，從而使得校園足球在教學過程中不能讓學生從中很好地體會足球樂趣，即使保證全校至少50%的學生每周有不少于2小時足球活動時間，也不能讓本應輕松愉悅的鍛煉被以四級聯賽為主的訓練方式使學生倍感緊張和焦慮。

2.2 校園足球治理的根本問題：管理體制不健全

目前，我國校園足球在管理上仍然按照原有行政隸屬關系，采用全國領導小組、省市領導小組、區縣領導小組、定點學校四級分層自上而下的管理模式。從表面上看現行管理模式環環相扣不存在任何漏洞，實則卻有許多疏忽之處。首先，領導小組由教育部和國家體育總局及各自成員組成，其管理者制定的頂層設計或宏觀規劃僅代表領導小組的管理形式而非具體的管理部門，缺乏嚴謹規范的組織管理。其次，領導小組成員的崗位變換、人員數量的不固定，難以保障管理的系統性。再加之領導小組雖具有權威，但缺乏對基層工作的組織與參與，難免會忽略許多細節信息，最終導致管理內容在實踐中出現偏頗，難以落實具體工作。如國家體育總局攜手教育部共同出臺的《全國校園足球活動實施方案》，主要內容包括：制定校園足球競賽規程；對足球教師或足球專業教練員進行技術培訓；將參賽(校園足球四級聯賽)的學生納入體育競賽等級運動員評定計劃。運動員等級評定工作一直以來都是由體育部門負責組織管理，將四級聯賽納入運動員等級評定工作無疑是進一步加強體育部門的管理權力。此外，校園足球領導小組雖然成立，也涉及了諸多組織機構，但由于在全國所有體育項目中僅足球有這一舉措，無法成立具有規模的管理機構，因而在實際運行中每個部門應履行什么義務、具有哪些權力、承擔什么責任都未進行明確的分工，也沒有說明各個組織機構之間如何協調、怎么聯合、每個部門是否都具有決策權、所占權重是多少……這一系列問題都沒有明確規定。我國校園足球活動要想突破現在發展瓶頸，解決這些問題是核心要義。

2.3 校園足球治理的基礎問題：師資設施經費不足

師資力量薄弱：校園足球特色學校或改革試驗區的足球教師大多由學校體育教師組成，多年以來主要從事學校體育教學工作，一般是在正常工作時間之余組織學生進行足球訓練。由于本身并非足球專業科班出身，既沒有經過長時間系統的足球訓練也沒有指揮比賽的實踐經驗，相對缺乏對足球相關基本知識、基本技能、訓練方法、比賽規則等方面的掌握，并且幾乎沒有足球比賽經驗，很難滿足開展青少年校園足球基礎性訓練的能力和水平。此外體育教師的主要精力還是投入到學校體育課的教學中，在對學生進行校園足球訓練的時間和精力不被納入績效考核范圍，短時間內體育教師可以憑借一腔熱血無私奉獻，但長遠考慮如果沒有一個有效機制勢必會影響體育教師對校園足球工作的熱情[14]。還有一部分專業足球退役運動員想為校園足球的發展盡一份力量，但學歷又是進入學校任教的一道門檻，導致多半校園足球特色學校的學生很難接受到專業足球訓練，最終影響校園足球水平的提高以及足球后備人才的培養。場地設施落后：經調查發現除了足球基礎較好、經濟水平較高的省市外，一些偏遠、經濟水平較差的地區暫時沒有得到經費的支持，大部分學校沒有標準的足球場地，有些條件較差的學校用土操場、水泥地或煤渣操場進行訓練，容易對青少身體造成損傷，使學生安全得不到保障不利于校園足球的開展。經費不充足：根據國家文件規定，開展校園足球的資金由各省市平均匹配，但至今仍有部分學校資金沒到位以至于沒有經費開展校園足球工作[15]。另外校園足球布點學校多，國家和地方政府每年撥下來的資金有限，平均分到每個學校的足球經費對于開展校園足球工作來說如同“蜻蜓點水”，再加上《決定》中明確規定校園足球競賽活動只能以公益冠名，也讓一部分社會商家減少對校園足球的資金投入。

