我國地方政府購買公共體育服務政策擴散路徑與行動策略

劉春華

(1.天津體育學院 人事處，天津 301617；2.天津財經大學 博士后流動站，天津 300222)

隨著公眾對體育公共服務多元化需求的日益增加，政府公共體育服務供給總量不足、結構性不平衡以及供需矛盾沖突等問題越發突出。如何調整政府在公共體育服務供給中的角色定位，推動公共體育服務供給側改革，成為貫徹落實國務院向社會力量購買服務的重要途徑，也是擴大內需、增加就業、培育經濟新增長點、推動體育產業成為經濟轉型升級的重要渠道。政策為綱，行動為本，政府在體育體制、機制上的積極探索，一方面是體育價值在民生與健康中的有力反映，另一方面也是國家戰略和頂層設計的體現。從1999年貴陽市人大常委會首創市民旁聽發言制度，到2004年上海市推行城市社區網格化管理，再到2013年常州市率先嘗試政府購買公共體育服務，社會管理領域內先后出現了不同的“政策擴散”現象。為什么這些政策會在不同的政治體系間擴散，體育政策又是如何擴散的，而這些政策擴散又具有何種特征、路徑，也是研究政府購買體育服務的重要課題。

1 國內外研究現狀

政策擴散，又稱政策創新擴散，它是創新的政策經過一段時間，經由特定的渠道，在政府或組織間傳播并被采納的過程。作為政策研究的重要理論分支，起源于美國的政策擴散創新理論最初是從農業、公共衛生、營銷學、傳播學以及社會學等學科中衍生而來，如Kuznets利用英美法等國50年內重要工農業產品及價格變動研究了生產水平與經濟的增長關系；Ryan 和 Gross對玉米雜交技術擴散進行了分析；Coleman等人分析了美國中西部四城市處方藥的擴散問題[1]；Hagerstrand對瑞典農村地區，如電話和牛群結核病擴散進行了調查[2]。正是在以Walker等為代表的學者大力推動下，政策擴散理論迅速發展并成為公共政策研究的前沿理論，并開始在政治學、行政學研究領域中占有一席之地。就政策擴散特征而言，Brown 和Cox總結概括為3條規律，即時間維度的S型、空間維度上的“臨近效應”以及區域內“領導者—追隨者”的層級效應。就政策擴散路徑而言，Gray認為政策擴散過程是一個經驗模型，學者Shipan和Volden則將政策擴散分為水平擴散與垂直擴散兩類[3]。就政策擴散動力機制而言，Berry等認為主要有內部決定模型與外部影響模型兩類[4]，內部決定模型主要關注政府自身的內部激勵和促進因素，如經濟因素[5]、政府實際財政投入[6]、政治體制、政策網絡[7]等；而外部影響模型更多地是從外在因素角度進行探索，如學習、競爭性模仿以及政府官員間信息溝通[8]，領導者因素[9]，競爭合作、脅迫[10]。目前，學界普遍認同Torben Heinze的政策擴散理論，他將政策擴散機制劃分為社會化、效仿、學習和外部性4類。事實上，Berry等認為政策擴散研究需要綜合考慮內外因素的綜合效應。就政策擴散過程模型而言，主要包括全國互動模型[8]、區域擴散模型[11]、領導跟進模型[12-13]和垂直影響模型。

