生態治理：政府主導作用的邏輯理路、基本樣態 和多維轉型

付秋梅 尹文嘉

摘 ?要：在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，生態治理在國家治理體系中舉足輕重。面對經濟轉型帶來的各種生態環境問題，基于市場經濟的局限性和政府基本職能的價值指向，政府在生態治理中起主導作用。提供財政、稅收、金融體制支撐和決策、法律、監督、激勵、補償機制保障是政府發揮生態治理主導作用的基本樣態。價值理念、思維方式和行動邏輯三個維度的轉型則是對政府提升生態治理能力的進一步詮釋。

關鍵詞：生態治理;政府主導;邏輯理路;基本樣態;多維轉型

中圖分類號：D630;X321 ????????文獻標識碼：A ????????文章編號：1671-9255（2019）01-0006-05

一、引言

改革開放四十載，中國的經濟發展取得了舉世矚目的成就，中國社會的方方面面都發生了翻天覆地的變化。隨著經濟和社會的高速發展，各種生態和環境問題隨之而來。我國在經濟和社會高速發展的同時，也面臨著非常嚴重的以生態破壞、環境退化和資源短缺為特征的生態危機。

黨的十九大報告提出要踐行“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，實行“最嚴格的生態環境保護制度”，推動形成“人與自然和諧共生”。[1]緣于生態治理的現實緊迫性與政治要求的高標準，學術界對于生態治理的研究也日益豐富。從治理主體上開展的研究有：張勁松認為政企合作共治是我國生態治理體制改革的一個重要舉措[2];朱新林認為多元小集體協同治理是提高城鎮生態治理效率的重要推手[3];董珍認為生態環境治理涉及多元化社會主體的利益，必須尋求多元主體的協同。[4]從治理模式上進行的研究有：周博文基于眾創邏輯提出了眾創生態的治理模式[5];武小龍、郭永福從法治化視角建構了法治化生態治理路徑模式[6-7];藺豐奇基于格蘭杰因果檢驗對京津冀生態環境治理進行研究，提出“碎片化”的生態治理模式存在諸多弊端，應該向“整體性”治理模式轉變。[8]

上述及類似文獻貫穿了對生態治理本體的研究、對生態治理實踐的研究和對生態治理模式的探索的過程，得出了許多有價值的理論成果，豐富了

生態治理理論體系。但進一步分析發現，較少有從政府主導的視角研究生態治理，已有研究中也沒有明確地闡述政府在生態治理中主導作用的邏輯理路。從政治要求上看，黨的十九大報告提出了“構建政府為主導，社會共同參與的環境治理體系”，充分明確了政府在生態治理中的主導地位。鑒于此，研究政府在生態治理中的主導作用具有較強的現實意義與理論價值。本文擬對政府生態治理的邏輯以及形態進行梳理闡述，以期進一步豐富生態治理理論體系。

二、生態治理：政府主導作用的邏輯理路

（一）外因：彌補市場經濟局限性的必然要求

市場經濟這只“看不見的手”在環境資源配置過程中發揮著重要作用，而市場經濟本身具有局限性，極大地制約著生態治理效用。

一是市場的自利性使生態治理主體參與消極?；诠策x擇理論分析，市場主體都是理性的自利主義者，普遍具有經濟學預設的“理性經濟人”特征。在參與生態治理中，其行為取向是尋求成本最小化和利潤最大化。生態產品與服務本質上屬于公共產品，具有非競爭性和非排他性特征。其不具備私人物品的營利屬性，很難讓營利為目的的市場主體積極廣泛參與其中。進一步來說，就算部分社會責任感較強的市場主體主動參與其中，但當生態產品的邊際成本遠大于邊際效益時，往往最終會選擇消極參與、知難而退。

二是市場經濟的自發性使生態治理責任機制模糊。目前，我國生態治理的原則是“誰污染、誰治理”、“誰受益、誰付費”。這些原則設計具有傾斜性，一定程度上壓制了高污染、高排放企業，保護了生態治理弱勢群體，但在當前的市場運轉規則中存在著機制不健全、執行力弱、監管困難等問題，導致市場主體自發地規避生態治理責任。

三是市場經濟的盲目性使生態治理區域失衡。市場調節是建立在價格基礎上的。價格越高，越有利可圖。從生態治理角度來看，東部沿海地區經濟發達，自然資源較為稀缺，而中西部地區經濟欠發達，卻擁有資源稟賦。東部地區為了滿足巨大的市場需求而盲目地低成本地從中西部地區輸入自然資源，將經濟優勢通過轉換再次發展為經濟優勢。在轉換過程中，過度地消費自然資源，導致中西部地區生態破壞嚴重，不得不以更大的資金投入來治理生態，經濟弱勢再次轉化為經濟弱勢，拉大了東中西部地區的發展差距。