2.4 校園足球治理保障問題：監督評估體系不完善

如果一項活動開展過程中缺乏監督機制，那么這項活動就會在許多方面出現漏洞，長此以往必然影響該項活動的生命力。監督體系就如同保障校園足球按部就班開展的“保護傘”，為校園足球健康可持續發展保駕護航。相關資料顯示：2011年全國校足辦通過對校園足球聯賽組織、網絡空間建設、培訓工作等進行部分檢查和評估，發現校園足球尚未建立工作制度化評估。例如湖北省武漢市從上報聯賽的秩序冊中抽選幾個比賽地點進行實地考察，以對聯賽評估標準打分的方式實現檢測評估工作。這樣的監督評估機制存在著明顯的問題：一則校園足球聯賽評估標準能否準確、客觀地反應政策實施效果無法驗證，二則現行的評估檢查工作是否全面還有待商榷，如此一來勢必造成校園足球工作效率低下。直至2018年4月教育部發布校園足球學校管理與考核辦法，將工作具體落實到監管責任人、監管主體等，并且明確提出接受社會監督工作。校園足球開展的10年間，對取得成績予以肯定的同時也要看清現狀。李紀霞等人曾指出，我國正處于社會轉型的新時代，校園足球作為一項新生事物毫無經驗可以借鑒，在現實開展中出現問題也在所難免，完善監督評估體系是解決問題的重要途徑。十九大以來，我國校園足球發展進入新的征程，原有監督體系存在一定局限性也產生了諸多問題，發揮不了其本質功效。同時，隨著時代的進步、社會的飛速發展，各行業融合發展趨勢明顯，為與時偕行校園足球監管體系亦應如此，增加新的方法和途徑，例如借助互聯網、大數據、群眾舉報、媒體曝光、家長反饋等形式構建精密高效的監督體系對校園足球的開展予以監督[16]。這樣由內而外、自上而下的監督評估體系能促使當前的校園足球向更深一步發展，對中國足球起到推動作用。

3 基于善治理論我國校園足球治理機制建設

治理機制對我國校園足球改革發展具有重要作用，因此校園足球治理必須堅持機制創新。只有充分調動社會各界的積極性，科學實施對校園足球的治理，才能保證校園足球朝著既定目標健康、快速發展。善治理論從理論與實踐方面都符合校園足球治理機制，可為校園足球治理機制穩步運行提供保證。

3.1 基于善治理論校園足球治理機制的要素及聯系

通過以上分析，基于善治理論的視角從善治識別機制、善治政策制定執行機制、善治保障機制、善治監督評估機制4個方面構建了我國校園足球治理機制(圖1)。治理機制的目標是以現階段校園足球治理中存在的問題為靶向，服務于公共治理。校園足球各個治理機制不是單獨存在的，而是相互促進、相輔相成的。整個治理機制是建立在善治識別機制與善治政策制定執行的基礎之上，政策制定執行與識別機制如果出現了錯誤就意味著偏離了國家開展校園足球運動的初心，導致校園足球整體認知出現偏差，削弱了增強青少年體質健康、培養廣大學生足球運動興趣的開展意義。善治保障機制、善治監督評估機制是構建我國校園足球治理機制的后盾。開展校園足球不可缺少的便是足球教師、場地設施以及資金的投入。現階段校園足球特色學校逐年遞增，且增幅較大，但對貧困偏遠地區而言卻得不到相應的保障，因此在治理過程中為提高治理機制效率，后備保障力量也是尤為關鍵的。善治監督評估機制是校園足球治理體系中不可或缺的檢測機制，一旦放松或缺失對校園足球的監督評估，將會出現資金亂用、無視政策、損害社會利益的現象，無法保證校園足球工作的有效進行[17]。善治理論鼓勵政府引導參與主體多元化、上下協作，校園足球將善治理念貫穿于整個治理機制中以達到利益最優化。