國內對政策擴散的研究近十幾年才開始，研究主要遵循兩條脈絡：一條以理論研究為主。作為國內較早開始關注政策擴散理論研究的學者，朱德米基于政策網絡理論整合構建了創新擴散和政策轉移框架[14]；朱亞鵬從政策創新與政策擴散等概念、影響因素、過程特點與模式3個角度進行了分析[15]；陳芳從基本概念、理論基礎、研究方法3個維度對政策擴散理論進行了梳理與總結[16]。另一條更多的是結合國情的實證研究，如政府電子政務[17]、養老保險[18]、城市網格化管理[19]、科技成果轉化[3]、流動人口[20]、棚戶區改造[21-22]。但就政策擴散過程本身來看，中國經驗與西方社會的擴散模型存在本質區別，“政策試驗”是我國的最典型形式[23-25]。事實上，很多政策也是基于這種模式在全國推廣與實施，這種形式既平穩可控，又富有創新動力，故受到政府普遍認同和歡迎。應該說，這些研究對于我們認識和研究中國情境下政策擴散路徑及機制具有積極意義，更為關鍵的是為政府體制改革、制度創新提供了舞臺。但是，已有的研究多以國家層面的政策文件為依托，對地方政府層面政策關注還較少，僅僅聚焦于單一行政層級，還不能了解政策擴散的全貌。雖然對政策擴散研究的領域在不斷推進，但就體育層面而言還未有所涉及。體育作為社會民生的重要元素，在豐富生活、促進健康、維護社會穩定等方面的作用與日俱增，而政府購買體育服務作為一項廣為關注的社會治理創新舉措，更是驗證和拓展已有政策擴散理論較為理想的樣本。為此，本文基于對多個層級地方政府購買體育服務政策擴散過程的回溯，從動態視角考察購買體育服務政策擴散的時空機理，通過對內外部壓力及動機的綜合分析，詮釋影響政策擴散的不同維度及因素，從而為理解購買體育服務的政策擴散提供更為系統的證據。

2 數據來源

以政府購買公共體育服務政策文本為主要研究對象，將地方政府界定為省級、地級、縣級3個行政層級，地級主要包括地級市、地區、自治州、盟，縣級主要包括市轄區、縣級市、縣、自治縣、旗、自治旗、特區、林區。之所以未將鄉鎮納入，主要考慮購買體育公共服務剛剛起步，絕大部分區域還沒有單獨制定相應政策，并將其納入政府購買服務范疇，因而未納入。為更好地收集各級地方政府開展政府購買體育服務的相關政策，本文主要借助網絡搜索方式來獲取，具體方法如下：以“政府購買體育服務”為關鍵詞，通過搜索引擎對各地開展政府購買體育服務活動的網頁信息進行面上搜索，匯總各地方政府開展購買體育服務的原始信息，然后對提及的各地方政府在相應的體育部門、政府部門門戶網站搜索政府購買體育服務的相關政策文件，具體政策形式包括通知、意見、辦法、公告等。綜上，刪除部分有網絡報道但無相應政策的地方政府，最終獲取有效政策文本60份(表1)。

表1 地方政府購買公共體育服務政策年度分布 份

3 地方政府購買體育服務政策擴散趨勢分析

為進一步研究政策的擴散趨勢，以政府購買體育服務政策發布年份為橫軸，以當年各級政府政策發布累積量為縱軸制作散點圖(圖1)。

圖1 政府購買體育服務政策擴散累計變化

3.1 政策擴散階段分析

如圖1所示，我國地方政府購買公共體育服務政策擴散可分為兩個階段：第一階段，萌芽初探期(2013—2014年)。單純地從政府購買體育服務行為上來看，這并不算新鮮事物，武漢自2009年開始就由體育局牽頭通過政府購買服務的方式向轄區內中小學生免費提供暑期游泳服務。但真正以政策為保障為依托的行為則開始于2013年，當年常州市財政局、體育局聯合下發了《常州市關于購買公共體育服務的實施辦法(暫行)》，從購買主體、承接主體、購買內容、購買方式、項目實施5個方面確定了購買的主客體以及監督機制，并于2014年在全國范圍內首次進行了購買服務，最終與16家單位簽約，政府為項目“買單”共計99萬元。雖然從資金的數量上來看，購買的力度還很小，但畢竟邁開了購買體育服務的先河。

