沿海捎帶政策與競爭中性原則

謝 燮

嚴格隔離沿海和遠洋航運市場是航運市場開放的基本準則，中國的做法與美歐并無不同。

2018年底召開的中央經濟工作會議提出要“堅持公平競爭原則”“創造公平競爭的制度環境” 。在2019年的政府工作報告中，則直接提出“競爭中性原則”。3月26日的國務院常務會議指出，要按照競爭中性原則，加快清理修改相關法規制度，對妨礙公平競爭、束縛民營企業發展、有違內外資一視同仁的政策措施應改盡改、應廢盡廢，年底前實現公平競爭審查制度在國家、省、市、縣四級政府全覆蓋。

然而，有觀點認為，航運領域的沿海捎帶政策似有違背競爭中性原則之嫌。那么，客觀的情況是怎樣的呢？

沿海捎帶政策并不違背競爭中性原則

我國的航運市場分為內河運輸、沿海運輸和遠洋運輸。內河運輸和沿海運輸沒有對外國船公司開放，遠洋運輸已經實現了較高程度的開放。世界主要航運和貿易國家出于國家經濟安全和經濟利益考慮均沒有對外國籍船舶開放沿海運輸和內河運輸。“沿海捎帶”即外資方便旗運輸企業在中國沿海港口間從事外貿集裝箱的國內段運輸。集裝箱運輸一旦允許“外輪捎帶”，可能帶來如下不公平競爭。

開放沿海捎帶不利于國內支線航運企業。我國經營內支線的公司在運營成本上，根本無法與擁有干線的船公司競爭。首先，經營內支線的航運公司主要依靠內支線收入維持，與外資集裝箱班輪公司運輸“沿海捎帶”所增加的邊際成本不在一個水平；其次，從事內支線經營的船公司，使用的是國內燃料油，價格遠高于干線外輪公司所使用的燃料油價格，2019年5月9日上海380號保稅燃料油的價格為435.5美元/噸，按照當前1美元兌換6.82元人民幣的匯率計算，價格為2970元/噸，而同期內貿非保稅380號燃料油的價格為5200元/噸，內貿油價高出保稅燃料油價格75%，這形成了巨大的成本差異；另外，內支線航運公司船型相對國際航線的船型小，所承擔的資金成本和稅負成本較高，難以和外資集裝箱班輪競爭。

由于沿海航運市場和遠洋航運市場存在著邊際成本不平等、稅負不平等、資金成本不平等、燃油價格不平等等差異，如果開放沿海市場，有可能形成三個不公平：內資企業與外資企業的不公平，外資企業因此在國內市場會獲得強大的競爭優勢進而對國內航運企業造成傷害；大型企業與小企業的不公平，大型企業可以通過統籌國內和國際市場獲得成本優勢，而小企業不具備這樣的優勢；國企與民企的不公平，占據國內和國際兩個市場的國企比僅僅只有國內市場的民企具備相應的優勢。因此嚴格隔離沿海和遠洋航運市場是航運市場開放的基本準則。中資方便旗的船舶同樣不允許經營沿海業務。同時不允許任何形式的沿海捎帶行為（包括到釜山換倉單的變相捎帶）。

國際上的普遍做法

對于沿海運輸權，國際上普遍采用不放開的政策。美國對此規定于1920年的《商船法》 ( The Merchant Marine Act)。該法第3部分規定了美國沿海航運的范圍，即不僅包括美國本土大西洋、太平洋沿岸各港之間以及兩洋彼岸之間，還包括美國本土與阿拉斯加、夏威夷、波多黎各之間、本土及屬地之間。同時該法第27部分規定，美國的沿海運輸必須由在美國制造、登記的船只承擔，船舶所有權至少75%為美國公民擁有，船員必須全部是美國公民。

歐盟于1992年通過了《在成員國之間海運領域里適用自由提供服務的3577號理事會條例》。依據該條例，自1993年1月1日起，自由提供海運服務原則適用于成員國之間的沿海運輸，成員國沿海運輸向在任何一個成員國登記或懸掛任何一個成員國旗幟的船舶開放。考慮到沿海運輸對位于地中海沿岸國家(希臘、西班牙、葡萄牙和法國)的特殊利益，條例特別列明上述國家的若干種運輸可以暫緩適用自由提供服務原則的時間表。至2004年1月1日，歐盟所有成員國的沿海運輸都已全部向成員國船舶開放。可見目前在歐盟成員國之間，幾乎已沒有“沿海運輸權”這一概念。但是，必須看到這只是在歐盟內部范圍的開放，非成員國并不享有。

