農(nóng)村環(huán)境污染治理中公眾參與問題研究

摘? ? 要：我國農(nóng)村環(huán)境污染問題日益突出，群體性事件頻發(fā)，環(huán)境污染的有效治理離不開公眾有序、理性地參與，公眾參與環(huán)境污染治理也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會公共事務有效治理的必然要求。浙江東陽市畫溪“4.10”環(huán)保事件引起了社會的廣泛關注，是農(nóng)村環(huán)保事件中的典例，通過分析案例，探究出我國農(nóng)村環(huán)境污染治理中公眾參與存在參與無序化、參與滯后、參與法規(guī)不健全等普遍性問題，并提出了解決問題的對策，包括加強環(huán)保知識和治理理論的宣傳教育工作、政府信息公開、提高回應性、健全相關法律法規(guī)等。

關鍵詞：農(nóng)村環(huán)境污染;環(huán)境污染治理;公眾參與;畫溪“4.10”事件

中圖分類號：C912.82? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2019.01.017

Abstract：? China's rural environmental pollution problem is increasingly prominent， mass incidents， the effective governance of environmental pollution can not be separated from the public's orderly， rational participation， public participation in environmental pollution control was achieved rural social public affairs of the inevitable requirements of effective governance. Zhejiang Dongyang painting brook "4.10" environmental protection incident has aroused widespread concern of the society， was an example of rural environmental protection incidents， through the analysis of cases， universal issues was explored， including the public participation in rural environmental pollution control in the chaos， participation lag， participation in laws and regulations are not perfect. The countermeasures to solve the problems was suggested， including to strengthen the publicity and education work of environmental protection knowledge and governance theory， to publicize government information， to improve the responsiveness and to perfect relevant laws and regulations.

Key words： rural environmental pollution; environmental pollution control; public participation; painting brook "4.10"event

近年來，我國農(nóng)村環(huán)境污染問題日益突出，表現(xiàn)為工業(yè)及城市污染向農(nóng)村轉移，危及農(nóng)村飲水安全和農(nóng)產(chǎn)品質量安全等方面。一些農(nóng)村環(huán)境問題已成為危害農(nóng)民身體健康和財產(chǎn)安全的重要因素，制約著農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展[1]，不利于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的“生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效”的現(xiàn)代化農(nóng)村建設目標。做好環(huán)境保護工作是政府和人民群眾的共同責任，實現(xiàn)農(nóng)村公眾參與環(huán)境污染的有效治理，是當前農(nóng)村現(xiàn)代化建設的新形勢和新要求。浙江東陽市畫溪村的環(huán)保問題為何會引發(fā)政府與公眾的沖突，將環(huán)境污染治理問題演變成群體性事件？筆者通過對浙江東陽市畫溪“4.10”環(huán)保事件的分析，以期從中挖掘出可廣泛借鑒的經(jīng)驗。

1 案例介紹——浙江東陽市畫溪“4.10”環(huán)保事件

2005年4月10日，浙江省東陽市畫水鎮(zhèn)畫溪村發(fā)生了一起因環(huán)保問題引發(fā)的群體性事件，媒體稱之為“畫溪事件”或畫溪“4.10”事件。這次群體性事件造成多人受傷，車輛損失嚴重。

1.1 畫溪“4.10”事件的起因及經(jīng)過

自1999年東陽市委、市政府決定設立竹溪工業(yè)園區(qū)后，至2004年底共有13家企業(yè)遷入畫溪園區(qū)內(nèi)。隨著遷入園區(qū)的企業(yè)逐年增多，對環(huán)境的污染也越來越嚴重。化工企業(yè)排放出來的廢氣、廢水、廢渣對農(nóng)村居民的生活和農(nóng)作物的生長都帶來了嚴重的影響。

面對嚴峻的環(huán)境污染現(xiàn)狀，畫溪村民多次到東陽市、金華市、浙江省的環(huán)保部門、國家環(huán)保總局等地投訴、上訪，反映矛盾并尋求解決問題，浙江衛(wèi)視、金華日報等新聞媒體也相繼報道畫溪兩岸環(huán)境受污染的情況，但問題并沒有得到有效解決。在解決無路的情況下，部分村民通過設置路障（毛竹棚、石頭等），阻止化工企業(yè)發(fā)貨及進貨，干擾功能區(qū)內(nèi)企業(yè)正常生產(chǎn)。但村民的這一行為受到了畫水鎮(zhèn)政府的嚴重警告，并清理拆除村民搭建的簡易竹棚，在拆除過程中矛盾愈演愈烈，結果導致了畫溪“4.10”群體性事件的發(fā)生。