總的來說，市場經濟的生態治理能力比較羸弱，“市場失靈”往往會帶來生態治理領域的“公地悲劇”、“負外部性”等問題。只有讓政府這只“看得見的手”通過宏觀調控來主導生態治理、糾正市場經濟的局限性，使得外部性問題內部化，才能更好地促進我國經濟、社會和生態環境協調健康發展。

（二）內因：政府基本職能的價值指向

政府恪守以人為中心的生態治理價值取向。黨的十九大報告把“堅持以人民為中心”列入發展中國特色社會主義的基本方略之中。政府的基本職能體現著公共屬性。政府職能的設置、根本目的和價值取向要為社會所有群體提供普遍的、公平的基本公共服務。在生態治理過程中，無論是政治職能上制定環境保護法律體系、經濟職能上提高資金保障，還是社會職能上加強生態環境監督控制，政府都要以人民的健康、安全需求為出發點，恪守以人民為中心的生態治理價值取向。而這一公共特征是與市場主體自利性最大的區別。

政府遵循綠色可持續發展的生態治理路徑。堅持可持續的綠色發展是黨中央堅持的基本國策。習近平總書記提出了生動的“兩山論”：“綠水青山就是金山銀山?！盵9]“兩山論”破除了發展與保護之間的二元對立，追尋發展與保護二者的平衡。政府在生態治理過程中的拒絕“先發展后治理”傳統路徑、革除粗放型的發展方式、規范生態補償機制等都是遵循綠色可持續發展的生態治理路徑表現。

政府倡導規范有序的生態治理價值取向。經濟社會發展過程中，人對自然的保護與開發存在著一定的沖突，帶來無序的狀態。這促使政府倡導規范有序的生態治理價值取向。政府通過理性和邏輯的思考，既發揚民主，通過對生態治理這一媒介將特定的人或不特定的人聯系起來，科學構建規范有序的人為秩序，又遵循自然秩序，尊重人與自然和諧的規律。[10]

綜上邏輯理路，在生態治理體系建構過程中，依據市場經濟具有自利性、自發性和盲目性的局限，必須堅持政府的主導作用;根據政府基本職能的價值取向分析，政府能夠且理應在生態治理中起主導作用。因此，在生態治理體系建構中，政府要發揮龍頭作用。

三、生態治理：政府主導作用的基本樣態

（一）提供體制支撐，多渠道整合資金投入

1.財政體制支撐。財政體制是資金整合的基礎性制度安排，在生態治理中發揮積極的調節和引導作用。近年來，政府部門充分認識到生態環境保護的緊迫性與重要性，將全方位生態治理作為切入點，強化生態環保因素，在財政體制上出臺了各項支持政策，積極調整了財政支出結構，增加了對生態環境建設的資金投入。

由表2可以看出，2018年，中央財政對生態治理資金高達15187億元。財政投入之多足以體現生態治理決心之強。從投入的項目可以看出，政府一是大力支持生態保護與修復，著力解決群眾最關心的突出環境問題。二是促進工業產業結構轉型升級，大力發展綠色低碳產業。三是推進長遠發展戰略，支持循環經濟和清潔生產。

2.稅收體制支撐。稅收是財政收入的重要來源，具有調節生態治理與保護的作用。近年來，政府著力完善生態環境稅收政策。一是擴展消費稅調征范圍，把過度消耗自然資源、嚴重破壞生態環境的消費品納入消費稅征稅范圍。二是發揮增值稅引導作用，對開發利用可再生能源實施增值稅優惠政策。三是推進資源稅改革，全面實行資源稅從量計征改為從價計征。2018年征收資源稅高達1529億元，同比增長了22.5%。這一舉措有效淘汰高能耗、低技術企業，提高資源利用率。四是落實開征環境保護稅，對企業排放的污水、廢氣、噪音和廢棄物等顯性污染強制征收環境保護稅。2018年環境保護稅收150億元?？梢?，稅收體制的落實與支撐是生態治理的重要推手。

3.金融體制支撐。金融體制的支撐作用主要體現在政策性金融的專項貸款。這是生態治理資金投入的主要方式之一。政策性銀行是政府干預市場、彌補市場機制局限性在金融領域的具體體現[11]，體現了政府對資源配置的宏觀調控能力和對人、自然和社會三者之間利益平衡的綜合考慮。近年來，政府加大了政策性金融在生態治理工程中的支持投入力度。一是設置了生態治理與保護項目的專項優惠貸款;二是引導資本市場參與，實施資本市場傾斜政策，通過股票、債券等融資形式支持高效循環和綠色清潔產業發展，為生態建設拓展資金投資渠道。

