上市企業政府補貼中立的法治化研究

潘穎

摘 ?要：政府補貼是政府基于一定動因無償給予企業的補助。無償的政府補貼打破了企業獲得收入需付出成本、承擔風險的路徑。同時，政府補貼會直接影響企業的財務狀況，形成經營優勢，破壞競爭中立。通過分析浙江省臺州市的50家上市企業獲得政府補貼的情況，發現政府對于國有企業的補貼一定程度上背離了競爭中立。因此，需要通過法治化的路徑包括補貼對象中立、補貼依據公開、補貼機會均等規范政府補貼行為，維持企業間競爭中立的狀態。

關鍵詞：競爭中立;政府補貼;上市企業;臺州

中圖分類號：D922.2 ????????文獻標識碼：A ?????????文章編號：1671-9255（2019）02-0042-05

一、引言

競爭中立政策起源于澳大利亞，最初是用于規制國內的國有企業與非國有企業之間的平等競爭關系的制度。在其國際化的過程中被聯合國經濟合作與發展組織（OECD）、美國主導的跨太平洋伙伴關系協定（TPP）所吸納，逐漸發展成為國際經濟法律體系中的重要內容之一，對各個國家尤其是發展中國家的國有企業發展提出了挑戰。競爭中立要求國有企業不能因其與政府的關系而在市場中獲得特別的優待，其邏輯內核就是要求“國有企業以純市場的方式經營”[1]，“保證市場競爭的公平性”[2]，從而激發市場競爭的活力，提高資源分配的效率，促進市場經濟的健康運行。我國目前尚未正式將“競爭中立”的概念引入法律規范中。但在《反不正當競爭法》和一些政策性文件中，均強調“不同所有制經濟公開公平公正參與市場競爭”，與競爭中立的內核是一致的。在上海自貿區的建設過程中，也直接在《中國上海自由貿易試驗區總體方案》中體現了競爭中立的要求。競爭中立必然成為市場經濟逐步發展完善的趨勢。競爭中立內涵豐富。國有企業稅收豁免、低于市場利率的貸款以及政府補貼均是競爭中立的規制對象。

政府補貼是政府基于一定動因無償給予企業的補助。盡管多數補貼都是通過財政部門發布專項計劃、專項資金的形式向社會公開，由企業自主申請。但從結果來看，國有企業更易于獲得政府補貼。國有企業在經營狀況不佳的情況下仍能夠獲得高額的政府補貼。在臺州市的五十家上市企業中，共有三家國有企業。其中，兩家國有企業的經營狀況不佳，如無政府補貼則連續兩年虧損。即便有政府補貼，也無法

連續三年盈利。根據《虧損公司暫停上市和終止上市實施辦法》的規定，上市企業連續兩年虧損的應當作出風險提示公告;連續三年虧損的應當暫停上市。因此，政府補貼使得該兩家國有企業免于發布風險提示公告。這事實上背離了“以純市場的方式經營”的要求，給予了國有企業競爭優勢。盡管臺州市的民營企業亦獲得一定的政府補貼，但其補貼的金額、政府補貼占凈利潤的比例往往低于國有企業。政府對國有企業的補貼在一定程度上是背離了競爭中立的。因此，需要對地方政府給予企業政府補貼進行法治化規制。

二、臺州市50家上市企業政府補貼情況分析

（一）數據來源

在企業的財務年報中，涉及政府補貼的包括當期收到政府補貼的金額以及當期計入損益的政府補貼金額，兩者并不相同。在研究政府補貼對企業的凈利潤產生的影響時，必須明確對于企業的凈利潤產生影響的應當是當期發生的計入損益的政府補貼，而非當期增加的政府補貼。因此，本文在分析企業三個年度的政府補貼時，采用的是各個年度當期發生的政府補貼金額。

企業的凈利潤是指利潤總額交納所得稅之后的利潤留存，在年度財報中體現為歸屬于上市企業股東的凈利潤。在評價政府補貼在企業凈利潤中所占比重時，本文選取了歸屬于上市企業股東的凈利潤這一數據而非歸屬于上市企業股東的扣除非經常性損益的凈利潤。原因是當采用政府補貼占企業凈利潤的比重來分析獲得政府補貼的程度時，企業的非經常性損益中可能包括部分計入當期損益的政府補貼、非流動性資產處置損益等項目的金額。凈利潤扣除非經常性損益后即是扣除了部分政府補貼的金額。再計算政府補