1.2 畫溪“4.10”事件的處理

畫溪群體性事件發(fā)生后，在各級黨委、政府及相關部門的積極努力下，在畫溪村廣大干部的積極配合下，事態(tài)及時得到控制和解決。2005年9月上旬，13家企業(yè)已全部搬離竹溪工業(yè)功能區(qū);12月31日，《浙江日報》頭版刊登了浙江省紀委、省監(jiān)察廳《嚴肅查處東陽“4·10”群體性事件責任人》的通報。

建設生態(tài)、優(yōu)美的生活環(huán)境是政府和公眾的共同目標，公眾有序參與環(huán)境污染治理也是鄉(xiāng)村社會公共事務有效治理的必然要求，為什么公眾參與環(huán)境污染治理最后演變成為群體性事件？

2 文獻綜述

2.1 公眾參與概念的提出

公眾參與理念來自于西方，如美國學者謝爾·阿斯汀提出“公民參與階梯理論”，將公民參與分為由低到高的3個階段：無參與、象征主義和公民權利，以及8種參與形式：操縱、引導、告知、咨詢、勸解、合作、授權和公眾控制[2]。20世紀90年代初，公眾參與的概念和理論開始傳入我國，并逐漸興起，并被翻譯為公民參與、公共參與等形式。

通過對我國學者的相關研究文獻進行梳理，可將涉及公眾參與的領域劃分為3個層面，即立法決策層面、政府管理層面和基層治理層面。不同研究領域對公眾參與定義的偏重點有所不同。如劉小康[3]研究行政決策公眾參與度及其影響因素時，認為公眾參與行政決策“過程”，表現(xiàn)為公眾與政府互動從“政府決策”走向“公眾與政府共決”即公共決策，實質是公眾以參與權制約政府決策權，從而分享政府決策權;黃森慰等[4]在研究農(nóng)村環(huán)境污染治理時將公眾參與定義為公民、法人和其他組織自覺自愿參與環(huán)境立法、執(zhí)法、司法、守法等事務以及與環(huán)境相關的開發(fā)、利用、保護和改善等活動;張安毅[5]將生態(tài)參與定義為生態(tài)環(huán)境保護中公眾通過建議、質詢、監(jiān)督等一定程序和途徑參與生態(tài)環(huán)境立法、生態(tài)環(huán)境政策決策和行政執(zhí)法等相關領域的活動。

在此，將環(huán)境污染治理中公眾參與按照三個要素進行定義：主體與客體、公眾參與方式與形式、參與目的，即全體農(nóng)村居民通過建議、監(jiān)督等途徑參與環(huán)境污染立法、政策決策、執(zhí)法等相關領域的活動，以影響農(nóng)村環(huán)境污染治理進程，建設生態(tài)宜居、治理有效的現(xiàn)代化農(nóng)村。

2.2 農(nóng)村環(huán)境污染治理中公眾參與問題的研究視角和方法

近年來，學者主要通過產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學視角、農(nóng)民合作視角、社會資本等視角探究鄉(xiāng)村環(huán)境治理問題。如馬驥[6]基于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學視角探究我國農(nóng)村環(huán)境污染的主要來源及產(chǎn)生的原因和治理方式;高原[7]基于農(nóng)民合作視角，對晉東南地區(qū)合作化運動的豐富歷史資料進行分析，以考察農(nóng)民合作促進鄉(xiāng)村環(huán)境保護的微觀社會經(jīng)濟機制;姚志友和張誠[8]從社會資本視角探究鄉(xiāng)村環(huán)境治理問題，首先探討了社會資本理論與鄉(xiāng)村環(huán)境治理實踐之間的契合性關系，然后分析了導致鄉(xiāng)村環(huán)境治理困境的社會性原因，最后提出了培植鄉(xiāng)村社會資本是走出鄉(xiāng)村環(huán)境治理困境的必由之路。

學界對農(nóng)村環(huán)境污染治理中公眾參與問題的研究方法主要是以規(guī)范研究為主，實證研究為輔，多數(shù)學者采用規(guī)范研究方法，如李詠梅[9]探究了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的公眾參與度問題，直接分析農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中公眾參與度現(xiàn)狀，然后探究影響因素并提出解決路徑。