（二）提供機制保障，全方位護航生態文明

1.科學決策機制保障。在當代中國，政府作為政策制定和決策功能主體通過行政決策管理公共事務。政府決策機制的正確性、科學性是生態治理政策得到有效落實的重要前提。隨著生態文明上升為國家戰略，政府對生態治理日趨重視，在制定相關決策時，通過程序化的決策信息系統收集真實數據資料、專業化的決策咨詢系統修正與完善、科學化的決策中樞系統指揮與協調三個自下而上的透視者途徑，保障了行政決策的工具理性和價值理性，從而確保了生態治理政策科學性和可行性。

2.法律約束機制保障。法律約束機制是以法律法規政策的強制性來約束社會主體以達到生態治理的目的。它是一種保障生態環境底線的有效舉措。政府擁有合法的公共權力，是環境政策和環境法律、規章的重要提供者，同時也是環境質量標準、安全標準和價格標準的制定者。近年來，中央政府修訂和完善了環境保護法，各級地方政府也針對生態治理工程出臺了一系列地方法規條例。其外延廣泛而又具體，如污水處理條例、養殖污染防治條例、節約能源條例等，涵蓋了公眾生活的方方面面。

3.激勵機制保障。生態治理激勵機制是政府通過一系列的行政管理舉措，調動廣大干部、企業、社會群眾積極參與生態治理的過程。目前，政府在生態治理過程中提供了較為完備的激勵機制，體現了政府在生態治理中的主導作用。對于社會公眾群體而言，政府實施了一系列優惠補償政策來調動其參與生態治理的積極性。如通過糧食補貼、提供種苗等方法激勵農民參與退耕還林、還草、植樹造林等工程。對于企業而言，通過制定稅收優惠政策和獎補政策鼓勵企業發展循環清潔產業來參與環境建設。對于自身而言，通過制定生態責任考核制，在干部政績考核指標中增設了生態環境狀況指標來提高各級干部參與環境保護的積極性。

4.監管機制保障。監管機制就是通過一定監督與管理上的手段和措施使生態治理日趨實現生態文明的目標。從2015年頒布的《中華人民共和國環境保護法》第10條規定來看，國務院環境保護部門對全國的環境保護工作進行統一監管，縣級以上地方政府對本行政區域資源保護和污染防治等工作實施監管。這意味著政府收回了更多的環境監督管理權，也論證了生態治理監管機制是政府主導作用的主要樣態。政府部門作為權力主體，在法律、法規等條件的規制下實施權責職能和社會行為以求對市場主體和公眾實施有效監管。一是行政手段監管，對于嚴重污染生態的主體進行行政處罰、直接干預以達到震懾作用。二是經濟手段監管，通過稅收政策和較高的經濟罰款維系生態保護。三是技術手段監管，通過建立定位生態監測站和利用高新技術對區域生態系統實施定期監測，以掌握整體變化趨勢。四是教育手段監管，對處于生態破壞邊緣的企業、公眾主要以教育宣傳手段來管理。

5.補償機制保障。生態保護補償機制是以保護環境為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展計劃成本，運用行政手段調控生態建設相關各方之間利益關系的一種制度安排。[12]我國生態資源的分布在地理位置劃分上明顯呈現區域差異，具體表現在中西部經濟欠發達地區擁有資源稟賦優勢、東部發達地區生態資源缺乏。東部地區以經濟輸出方式從中西部地區輸入資源。中西部地區在發展過程中不能完全依靠自然稟賦。其為落實生態治理而放棄資源優勢，勢必會遭受一定的經濟損失。這需要政府層面給予相應的補償或是協調享受生態經濟溢出效應的地區給予相應補償。自2005年我國首次提出生態補償機制以來，政府部門一直在不斷地完善其制度框架，以統籌區域協調發展為主線，以“誰開發誰保護、誰受益誰補償”為原則[13]，逐步建構法治化、規范化的生態補償機制。

四、生態治理：政府主導作用的多維轉變

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。[1]在新時代背景下，人們對綠色、健康、安全等的要求也日益增長。與此同時，生態治理不是靜態的，而是動態的，必須追求生態治理現代化，隨著時代的發展而發展。鑒于此，政府作為生態治理的主導力量必須轉變生態治理的思維和行動，推進生態治理的科學化、現代化和系統化，更好地促進經濟社會和生態環境協調健康發展。