雖然，國務院辦公廳于2013年發布了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發[2013]96號)、財政部于2014年下發了《關于政府購買服務有關預算管理問題的通知》(財預[2014]13號)，財政部、民政部、工商總局印發了《政府購買服務管理辦法(暫行)》通知(財綜[2014]96號)等有關購買服務的文件，但真正以體育購買服務為切入點的，各地政府反應并不迅速。從省級政府層面來看，這一階段只有江蘇省出臺了《江蘇省本級向社會組織購買公共體育服務暫行辦法》，四川省出臺了《關于開展政府向體育場館購買免費低收費開放服務的實施意見(試行)》，其他省市并未跟進。應該說這一時段，購買服務還是一種新理念，還處于“實踐先行”的萌芽發展階段，體育方面更是如此，購買服務政策依據尚不充分，缺乏對購買服務的整體性、綜合性的政策規劃。

第二階段，緩慢反應期(2015年至今)。隨著政府購買養老服務、社區服務等領域的縱深化發展，民眾體育需求的膨脹以及政府體育服務職能的強化，政府購買體育服務需求和意向呈現上升趨勢。很多地方都出臺了政府購買體育服務目錄指南，為體育服務“買什么”指明了方向。但這一階段省級層面出臺政策的為數不多，浙江省出臺的《關于政府向社會力量購買公共文體服務的實施意見》，新疆的《政府向社會力量購買全民健身公共服務暫行辦法》、內蒙古體育局的《向社會購買體育賽事活動服務評估辦法(試行)》以及《湖南省政府購買公共體育服務實施方案》《天津市體育局向社會力量購買群眾體育賽事(活動)的實施辦法》。地市、區縣一級地方政府達47個，分布于15個省，分別為安徽3個、福建3個、河北1個、河南1個、湖北2個、黑龍江1個、廣東1個、湖南2個、吉林2個、江蘇16個、山東2個、江西1個、上海1個、四川3個、浙江8個。應該說，政府購買體育服務作為創新社會治理模式的新亮點在一些區域得到積極響應，雖然還處于摸索期，但隨著各地方政府的積極實踐因地制宜地出臺了相關舉措。之所以這一階段各地方政府政策反應和行動落實上出現“斷檔”現象，省級政府政策出臺得較少，很大一部分原因在于體育在政治經濟社會文化中還處于邊緣化，還未占據中心，購買體育服務往往被作為公共教育、勞動就業、人才服務、社會保險、社會救助、養老服務、兒童福利服務、殘疾人服務、優撫安置、醫療衛生、人口和計劃生育、住房保障、公共文化、公共體育、公共安全、公共交通運輸、三農服務、環境治理、城市維護等政府購買基本公共服務中的一項。對體育購買的形式、路徑以及效率評價還不清晰，政策上的不清晰實際上就是管理科學化、規范化上“失聰”“失明”的表現。

3.2 政策擴散層級分析

就政策擴散層級而言，政府購買體育服務政策在不同行政層級間擴散速度差異較大，但與政府行政級別并無明顯線性關系，而是表現為地級機構緊隨其后，表現得更為積極、更為主動。具體來看，省級政府層面政策擴散速度較慢，截至2018年9月30日我國只有7個省發布了專門的省級政府購買體育服務政策，絕大多數省市還是將公共體育歸屬公共服務或文化服務范疇考慮。從地級政府層面來看，政府購買體育服務政策擴散效應較為明顯。從2013年1個到如今共計33個，應該說地級政府對購買體育服務都較為關注，不僅有政策指導，更是積極付諸實踐。從縣級政府層面來看，年度發布政策數量并不多，最高的2015年也僅為5個?？傮w而言，政府購買體育服務政策各地政府冷暖各異，是“兩頭少，中間多”的橢圓形態，這種局面與當前對體育的總體認識相一致，體育的重要性還未得到應有體現，而且也受到區域經濟、政治、文化的影響。