2.3 農(nóng)村環(huán)境污染治理中公眾參與存在的問題及路徑

總結學者對公眾參與農(nóng)村環(huán)境污染問題的研究發(fā)現(xiàn)，主要存在關注度高、參與度低、流于形式、無序化等現(xiàn)象。李詠梅[9]闡述了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中公眾參與度現(xiàn)狀，總體上呈現(xiàn)出高度關注、低度參與的狀態(tài);黃森慰等[4]通過對福建省農(nóng)村固定觀察點開展農(nóng)村環(huán)境專題專項調(diào)查及課題組抽樣調(diào)查，發(fā)現(xiàn)公眾參與環(huán)境污染治理的程度低，有參與意愿但條件并不完全具備;彭小霞[10]探究農(nóng)民參與農(nóng)村生態(tài)保護的現(xiàn)狀時表明，農(nóng)民的參與意識低、缺乏組織性、范圍狹窄、結果低效，在法律方面存在立法上未確立農(nóng)民的生態(tài)權、我國農(nóng)村生態(tài)保護的法律體系不完善、農(nóng)村環(huán)境資源的產(chǎn)權關系未明晰等困境。針對這些問題提出的解決路徑主要為：健全農(nóng)村環(huán)境信息公開制度、建立生態(tài)參與的程序保障制度、支持農(nóng)村環(huán)保組織的發(fā)展、規(guī)定農(nóng)民提起生態(tài)公益訴訟的資格和激勵措施等[5]。

針對農(nóng)村環(huán)境污染治理中公眾參與問題，學者們站在不同的理論視角，采用規(guī)范或實證方法對公眾參與意愿、行為、形式等問題進行了分析。雖然相關學術研究和政策研究著述頗豐，但是總體來看存在研究方法較為單一，缺少嚴謹?shù)膶嵶C研究和案例分析、相關概念有待明確等問題。可以從拓展理論視角和研究方法、創(chuàng)新研究內(nèi)容等方面進行改善。

3 農(nóng)村環(huán)境污染治理中公眾參與現(xiàn)狀

3.1 公眾對環(huán)境污染治理關注度高，但參與無序化

公眾參與應該是限于政府允許或法律規(guī)定范圍之內(nèi)的活動，如果超出了政府允許和法律規(guī)定的范圍，公眾參與行為必然是無序的[9]。因為生態(tài)環(huán)境污染嚴重影響了農(nóng)民的生產(chǎn)生活，畫溪村民相信通過合法的信訪渠道，政府將依法處理環(huán)境污染問題，因此，多次到東陽市、金華市、浙江省的環(huán)保部門，以及國家環(huán)保總局投訴、上訪。但是可能由于公眾不具備一定的政治知識，政府不作為等原因，畫溪兩岸環(huán)境受污染的問題并沒有得到解決。導致公眾以非法的手段搭建簡棚，阻止企業(yè)進行生產(chǎn)，最后做出非理性行為，與政府產(chǎn)生沖突。

公眾雖然對環(huán)境污染有較高關注度，以非正常的途徑引起了政府的高度關注，但是其行為已經(jīng)超出了法律允許的范圍，最后不僅損害了公眾利益，也損害了個人利益，導致社會失序。

3.2 公眾參與環(huán)境污染治理滯后，結果低效

基于謝爾·阿斯汀的“公民參與階梯理論”，結合我國環(huán)境治理中公眾參與的實踐過程來看，公眾參與屬于“公民無參與”和“完全參與”之間的“象征性參與階段”，且公眾的環(huán)境參與過程側重于事后參與。

1999年，東陽市委、市政府已經(jīng)決定設立竹溪工業(yè)園區(qū)，并以租賃的形式，從農(nóng)民那里獲得土地。從2001年開始，化工企業(yè)陸續(xù)遷入工業(yè)區(qū)。在這期間，畫溪村民一直沒有意識到企業(yè)生產(chǎn)將會帶來的環(huán)境污染問題，直到生態(tài)嚴重污染，導致村民生產(chǎn)生活受到了極大的損害時，村民才想到參與環(huán)境治理，維護自身環(huán)境權。這種事后參與的行為，對生產(chǎn)企業(yè)的影響不大，政府部門也沒有徹底解決環(huán)境污染問題，導致了參與的結果低效。因此，公眾對環(huán)境污染治理的參與要做到事前、事中、事后的全程參與，才能有效解決環(huán)境污染問題。