貼占其比重的數據則無意義。

（二）數據描述

1.國有企業的政府補貼

截至2017年12月31日，浙江省臺州市共有50家上市企業，其中符合“主要從事商業活動”及符合股權標準即“一締約方在其中直接擁有 50% 以上的股份資本”、表決權標準“一締約方通過所有者權益控制超過 50% 表決權的行使”、任命權標準即“一締約方在其中擁有對大多數董事會或其他同等管理機構成員的任命權”中的任一條的國有企業有三家。[3]分別為仙琚制藥（控股股東仙居縣國有資產投資集團有限公司為國有法人，持股21.55%）、海正藥業（控股股東浙江海正集團有限公司為國有法人，持股33.22%）、三變科技（控股股東浙江三變集團有限公司為地方國有控股企業，持股14.77% ）（如表1所示）。其余47家企業均為民營企業。表1為三家國有企業2015-2017年政府補貼金額及歸屬于股東所有的凈利潤額。其中，三變科技在2015年度政府補貼金額占到凈利潤額的近50%，2016年度的政府補貼金額也遠遠高于凈利潤。如無政府補貼，其在2016年將處于虧損狀態，到了2017年度盡管有政府補貼其仍處于虧損狀態。也即如無政府補貼，三變科技應屬連續兩年虧損，應當進行風險預警。海正藥業2015年的政府補貼金額遠高于其凈利潤，2016年即使有高額的政府補貼仍然虧損，到2017年盡管凈利潤為正，但其政府補貼也遠高于凈利潤。也即海正藥業自2015年起如無政府補貼，已經連續三年虧損，該經營狀況將會直接影響到其上市企業的地位。仙琚制藥是三家國企中經營狀況最好的企業，其三年來政府補貼始終只占到企業凈利潤的10%左右，從整個行業來看也處于比較正常的水平。

2.民營企業的政府補貼

臺州市共有47家民營上市企業，所有企業每年均不等額地獲得各類政府補貼。其中，中捷資源2015年和2017年凈利潤均為負數（分別為-428，028，337.44元、-93，208，019.80元），即2015年和2017年中捷資源在有政府補貼的情況下仍然虧損。2016年中捷資源的凈利潤為正，從凈利潤來看實現了扭虧為盈。從年報中可以發現，2016年中捷資源的盈利主要來自于非流動性資產的處置，即通過變賣非流動性資產使得凈利潤由負變為正。如果扣除了非經常性損益，其在2016年的凈利潤亦為負。從經營狀況來看，該企業2015年起的三年內經營狀況并不良好，但其收到的政府補貼三年間平均每年的數額都相差無多。從其盈利的2016年來看，政府補貼也僅占企業凈利潤的10%不到。

表2羅列了2015-2017年臺州市47家民企中政府補貼占凈利潤百分比最高的六家企業。其中，星星科技排第一位，主要原因是在2017年度其政府補貼占凈利潤比重畸高。星星科技2017年的年報顯示，由于2017年更新了政府補貼的會計準則，其在2017年度受到會計準則變動的影響，導致政府補貼計入其他收益金額達到2956萬元，除去受會計準則調整影響的金額，2017年度其政府補貼占凈收益比例為25%。利歐股份排第二位，主要原因是其在2017年度政府補貼占凈利潤比重高達52%，從利歐股份2017年的年報來看，其在2017年度一次性將國有土地使用權及對應的廠房賬面價值等累計14118萬元轉入遞延收益并計入其他收益。排名第三的是愛仕達，其政府補貼占到企業凈利潤的比例在三年中均占到前十位。愛仕達在2016年之后開始涉足機器人及智能制造領域。浙江永強三年的平均比重排到第四位。從其2017年的年報來看，其在2017年政府補貼數額很大一部分來自于“臨海市創新驅動加快推進工業經濟轉型升級政策的兌現”，達到總的政府補貼額的近50%。前述五家民營企業均是臺州市本土較為出色、規模較大、創新性較強的民營企業代表。

聯化科技在2016年度政府補貼額占凈利潤最高，但2017年及2015年度政府補貼占凈利潤比重均未到前十位。從其2016年的年報中可以發現其在2016年度獲得了政府的拆遷補償款7120萬，均計入當年的政府補貼金額。因此，該年度的政府補貼額占凈利潤的比重尤其高。事實上，該企業往年的政府補貼額占凈利潤的比重始終控制在11%以下，屬于民營企業獲得政府補貼的正常比例。圣達生物在2016年政府補貼占凈利潤比例排到第二位。其在2017年度的政府補貼占凈利潤比重約為15.5%，三年平均值約為13.15%，在臺州市47家民營上市企業中排到第六位。如果排除星星科技、利歐股份以及聯化科技在某一特定年度的畸高，其排名可能更加靠前。