4 政府購買體育服務政策擴散路徑與模式

4.1 時間軸上的S型擴散

就時間維度來看，各級政府購買體育服務政策具有較為明顯的擴散效應，雖然政策擴散的累積量在時間軸上呈現出上坡趨勢，還未形成S型曲線特征，但屬于政策擴散的初級階段。盡管中央政府層面出臺了向社會力量購買服務的文件，但就現狀來看，體育僅是其中的一類，還處于起步階段，雖然很多地區已經試水購買體育服務，如“溫州龍灣區政府購買服務，向體育賽事延伸”[26]、“北京將體育設施開放納入政府購買服務”[27]、“南昌嘗試政府購買體育公共服務”[28]，但更多的是“先行先試”探索，并沒有出臺直接的政策。事實上就體育未來發展趨勢來看，購買體育服務將是服務型政府的重要職能，也是社會治理體系深化的重要途徑，在未來一段時間內，我國地方政府購買體育服務政策將進入快速擴散期，至于何時到達后期平穩期，還需進一步觀察。

4.2 空間軸上的效應表現

就空間維度來看，按照華東、華南、華北、華中、西北、西南、東北7個區域考察購買體育政策擴散進程(表2)。

表2 地方政府購買公共體育服務政策年度分布 份

從省級層面來看，除華南外均有涉及。其中，最早的省級政府購買體育服務政策是2014年7月華東的江蘇和10月的西南四川，2016年擴散到同樣位于華東區域的浙江，2017年擴散到華中地區的湖南以及西北地區的新疆，2018年延伸至東北的內蒙古和華北的天津。

從地級層面來看，與省級層面略有差異，西北未有城市發布相關政策。雖然西北新疆出臺了省級層面的文件，但地市縣跟進并不及時。華南的廣東市則于2018年才出臺群眾體育賽事活動購買服務實施方案。最早的地級購買體育政策于2013年出現在華東地區的常州市后，2014年擴散至位于同一區位的南通，2015年擴散至泰州、南京、鎮江、蘇州、徐州、淮安6個市。與此同時，類似政策在東北的松原市和西南的廣元市出現。

從縣級層面來看，除華中的長沙市岳麓區、東北的哈爾濱市賓縣分別于2016和2017年出臺政府購買體育服務的政策外，主要集中在華東地區。從空間軸來看，華東地區應該說是政府購買體育服務政策擴散的主要陣地，無論省、市，還是區縣都極具擴散效應。

4.3 政策擴散的模式分析

正如前人研究發現，中國的政策擴散模式具有自身特質，是著眼于“政策試驗”的經典模式，同樣在體育政策擴散中也有所體現。下面以華東的江蘇省為例來說明這種擴散模式的行動邏輯。

我國政府購買體育服務在中央政府未出臺政策之前，雖然個別政府也進行了政策自主創新，如2009年長沙、武漢等市政府體育部門就已摸索購買游泳服務，但覆蓋面始終未有擴大，究其原因主要在于這種行動出發點是為了解決青少年私自下河游泳溺水問題的單一行動，而且制度、政策體系還并不完善，購買服務還未上升到國家意志。即使如此，應該說這些嘗試都為后期政策試點、具體操作提供了參考。2013年中央購買服務政策的頒布成為了分水嶺，一方面這種中央命令具有向地方政府傳遞政策執行的壓力，督促省級政府出臺相應政策；一方面也為地方政府采納、制定新政策提供了合法性的依據和支撐。因此，這種自上而下的中央指示能夠有效推動該政策方案在全國地方政府間迅速推廣，事實上各省市都在第一時間回應了中央決策，但就體育購買服務卻沒有這般迅速。