3.3 公眾參與環(huán)境治理機制不健全

1989年我國頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護法》，其內(nèi)容對農(nóng)業(yè)環(huán)境有所涉及，但缺乏對農(nóng)村環(huán)境保護系統(tǒng)而明確的規(guī)定，難以有效地指導農(nóng)村環(huán)境保護中新問題的解決。2014年修訂的《環(huán)境保護法》增加了有關農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護的內(nèi)容，提出了讓公眾參與環(huán)境保護的原則，為公眾參與環(huán)境治理提供了法律依據(jù)。雖然我國有關農(nóng)村環(huán)境保護問題的法律逐漸完善，但有關農(nóng)村居民參與環(huán)境污染治理的內(nèi)容仍然較少，且過于分散和抽象，對環(huán)境污染保護的具體內(nèi)容、對農(nóng)村公眾參與環(huán)境污染治理的程序等仍然較少涉及。總之，我國目前對公眾參與農(nóng)村環(huán)境污染治理的相關法律制定較少，監(jiān)督公眾有序、理性參與環(huán)境污染治理的內(nèi)容薄弱，相關法律機制還有待完善。

4 實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境污染治理中公眾有效參與的對策

4.1 加強對公眾參與環(huán)境污染治理的宣傳教育

保障公眾有序、高效地參與農(nóng)村環(huán)境污染治理，要求公眾必須對其參與的內(nèi)容、程序、形式，包括事前參與、事中參與、事后參與的重要性等有所了解，這需要政府加強公眾參與和環(huán)境保護的宣傳，調(diào)動公眾參與農(nóng)村環(huán)境污染治理的積極性，使農(nóng)村走上鄉(xiāng)村文明、管理民主的道路。

政府通過對公眾環(huán)保知識的普及，提升公眾的生態(tài)保護意識，提高警惕性，注意事前參與與有效監(jiān)督，達到公眾參與環(huán)境污染治理高效的目標。同時，政府還要加強對破壞環(huán)境的組織或個人的處罰宣傳，從根源上整治破壞環(huán)境的企業(yè)。

4.2 政府做到信息公開和及時回應

畫溪村環(huán)境污染的情況被新聞媒體相繼報出，但是政府沒有給予積極的回應，在群眾性事件爆發(fā)后，政府才做出相應的解釋和處罰。可見公眾的利益訴求無法得到及時回應，傳統(tǒng)行政模式和執(zhí)法手段導致政府回應從整體上看處于低回應狀態(tài)。政府應該充分利用微信、微博等現(xiàn)代化媒介手段，及時關注農(nóng)村環(huán)境污染情況，避免公眾最后以非理性手段維護權益。同時，政府應做到信息公開，從制度上保障公眾參與，使公眾擁有較高的環(huán)境知情權。同時主動公開污染源、處理結果等信息，隨時隨地接受公眾的監(jiān)督。

4.3 加強公眾參與農(nóng)村環(huán)境污染治理的法制建設

讓公眾有序參與農(nóng)村環(huán)境污染治理必須要有完善的法律法規(guī)體系保障，加強農(nóng)村環(huán)境保護法制的建設，對農(nóng)村居民參與環(huán)境污染治理的程序、途徑、形式等做出明確、系統(tǒng)的規(guī)定。同時，對環(huán)境污染的具體內(nèi)容分別制定專門的法律法規(guī)，為公眾參與多方面環(huán)境污染治理提供法律保障。我國農(nóng)村環(huán)境改善的相關立法逐漸完善，要構筑一個既系統(tǒng)、集中規(guī)定環(huán)境污染保護的法律體系，又涵蓋多方面、完善的法律法規(guī)，明確公眾參與環(huán)境污染治理的內(nèi)容，提高政府環(huán)境治理的能力。

總之，在農(nóng)村環(huán)境污染治理中公眾參與是必不可少的環(huán)節(jié)，公眾參與社會事務的治理權力也要在法律允許的范圍內(nèi)行使，對事前參與、事中參與、事后參與高度關注，并完善自己的政治知識，高效、理性的行使自己參與公共事務治理的權力。同時，政府既要注重完善相關法律法規(guī)、加強對公眾參與環(huán)境污染治理的宣傳教育、公開政府信息，也要加強對環(huán)境保護的投資和監(jiān)管。在政府、公眾和社會的共同參與下，才能從根本上解決農(nóng)村環(huán)境污染治理問題

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收稿日期：2018-08-14

作者簡介：牛坤在（1997—），河北承德人，女，在讀本科生，主要從事行政管理方面的研究。