中國的做法與美歐并無不同。《海商法》明確規定：中華人民共和國港口之間的海上運輸和拖航，由懸掛中華人民共和國國旗的船舶經營。但是，法律、行政法規另有規定的除外。非經國務院交通主管部門批準，外國籍船舶不得經營中華人民共和國港口之間的海上運輸和拖航。我國《國際海運條例》也規定：外國國際船舶運輸經營者不得經營中國港口之間的船舶運輸業務，也不得利用租用的中國籍船舶或者艙位，或者以互換艙位等方式變相經營中國港口之間的船舶運輸業務。可見中、美、歐三方在沿海運輸權方面的開放程度是相同的，即不對外國船舶開放。

由此，在未來關乎“沿海捎帶”的航運競爭政策領域，保持過往的政策不變動，恰恰是秉持了競爭中性原則，也符合國際的通行規則。相關部門在進行競爭中性審查的時候，需要將上述理由明示給審查機構。

關于“沿海捎帶”的競爭性問題

2013年9月開始，中資非五星紅旗船舶的沿海捎帶政策在上海有條件試點。2015年6月，正式在廣東、天津、福建自貿區復制推廣，試點工作進一步擴大。2018年8月，《交通運輸部貫徹落實〈中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見〉實施方案》中，將此項政策復制到海南自貿區。中資非五星旗船“沿海捎帶”業務量在試點過程中逐步增長但成效并不顯著，目前，中遠海運集裝箱公司共有72艘獲得業務資質，2015年完成沿海捎帶業務1.8萬標準箱，2016年完成5.2萬標準箱，2017年完成8.8萬標準箱，2018年上半年完成3.9萬標準箱。相對于上海港全年超過4000萬箱的吞吐量來講，微乎其微。

按照前面關于“沿海捎帶”的政策邏輯，應該嚴格隔離沿海運輸市場和遠洋運輸市場，從而創造公平的競爭環境。中資非五星紅旗船舶，相對于國內沿海運輸船舶，仍然具有在稅收、資金成本、燃油成本等方面的優勢，對這類船舶放開“沿海捎帶”政策似有不公平競爭之嫌，也給外籍航運公司借機打開中國沿海運輸市場提供了口實。馬士基CEO施索仁在今年3月23日召開的“2019中國發展高層論壇”發表演講時，就提到了給外籍航運公司開放中國沿海運輸市場的訴求。

給予中資方便旗船“沿海捎帶”的優惠待遇，源于其相對于外籍方便旗船承擔了更多的社會公益和公共服務。這些具有公益性的責任包括：

第一，保障就業。2015年國務院批復中遠集團與中海集團進行重組，中遠、中海兩家集團的總資產超過5300億元，旗下包括多家上市公司和幾十萬員工。此次重組涉及數萬名職工，公司發言人承諾不裁員。通常來講，企業合并重組的過程中，一定程度的裁員是企業丟掉包袱、輕裝出發的手段之一。中遠和中海合并中向社會承諾不裁員，表明國有企業具有主動承擔社會穩定和保障就業的擔當。

第二，提供公共服務。中國航運企業歷史上承擔并圓滿完成了數次撤僑任務。作為共和國的航運長子，中遠海運集團在歷次海外撤僑工作中都扮演著重要的角色。上世紀60年代，“光華”輪、“新華”輪等一直活躍在新中國撤僑戰線上；70年代，“明華”輪等赴越南、柬埔寨撤僑；90年代，“富清山”輪赴剛果撤僑；2000年6月12日清晨，中遠集運“陽江河”輪接到前往發生政變的所羅門群島執行撤僑任務命令后，克服海況條件惡劣、安全形勢嚴峻等重重困難，成功接救117名僑胞。整個過程繞航2389海里，歷時99小時。此次撤僑行動開創了新中國在沒有外交關系國家撤僑的先河。2011年2月，在利比亞發生的被譽為新中國歷史上最大規模的撤僑行動中，“天福河”輪等16艘商船待命，其中“天福河”輪成功撤離559名同胞。