常州作為第一個購買體育服務的政府從某種視角來看，兼具政策試點的典型特征。政策試點作為一個具有中國特色的政策創新方式，不僅反映了政府間自下而上的縱向關系，而且也是地方政府自主創新與權力分解的選擇。政策擴散的過程實際上就是“吸納”與“輻射”的相互交叉。吸納階段，上級政府更多扮演的是裁判者，對下級政府的政策測試進行綜合評估，并進行相應的“提示”和“預警”；輻射階段，上級部門不僅關注下級政策擴散的區域、速度，而且對新采納政策的區域進行監督與評價。常州模式不僅為上級政府有效解決體育公共服務提供了多元的政策方案，初探了政策效果，而且也將政策失敗的影響限定在一定范圍內，增強了省級機構出臺全局性政策的可行性和科學性。常州頒布政策之際，正處國家體育總局和江蘇省共建公共體育服務體系示范區合作之際，而且就是在常州市簽署的；此外，常州市政府對體育的關注也是有目共睹，僅2012—2013年直接出臺體育政策11項，而且常州群眾體育基礎牢固，自1997年開始連續15年獲得“全國全民健身活動優秀組織獎”，這些有利條件都為常州模式開創奠定了基礎。事實上，常州購買模式的出現，不僅在省內產生了積極影響，據常州市體育局要聞動態顯示，先后有無錫縣級市江陰(2014)、蘇州縣級市常熟(2016)、揚州市(2016)等區域，省外的上海(2014)、天津(2015)、河南省(2016)前來學習與交流，政策的輻射作用得到一定程度的展示。與此同時，江蘇省政府也快速頒布了相應的政策，與中央政策類似，一方面省級政策為地方政府應對購買體育服務問題提供了政策方案，降低了下級政府決策被上級否決的政治風險；另一方面，由于省—市—縣這種三級科層體系，中央政策對地市級以下政府的影響更多地表現為間接效應，而省級政府的態度至關重要，即使省級政府不直接提供財政激勵，下級地方政府也會盡力按照組織隸屬關系積極部署，加快政策出臺。事實上，對于消耗地方政府財政資源的公共服務政策而言，財政依賴越多，政府也越會更積極采納社會政策創新。此外，就政府間橫向關系來看，當某級政府出臺某類創新政策，必然會引起省級政府的注意，這對于處于相同競爭環境中的省內其他同級政府而言，就會產生一種“橫向競爭壓力”，激勵其他政府紛紛采納類似政策。南通、泰州、南京、鎮江、蘇州、徐州、無錫先后做出反應，當然這里也并不排除受省級政府政策頒布的影響，應該說是多種因素共同作用的結果。因而從這種角度來看，江蘇省內購買體育服務政策的擴散并非純粹意義上的“水平擴散”或者“垂直擴散”，相反它是中央—省—其他地級市多層次互動的立體式網絡。

就江蘇省政府購買服務政策來看，自下而上、自上而下的雙向傳遞得到充分體現。當然，在研究中也發現各級政府購買的政策文本在內容框架上高度相似，這種狀態很大一部分源于購買體育服務還屬于“摸著石頭過河”，政策上“依葫蘆畫瓢”具有很大便利性。但另一方面，我們也應該看到各級政府也在積極摸索，在學中干、在干中學、在學中改，并不是一味地模仿其他地區的政策。如無錫市根據公眾反饋意見確定下一年度購買項目，并采取日?？己?、專項考核、隨機抽查、第三方監管、行業管理考核及相關職能部門督查等方式強化考核；南京市則進一步明確哪些屬于購買范圍，哪些“不屬于政府職能范圍，以及應當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的服務事項，不得向社會力量購買”；徐州明確提出目標任務。在發起方式上，主要分為單部門(體育局、人民政府辦公室、文化廣電新聞出版與體育局3種)和兩部門(體育局和市財政局、文廣體局和市財政局2種)兩種形式。

進一步分析發現，如表3所示，政府購買體育服務政策同一層級擴散的對象基本上都是經濟實力較強的區域，并且這種經濟趨向性效應會從地級向縣級進一步擴散。體育作為民生的重要表現，是民眾對生活的更高需求，政府購買體育服務本身就是一項財力和人力資源投入較高的活動，如果缺少地方政府財政的有力支持，通常是難以為繼的，這也詮釋了為什么很多政策頒布機構中有財政部門的身影。揚州雖有購買服務的報道，但沒有出臺專門文件，而連云港和宿遷從網絡搜索結果來看還沒有相關開展購買體育服務的報道，而位于南通的海門和啟東兩個縣級市卻領先一步出臺了政府購買體育服務的政策。事實上，海門和啟東都是2010—2018年的全國經濟百強縣，這也從某種視角驗證了經濟基礎也是推動體育政策擴散的重要力量。