圖1 基于善治理論的我國校園足球治理機制

3.2 善治理論視域下校園足球治理機制的內容與任務

3.2.1 善治識別機制，提高政策執行效率 識別是依照某一制度對事物或問題進行分類和定性的過程。對校園足球治理而言，善治識別機制即依照善治理論思想厘清校園足球發展方向，對校園足球發展目標定性。若沒有善治識別機制校園足球在發展過程中難免會偏離既定前進方向。例如，在歐美足球發達的國家中認為開展足球活動與學習文化課并重，二者共同進步不能出現此消彼長的現象。在我國校園足球作為一項國家戰略、作為提高青少年體質的關鍵點，更是深化體育和教育事業改革的重要內容，回歸校園發揮育人功能是其宗旨所在。這一板塊便是識別我國校園足球的發展目標、發展方向，體現出校園足球在我國體育教育領域中不可或缺的地位。不同于以往政府擁有主要權力，善治理論更強調鼓勵社會、市場、民眾的參與性，鼓勵群眾為政府識別校園足球真正需要治理的盲點，而不是只由政府做主導識別治理誤區，同時國家要對出現的問題進行具體分析，對其進行分門別類后再建立管理機制[18]。近些年青少年體質逐年下降，對公共體育課需求不斷增加的同時也要求課程質量，因此單純的學校體育課程和業余足球培訓學校已無法提高學生對校園足球的參與程度與組織單位辦賽水平，從而導致青少年校園足球管理陷入“泥淖”無法自拔。以善治理論引導校園足球的發展，善治識別機制發揮關鍵作用。

3.2.2 善治政策制定執行機制，明確各部門管理與分工 構建合理的校園足球治理結構對系統內部主體要素的系統合作水平和效率是至關重要的，也是形成既相對穩定又能不斷發展系統結構的關鍵。自毛主席發表《體育之研究》起，縱觀我國學校體育的發展歷程，國家在不同時期、不同背景下都高度重視青少年體育工作，為提高青少年體質頒布一系列促進學校體育發展的法律法規[19]。但由于大部分家長根深蒂固“重文輕體”的思想、基層學校體育活動內容單調、足球體育教師人員短缺、體育活動受場地限制等問題，嚴重阻礙青少年體育活動開展，致使青少年體育工作陷入瓶頸。費爾巴哈指出：人總是會習慣性地趨利避害[20]，政策的制定與執行對校園足球將起到決定性作用，為提高政策執行活力就要協調好各群體的利益關系。就當下校園足球政策而言，一方面國家要提高政策穩定性，相關政府部門、學校、教師、社會、家庭、參與校園足球的青少年學生等都是系統的內部要素，屬于自上而下的柱狀結構，原則上不缺乏穩定性；只是這種結構是基于下達指令與服從的安排，難以發揮最大作用。校園足球在治理中需要權利分散和有序競爭，由眾多要素依據自己的優勢資源通過合作的方式達到最大利益，這種機制不僅具有穩定性，更具有合作性，符合善治理論的基本思想。另一方面國家要提高政策機制的成長性，校園足球在不斷發展，這就要求內部要素要主動改變相互之間的聯系方式，來適應外部環境的變化。為此，首先從青少年校園足球政策制定的角度分析，主要圍繞亟待解決的問題，例如培養目標、場地設施、師資力量、后備保障等，形成以政府為主體、社會參與度高、市場活躍的組織氛圍，對政策的出臺積極響應；其次從青少年校園足球政策執行的角度分析，選取客觀的政策評價指標(參與廣度、活動頻率、競賽成績、對外交流等)進行量化分析，搭建以第三方為評估主體的政策執行規劃，提高政策執行效率。