第三，承擔社會公益事務。由中國紅十字基金會絲路博愛基金援助巴基斯坦瓜達爾港首個中巴博愛醫療急救中心的物資，價值400萬元人民幣（約合58萬美元）的輕鋼結構房屋，由中遠海運慈善基金會提供運輸支持，由中遠海運集團旗下中遠海運特運“蓮花松”輪具體承運。這充分體現了航運央企在“一帶一路”沿線所擔負的社會公益責任。

第四，應對突發事件。2008年5·12汶川特大地震造成重大人員傷亡和經濟財產損失。舉國哀痛，天地同悲。中遠慈善基金會積極響應黨中央、國務院號召，組織發動基金會各理事單位、中遠集團廣大員工和社會各界向地震災區捐款，參與抗震救災和災后重建工作。共募集捐款8312萬元人民幣，支出捐款8312萬元人民幣。中遠慈善基金會人員和志愿者在注川地震抗震救災工作中全部為義務工作，未領取任何管理費用。

上述事件，只是中遠海運集團這些年在社會公益和公共服務方面的部分典型案例，表明這些中國船舶雖然為了降低運營年成本和與國際接軌懸掛了方便旗，但是其仍然秉持不忘祖國、不忘人民的中國屬性。對于這樣的企業，有理由在競爭政策領域給予一定的傾斜，這就是在自由貿易區試點中資方便旗船“沿海捎帶”的原因之一。另外一個原因，是自由貿易試驗區承擔著“以開放促改革”的重任，實驗成功才能向全國復制。小范圍內的試點試驗風險可控。

2019年4月8日，交通運輸部發布《交通運輸部關于推進海南三亞等郵輪港口海上游航線試點的意見》，允許在海南三亞、海口郵輪港開展中資方便旗郵輪無目的地航線試點，也是基于同樣的考慮。像“中華泰山”號這樣的中資方便旗郵輪，其船員幾乎全部是中國人，其解雇船員需要考慮到更多的因素，其所承擔的社會責任和公益性任務相對較多，因而應該出臺略有傾向性的政策，推動其發展。

從澳大利亞有關競爭中性的實踐來看，對于國有企業承擔的上述公共和公益事務，其處理方法主要是把國有企業競爭性和公益性業務進行剝離。但在實際操作中，海運領域要剝離公益性業務很難，也面臨成本高企的困境。對這樣的船隊進行相應的補貼，讓其在一般情況下參與市場競爭，在非常時期參與到公共和公益事業中，是一種更為理性的制度設計。美國通過國防儲備船隊（National Defense Reserve Fleet Inventory，NDFR）， 海事安全計劃（Maritime Security Program，MSP），志愿聯合補給船隊（Voluntary Intermodal Sealift Agreement (VISA)）等計劃，為國旗船隊提供補貼，為美國海外軍事行動提供海上運輸保障。

對于航運業競爭政策的建議

首先，明確航運領域產業政策和競爭政策的價值取向。在后發國家實施“趕超戰略”的時候，產業政策具有非常大的積極意義，推動國家產業結構的升級以及經濟的快速發展。在中國成為第二大經濟體之后，未來的發展方向漸漸失去了趕超的對象或者“風向標”，產業政策可能出現的效率低下、權力尋租等弊端逐漸暴露，需要以更多的競爭政策替代產業政策。一體化的全球市場需要公平的競爭環境，所以競爭政策應該發揮基礎性作用。如果有產業政策，也應該是普惠性、功能性、所有制中性的產業政策。另外，在“一帶一路”倡議中，航運企業要成為“一帶一路”的先行者，并發揮基礎性作用。“聯通全球”的戰略目標需要有實力的企業去拓展空間，需要行業主管部門與國家市場監管總局達成共識，繼續延續發達國家曾經在相關領域所實施的“反壟斷豁免”，明確航運領域的豁免清單。

其次，明晰航運企業的非競爭性領域。行業主管部門應該出臺相應規范性文件，明確界定航運企業的公共性事務和公益性事務的內涵，并且建立相應的補貼補償機制，讓相關的競爭中性審查有據可查，讓企業在承擔這些責任的時候沒有后顧之憂。

第三，建立行業內的競爭中性審查機制。國務院總理李克強在今年3月26日主持召開的國務院常務會議上指出，建立投訴舉報、第三方評估等機制，堅決防止和糾正排除或限制競爭行為，不保護落后。對于行業主管部門有關法規、規范性文件和政策措施，建立恰當的投訴舉報機制，發揮第三方智庫的作用做好第三方評估，實現航運領域對競爭中性原則的合規。