值得注意的是，盡管上述企業均屬于民營企業，但利歐股份、圣達生物仍然有一定的國資背景。圣達生物的控股股東、實際控制人圣達集團的股東包括天臺縣赤城街道經濟建設服務中心。利歐股份2017年持股數量前十的股東中有華潤深國投信托有限公司以及中國水利局牽頭的中國水務投資有限公司的身影。

三、政府補貼影響競爭中立的路徑

（一）政府補貼影響競爭中立的路徑

OECD認為國有企業的競爭優勢來源于直接補貼、融資擔保、其他優惠待遇等幾個方面。“這些基于國家賦予的特權取得的優勢地位，會促使國有企業以掠奪性定價和低價傾銷的手段獲得壟斷地位，對私有企業產生‘擠出效應”。[4]

國內的大部分學者都是通過實證分析，認為“政府補貼對于陷入財務困境的上市企業的每股收益率的影響力是顯著的”[5]，政府補貼對于企業特定會計要素如營業收入、凈資產收益率等會產生正向影響，政府補貼賦予了該上市企業相對于未獲得政府補貼而言的經營優勢。這種經營優勢可能轉化為其在市場競爭中的優勢地位，如以更低的價格提供商品或服務，從而擠占競爭市場或是扭虧為盈，使其能夠保持上市企業的優勢和地位。無論是轉化為何種優勢，對于競爭市場而言都是一種影響。

在完全競爭的市場環境中，企業獲得收入均是來源于其自身對資源的配置和再創造，所有的收入都有其對應的成本、費用以及風險。政府補貼打破了企業獲得收入的路徑，無需成本費用亦無需承擔風險即可獲得一定數量的收入。從這一角度來看，政府補貼天然地影響競爭中立。獲得補貼的企業即使降低營業收入，成本保持不變，依然能夠維持原有的利潤。降低營業收入意味著企業能夠以更低的價格銷售產品。低價即是市場上最為強大的競爭力之一。企業憑借價格優勢能夠擴大市場份額，擠占其余市場競爭者的生存空間，破壞交易市場競爭秩序，獲得競爭的優勢地位。從會計角度看，企業獲得的政府補貼計入當期損益影響企業的利潤使得企業的業績表現得比其實際情況更具有競爭力，進而會使投資者產生錯誤的認識，認為企業的經營狀況良好。即使投資者仔細閱讀企業年報發現了企業的盈利來自于政府的補貼，但虧損的情況下仍能夠獲得政府補貼，更能使投資者認為無需考慮企業的經營狀況，只要確保其是一家能夠長期獲得巨額政府補貼的企業即能保持盈利。這進一步破壞了投融資市場的競爭中立。三條路徑的任一條均能論證政府補貼背離競爭中立。要確認并未違反競爭中立則需同時打破三條路徑。

當企業獲得政府補貼并非無需承擔成本費用和風險，而是由于其將在某一特定的領域進行研究開發需要付出更高的成本、承擔更大的風險時，第一條路徑即被打破。當企業獲得政府補貼后并未低價傾銷來破壞原有的市場格局，其“定價能夠反映其真實成本”并且能夠保證一定的“商業回報率”，第二條路徑也被打破。當所有的企業均能夠根據其生產經營以及技術創新的實際情況申請公開的財政補貼，并且平等地享有獲得補貼的結合和結果，則即使財政補貼影響了企業的財務報表，該影響結果也是企業發展方向和實力的體現，第三條路徑也會被打破。

（二）臺州市國有上市企業獲得的補貼影響競爭中立

盡管臺州市只有3家國有上市企業，但三家企業中即有兩家企業連續兩年、三年虧損，政府補貼計入了企業當期損益，直接使得企業扭虧為盈，免于風險預警和暫停上市，破壞了市場競爭下的優勝劣汰規則，給予了國有企業不合理的市場競爭優勢。這使投資者認為無需考慮企業的經營狀況。只要確保其能夠長期獲得巨額政府補貼即能保持盈利。從實質上來看，其更像是為企業保牌而發放的補貼。尤其是當國有企業和民營企業進行對比時，這種實質就越發體現出來。

三變科技在2017年并無新增的政府補貼，但其2016年單項政府補貼——土地收儲事項資產處置凈值高達5000多萬元，其當年營業收入僅4.8億元，凈利潤僅500多萬元。