3.2.3 善治保障機制，實現資源最佳配置 校園足球的發展受到黨和國家領導人高度重視，而物質保障、資源配置將決定校園足球的發展規模和發展效應。目前我國校園足球活動經費的主要來源還是中央財政和各級地方財政，通過社會各界企業贊助以及個人募捐的經費只能占總體金額的一小部分。如2015年開展校園足球專項事業經費就由中央財政(教育部門)和各級地方體育部門劃撥，主要用于足球退役運動員、教練員、教師等師資隊伍建設及場地設施建設。為廣開資金渠道，全國各地可謂殫精竭慮，如北京朝陽區設立了校園足球財政專項、浙江杭州市體育彩票每年為校園足球劃撥經費。除此之外還需人力、物力等硬件保障和技術環境等軟件保障[21]。從善治角度分析，保障校園足球能夠持續性地汲取能量在于經費來源的多樣性、開放性，在物質保障方面單憑國家政府之力幾乎不可能滿足各地區不同層次、不同水平的足球培訓、場地器材、足球賽事、對外交流等一系列活動，因此需要激勵社會組織更多地參與到校園足球建設中。保持經費來源的多樣性、開放性對于校園足球而言就是在政府提供的資金、場地、師資等基本資源要素推動校園足球邁開第一步后，鼓勵和引導社會組織的積極參與，包括足球培訓機構、足球協會、保險公司等，既滿足了這些參與主體的利益訴求，又提供了各種優勢資源，彌補政府難以延伸到的地方，進而從各方面穩定了保障機制的運行環境[22]。

3.2.4 善治監督評估機制，提高參與主體自覺性 為了保障校園足球活動政策的有序開展，嚴格的監督評估機制尤為重要。而目前我國校園足球的監督措施大體可以總結為“聽匯報、看名次”，這種監督評估機制不僅催化形式主義的產生還會使校園足球偏離既定目標。從學術角度出發，監督評估機制是建立在政策制定和執行效果基礎之上的，是將政策知識、基本理論、技術效果融為一體的結果。從實踐的角度出發，監督評估機制是政府對自我執行行為效果的檢查，反應政策的制定與執行對稱程度的工作[23]。繼而可以從兩個方面入手加強監督評估工作。第一，完善評估形式。現階段校園足球的評估主要集中在競賽名次上，而忽略了開展校園足球活動的初心：普及足球文化、提高身體素質，這種本末倒置的思想存在著重大隱患，因此需要加強完善和改革。第二，健全問責制。應該建立明確合理的問責制度，在校園足球政策執行中一旦出現失職、瀆職行為要根據后果追究其法律、行政以及道德層面責任。這種強有力的措施無疑會促使政策執行活動嚴格按照政策要求進行，從而能有效防止政策執行偏差行為的出現。此外基于善治理論，校園足球監督評估主體應加以改善，由一元以政府主導的評價主體，改為建立以政府組織、社會組織、市場機構多元評價主體。校園足球的監督評估內容除了參與人數規模、活動開展范圍、經費投入效果、人才產出情況等基礎指標外也應加入特性量化指標。總之，強化監督評估機制，有利于規范政策執行的行為，實現政策追求的目標。

4 結束語

加快校園足球健康發展，不僅有利于促進學生身心健康，也提升了中國足球的整體水平，為重燃國人足球夢踏入新征途做鋪墊。在我國新的社會經濟背景下，青少年校園足球在開展過程中難免會出現阻礙其發展的問題。為打好“攻堅戰”治理機制是保證校園足球活動總目標實現的組織基礎，是關乎其生存發展的關鍵性問題。以國家戰略推進我國青少年校園足球，是一項基于治理視域的公共社會活動。基于善治理論的視角，從現階段我國校園足球治理機制存在的問題入手，根據校園足球開展的實際情況厘定了善治識別機制、善治政策制定執行機制、善治保障機制、善治監督評估機制，從多方面構建校園足球治理機制，為校園足球治理提供新的思路，進而實現全方位、多層次對我國青少年校園足球活動的保護，促進青少年校園足球廣泛、深入、可持續開展。