（一）價值理念：從利益驅動到生態正義

政府在生態治理中主導作用的發揮依賴于政策制度的設計、運轉，而政策制度的設計、執行與政府官員的整體素質、價值觀念有著十分密切的聯系。長期以來，中國經濟高速增長的支撐力來源于以經濟利益為首要目標的發展邏輯，形成了“高污染、高排放、不循環、低效率”的缺點，從而帶來各種嚴重的生態環境問題。透過經濟現象解讀，各級政府及其官員也普遍具有經濟學預設的“理性經濟人”的特征。這些“經濟人”特征無一例外地體現在生態環境治理過程中。因此，生態治理過程可透析為政府的行政權力博弈過程?；诟鞯貐^資源稟賦和可獲利益的差異，各級政府部門之間相互博弈的結果即為生態治理的成效與進度。

新時代的生態治理應該革除這種以經濟利益為驅動力的價值理念，將生態公平正義作為追求的核心價值，更多地聚焦生態治理行為是否合乎公正。一是從時間維度著力，維系代際之間的公正。政府應當加強對市場主體的監督管理，推進綠色可持續發展，保障子孫后代共享生態文明權利。二是從空間維度著力，明確東中西部地區之間、城鄉之間生態治理職責，采取差異化的梯級管理，逐步完善生態補償機制。三是從權力維度著力，兼顧生態治理中的弱勢群體。

（二）思維方式：從碎片化思維到整體性思維

在生態治理過程中，各地、各級政府和部門普遍存在著碎片化、部落式化的管理思維。對于可獲利益而言，往往以本地區的實際空間為硬性邊界，以本部門利益為出發點，不顧其他部門的生態利益;對于管理職責則邊界模糊，一些地區和部門往往選擇在其他地區或其他部門進行生態治理時“搭便車”。最為典型的例子就是河流生態治理，上游地區投入大量人財物力推進生態治理，下游地區在未支付任何治理費用的情況下，享受著生態治理帶來的溢出效應，存在“搭便車”行為。這極易造成治理區域主體的矛盾升級，降低其參與積極性，最終使得生態治理處于“真空”狀態。

促進生態治理長效化需要起主導作用的政府樹立整體性思維，以“生命共同體”的生態治理思想貫穿始終，處理好要素與系統之間以及系統與系統之間的關系。在縱向體系上將行政基本職能與行政運行職能緊密聯系。橫向體系上需要各地區之間、各部門之間加強協調合作，形成縱橫交錯的整體性聯動機制。只有這樣，才能夠提升生態治理的效率，促進生態治理現代化。

（三）行動邏輯：從被動參與到主動參與

在生態治理過程中，起著主導作用的政府有時是被動參與的。從參與動力上分析，應付上級檢查的政治壓力和謀取職位升遷的個人利益是被動參與的驅動力;從參與過程上分析，政府部門的被動參與常常停留在運動式、表面式的治理;從參與結果上分析，政府部門的被動參與會將不良后果貫穿始末，致使生態治理無效且失序。

實現生態治理的現代化有賴于政府行政人員的內在驅動力和倫理主動性。因此，政府應該積極主動作為。一是重構參與動力。主動堅持從歷史使命和社會職責出發主導生態治理。二是主動利用基本職能力量，發揮行政權力優勢。在政治職能上，強化環境保護的法律政策的制定與落實，明確各方治理責任體系;在經濟職能上，運用財政稅收政策設置專項治理資金加速生態恢復;在社會職能上，嚴格執行監管機制，建立政府、媒體、群眾三位一體的監督網絡，嚴厲打擊破壞生態的違法違規行為。

五、總結

生態治理是一項長期、復雜的工程?；谑袌鼋洕淖岳?、自發性、盲目性局限和政府基本職能的以人民為中心、遵循綠色可持續發展、倡導規范有序的價值取向，我們必須肯定和堅持政府在生態治理中的主導作用。經濟社會不斷向前發展，生態環境問題日趨復雜，生態治理也逐步進入攻堅期。政府不僅要轉變思維方式與行動邏輯，也要優化生態治理體制機制，更要提升自身組織效能，促進治理能力現代化，以便助力實現國家治理現代化。

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Abstract： In the process of promoting the modernization of national governance system and governance capacity， ecological governance plays an important role in the national governance system. In face of various ecological environmental problems brought by economic transformation， the government should play a leading role in ecological governance because of the limitations of market economy and the value orientation of governments basic functions. Providing support in terms of finance， tax， and financial system as well as guarantee from aspects such as decision-making， law， supervision， incentive， compensation mechanism is the basic pattern for government to play a leading role in ecological governance. The transformation of value concept， mode of thinking and logic of action is crucial for the government to enhance ecological governance capacity.

Key Words： ecological governance; government-leading; logic thought; basic pattern; multidimensional