作為民營企業的中捷資源，其體量與三變科技相類似，年營業收入均在1-10億元這一數量級內，但其收到的政府補貼額則遠遠小于三變科技。

作為民營企業的中捷資源與海正藥業類似，經營狀況相對不佳。海正藥業如無政府補貼則屬于連續三年虧損，中捷資源如無變賣無形資產亦會連續三年虧損。在此情況下，作為國企的海正藥業獲得了幾倍于其利潤的政府補貼，而中捷資源的政府補貼始終較低。此處有一解釋是海正藥業的體量龐大。從體量來看海正藥業十倍于中捷資源，然而其獲得的政府補貼則是百倍于中捷資源。這樣不平衡的政府補貼分配，很難否認國有企業會獲得更多的政府補貼。

四、政府補貼中立的法治化路徑

臺州市上市企業獲得的政府補貼尤其是國有企業獲得的政府補貼在一定程度上是背離競爭中立的。究其緣由，無非是地方政府的補貼動機、補貼方式、補貼標準偏離中立的要求。“‘發揮市場在資源配置中的決定性作用的內在需求決定了我國應當引人競爭中立政策”。[6]政府補貼中立則要求政府補貼必須遵循一定的標準和規范。以澳大利亞模式為例，其要求政府給予國有企業的商業貸款需使用商業利率或是“繳納債務中立費用”。[7]這一規則在實踐中的落實則借助于專門的競爭中立投訴辦公室。OECD規則下，“大部分經合組織經濟體不允許對國有企業的商業性活動提供直接補貼/國家援助或其他任何形式的財政幫助”。[8]建立我國市場的競爭中立制度，需要遵循競爭中立的邏輯內核，既要將“競爭機制的作用最大化”，又要“實施必要的中立性干預，維護公平競爭”。[9]

（一）補貼對象中立

從臺州市的50家上市企業的年報來看，補貼主體主要是地方政府財政部門，少部分是中央部門。這是政府補貼在對象選擇上容易背離中立原則的一個重要緣由。地方政府往往更傾向于保護對于地方經濟發展、地方財政收入、地方政府業績更有利的企業，從而導致不同地方之間的政府補貼差異較大，區域之間難以實現平衡。同時，地方政府與地方國企之間也更容易形成特定的博弈結果，使得地方政府以各種名目補貼地方國企，使得“國有企業整體上比民營企業獲得更高的政府補貼”[10]，從而加劇國企與民企之間的差異。地方政府對于對地方經濟貢獻較大且時效性較強的稅收補貼和出口補貼方式表現出較大的偏好，而對具有高風險性、經濟貢獻時效性差等特征的研發補貼不偏好。由此表明，地方政府官員在政績考核壓力下對不同補貼方式帶有選擇性，借以實現自身政績目的。

丁茂中在對政府補貼對象中立進行論述時提出了對于中央層面的補貼要遵守普惠性的要求。普惠性允許中央財政統一進行補貼，但僅限于行業補貼，禁止地區補貼和個別補貼。地方財政的補貼則是原則上禁止的。[11]但實踐中，地方政府的補貼仍然是普遍的現象且難以禁止。在普惠性的發展過程中，地方政府應當規范自身的補貼行為。行業補貼需遵循交易機會中立行為準則，即政府在向企業提供補貼時需確保每個企業有公平的機會獲得補貼，而非傾向于向特定的企業發放補貼。戰略性新興產業規模成為地方政府競相追捧的政績目標時，產業補貼的區域競爭不可避免。相較于對個別企業生產進行補貼的政策而言，致力于培養新興產業成長的土壤更為重要。[12]行業補貼不僅僅是將補貼直接發放給相關企業，更應致力于建設行業發展的共同平臺，使得所有的企業都能夠因政府對行業的補貼而獲利。這也更有利于使政府補貼落入豁免的范疇。

（二）補貼依據公開

從臺州市上市企業獲得政府補貼的項目類型來看，上市企業獲得政府補貼大致可以分為三類： 其一是與科研創新和新產品開發有關的內容;其二為與行業特征相關的內容;其三是與土地資源相關的政府補貼。企業大部分的政府補貼都是來自地方政府。企業的年報也詳細記錄了企業獲得政府補貼的緣由。從政府的角度來看，卻并不能找到官方發布的可查詢的申請政府補貼的項目公告，僅有《臺州日報》總結過臺州市民營經濟補助的依據，包括“孵化+創投”等孵化模式、營業額達到一定程度的制造類“三名”民企等。這些補貼依據本身是否符合競爭中立的要求就是存在質疑的。但依據公開的優勢在于所有的企業都能夠根據政府補貼項目的要求評估自身的實力，申請一定的政府補貼，同時這類依據也能夠對企業的行為形成一定的引導，發揮政府“看不見的手”對于市場的宏觀調控作用，最后即使是補貼的依據出現了背離競爭中立的要求，也能夠接受到相應的監督從而及時調整，回歸到中立的位置上。