表3 江蘇省地級市2015—2017年GDP實力及政策出現情況 億元

4.4 動力上內外因素綜合作用

政策擴散本身就是一個復雜過程，是一系列行為和決策的綜合體，既受政治經濟文化的影響，又受領導者態度和偏好的影響，還受學習、競爭、強制和公眾壓力等外在因素制約。一般而言，經濟越發達、政治越民主、受教育水平越高、領導者創新意識越強的地區越容易進行政策創新。政府購買體育政策之所以會擴散，根本原因在于一是社會性，深處健康中國和全民健身兩大戰略的疊加期，體育價值越發顯現，體育已成為民眾生活方式的重要元素，與社會發展息息相關，發展體育不僅利國利民，更是深化體育體制改革、促進產業發展的重要路徑；二是合法性，這項政策并不違背現行法律法規，相反是現行法規體系下的有利探索，是國家治理方式深入變革的必然選擇，而且這種合法性會得到追隨者的認同。事實上，政府購買體育服務政策初期擴散的地方政府在社會經濟文化發展、民主化進程以及社會組織成長等方面往往處于領先地位，而且作為當地政府的領航人往往也具有較強的創新意識。當然，后續跟進的地方政府也不會僅僅滿足上述條件，其政策擴散更多地會受到內部激勵以及外部國家戰略的導向，這說明越來越多的地方政府已經意識到公共服務上的單一主體困境，對于充分發揮市場資源配置的機制進一步認同，對于培育和提升社會組織能力和實力方面形成了共識，在先行者榜樣和政策示范效應的雙向激勵下，政府購買體育服務的后續采納者更會體現出這種追隨與趕超之姿勢。當然，由于中央政府未對地方政府購買體育服務施以強制要求或利益激勵，地方政府一般會自主決定是否出臺、何時出臺以及出臺何種內容，故存在一些地方政府在中央頒布后亦存在時序差異現象。

5 結論與展望

以政策擴散理論為基礎，從時空演變的視角探討了我國地方政府開展購買體育服務的特征、趨勢、路徑和模式，并以2013—2018年地方政府層面的60份政策文本為依托，分析了地方政府購買體育服務政策擴散。

1)從時間趨勢上看，政府購買體育政策初具S曲線規律，政策擴散正處在較快發展階段，短期內會有更多的地方政府開展購買體育活動。

2)從空間趨勢上看，政策擴散的外部競爭效應明顯，先行地區政府對周邊政府起到示范作用，周邊地區受先行地區的影響進行政策制定，擴散內容兼具跟風模仿和學習借鑒雙重特征。

3)從政策擴散路徑及模式上看，有別于傳統的政策等級擴散路徑，我國體育政策擴散也具“政策試驗”的特質，地級政府層面購買體育服務政策擴散意愿強烈，具有作為領頭羊的效應。

4)從政策擴散動機上看，地方政府購買體育服務政策擴散無不經受臨近效應、政府資源以及強制競爭的多重因素刺激。盡管如此，是否出臺、何時出臺以及如何出臺政府購買體育服務政策的主動權還是牢牢地把握在地方政府手中。

健康時代的來臨，體育的社會價值和作用越發凸顯，政府購買體育服務作為融合政府、市場和社會組織三者力量的治理機制，正迎來快速發展的春天。盡管2009年開始就有某些地域進行了政府購買體育的實踐探索，但是由于宣傳的不到位，很多地方政府購買服務并未得到相應報道，加之對政府購買體育服務本身認識的偏差，購買體育服務并未得到應有重視。況且政府信息公開程度還未達到盡善盡美，很多體育的政策并不能有效搜索，故而難以全面、精確地掌握全部數據。因此，應該說本文的研究還是一種探索性的，研究還有待加強。