（三）補貼機會均等

補貼機會均等指的是所有的企業獲得政府補貼的機會是均等的。這要求政府在設置補貼項目時不應當以某些特定企業為對象，為其特制補貼項目。所有的政府補貼項目均應當是基于國民經濟發展、產業轉型升級、技術研發創造、基礎設施建設方面的目的進行設置。在政府公開補貼的通告后，應當平等地對待所有的補貼申請人。企業申請政府補貼不因其地理位置、股東身份、規模體量而具有差異。只要企業符合財政部門公告的給予補貼的條件，即應當根據補貼公告所公示的補貼金額或者計算方式獲得政府補貼。

（四）合理豁免

各個國家都存在著政府給予企業補貼的情形，并非所有的政府補貼都是破壞競爭、影響競爭中立的行為。基于公共利益的目的和產業發展的需要而進行的補貼通常是競爭中立的豁免因素之一。在澳大利亞規則及在OECD規則下，為實現整體利益、改善特定地區的經濟狀況、推動特定產業升級、實現救濟貧困的需要及推動文化的發展，在不影響整體貿易公平的情況下，提供政府補貼均不被認定為違背競爭中立。在國內經濟轉型升級的背景下，通過政府補貼等措施鼓勵特定產業如制造業轉型升級屬于競爭中立的豁免范圍。對特定產業的投資以及為基礎設施建設等公共利益需要提供的政府補貼也都屬于豁免的范圍。但仍然需要注意，即使是為上述需要，仍然要確保不對貿易造成負面影響。以產業投資為例，對于同一類型的產業轉型升級，政府給予補助應當一視同仁，按照統一的標準提供補助。

結語

從臺州市50家上市企業近三年獲得的政府補貼可以發現，整體上來看政府補貼的金額和企業的營業收入的數量級呈現出正相關狀態。從比例上來說政府補貼占企業凈利潤的比重整體上比較接近。對民營企業和對國有企業的政府補貼存在較大差異。地方政府對于國有企業進行的補貼更偏好于補貼“弱者”，而對民營企業進行的補貼則偏好于補貼“強者”。這種偏好使得政府補貼更容易背離競爭中立的要求。尤其是對于虧損國有企業的補貼，從短期來看或許能夠使其避免終止上市。但從長遠來看，企業無論是否盈利都有政府來做最后的背書，不利于企業在競爭環境中不斷進行產業升級、提高技術改善工藝，從而贏得競爭的勝利。地方政府要避免背離競爭中立的要求，必須將其補貼制度法治化，按照中立的標準確定補貼的對象和補貼的方式，并且向所有的企業公開補貼的標準，也即公開所有政府提供補助的項目清單，并在企業根據項目清單要求提出補貼申請時，僅按照清單公布的要求進行評定，對于符合標準的企業提供相對應的補助，對不符合標準的企業說明情況駁回申請。在制定補貼的標準時，應當考慮經濟發展的長遠利益以及國家產業政策的發展方向，制定合理的標準并接受監督。政府補貼存在著一定的豁免情形，尤其是國有企業從事基礎設施建設等公共利益項目時，其商業活動的屬性會降低。此時，根據該公共利益項目給予政府補貼并不背離競爭中立的要求。地方政府在對企業進行補貼時若能夠遵守中立的要求，不僅能更高效率地利用政府補貼，更能推動地區產業升級和經濟的平穩發展。當然，從全國經濟均衡發展的角度和競爭中立制度更長遠的發展來看，地方政府的補貼應當不斷減少直至最終政府補貼都來自于中央的統一調配。

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Abstract： Government subsidy is the gratuitous financial assistance granted by the government to enterprises due to certain consideration， which means that the enterprises dont have to pay the cost or bear the risks to obtain the money. At the same time， government subsidy will directly affect enterprises financial situation， enabling them to have operation advantages， thus destroy competitive neutrality. Based on the analysis of 50 listed enterprises which are granted government subsidy in Taizhou City， Zhejiang Province， the author has found that government subsidy to state-owned enterprises is against competition neutrality to certain extent. Therefore， it is necessary to regulate government subsidy behavior through the path of legalization， including neutrality in the subsidy objects， disclosure of basis for granting subsidy， equality in subsidy opportunity， etc. so as to maintain the competition neutrality among enterprises.

Key Words： competitive neutrality; government subsidy; listed enterprises; Taizhou