馮家山水庫灌區農業綜合水價改革探析

雷春妮，董惠萍，劉 瑞

（陜西省寶雞市馮家山水庫管理局，陜西 寶雞 721300）

馮家山水庫是一座以農業灌溉為主，兼顧城市、工業供水、防洪、發電、養殖等綜合利用的大（Ⅱ）型水利工程。水庫總庫容4.27億m3，有效庫容2.86億m3。灌區轄陳倉、金臺、鳳翔、岐山、扶風、眉縣和咸陽市乾縣、永壽等8縣（區）136萬畝農田。灌區主要糧油作物種植以冬小麥、夏玉米和油菜為主，經濟作物主要以蘋果、葡萄、梨、桃等經濟作物種植為輔。近年來，隨著水利條件的改善，糧油作物產量大幅提升，灌區農業產業結構得到有效調整，為灌區農業增產和社會經濟發展提供了保障。為確保灌區農業綜合水價改革取得良好效果，需對灌區農業綜合水價改革進行分析。

1 農業水價綜合改革的必要性

長期以來，灌區由于農業水價管理不到位，價格杠桿不能有效地促進節約用水，導致有限的水資源不能得到充分利用；灌區國有骨干工程供水價格明顯低于成本，管理單位運行難以為繼。末級渠系管理費用嚴重不足，管水組織報酬低下，部分地區亂加價、變相加價滋生蔓延，用水戶負擔加重；灌區農業水價達不到運行維護成本，末級渠系管護責任不能得到有效落實。

只有通過實施農業水價綜合改革，使農業水價總體達到運行維護成本水平，實行農業用水總量控制和定額管理，才能解決灌區面臨的諸多問題，確保灌區良性運行和糧食安全。

一是灌區通過實施世行貸款項目、大泵改造、續建配套與節水改造、農田水利設施維護項目等工程，骨干工程輸配水能力與效率大幅提升，灌區保障程度和抵御災害能力顯著提升，灌區灌溉水利用系數由0.48提高到0.53；二是灌區水管單位管理體制改革落實了部分人員和工程維修養護經費，維持了灌區的基本運行，灌區管理水平和效能有待進一定提升；三是陜西省人民政府辦公廳關于推進農業水價綜合改革的實施意見（陜政辦發[2017]67號）發布。之前，省物價局、省水利廳、寶雞市水利局先后開展完成了大型灌區農業水價成本監審和馮家山水庫灌區末級渠系供水成本調查工作，并制定頒布了促進農業水價改革的有關指導性政策及文件，為農業水價綜合改革工作起到了保駕護航作用；四是灌區管理制度健全、管理規范，末級渠系管理組織隊伍不斷完善，管理水平進一步提高；五是近年來灌區部分末級渠道已經過改造，計量設施基本健全，斗口有量水堰、部分分渠有量水標尺，工程設施配套較好，具備改革條件；六是管理局對農業水價綜合改革工作高度重視，專門成立了農業水價綜合改革工作領導小組，統籌協調解決農業水價綜合改革工作中的相關問題。

2 農業水價綜合改革試點內容

2.1 確定農業水權

2.1.1 確定灌區農業用水定額

根據陜西省質量技術監督局發布的《行業用水定額》（DB61/T 943-2014），結合灌區管理現狀和中等偏干旱年份灌溉制度，按照方便管理的原則，綜合確定灌區的作物灌溉定額。經綜合分析，灌區小麥、玉米、油菜等糧油作物灌溉定額為120 m3/畝；蘋果、梨樹、桃樹、葡萄等經濟作物灌溉定額為130 m3/畝。

2.1.2 農業灌溉初始水權分配

以《寶雞市馮家山水庫水權轉換暫行辦法》寶市水辦發（2010）458號文件，根據作物品種、種植面積、灌溉定額等因素，在保障合理灌溉用水的基礎上，明確各級用水管理組織或工程單元獲得的農業初始水權，按以地定水、水隨地走、分水到戶的原則，對用水戶進行確權登記造冊和公示，最后由灌區各縣區水行政主管部門按照省水行政主管部門統一要求對用水戶農業用水權進行確權。水權采取動態管理，每三年核定一次。確定水權的耕地面積或耕地經營權發生改變時，水權應及時變更。

2.2 建立合理的水價形成機制

2.2.1 灌區農業供水成本測算

根據《關于寶雞市馮家山水庫管理局2012年～2014年水利工程農業供水定價成本監審報告》陜價成審 [2016]11號文件，灌區2012年、2013年、2014年三年農業供水成本扣減財政補助和折舊費后，農業供水成本分別為1.665元/m3、0.882元/m3、0.845元/m3，三年平均為0.98元/m3。2015年我們對灌區末級渠系管理費用實際成本進行了調查測算，合理數為0.277元/m3，省水利廳、省物價局最后確定為0.194元/m3。

2.2.2 現行水價標準

根據寶雞市物價局《關于調整馮家山灌區農灌用水價格的通知》寶市價發[2001]131號文件，灌區現行水價標準見表1。

表1 馮家山水庫灌區現行水價執行標準表 單位:元/m3

2.2.3 灌區農業水價確定

按照陜價成發（2017）74號文件，本次農業水價綜合改革主要探索實行分類計價和超定額累進加價相結合的模式。

1）實行分類水價:自流灌區國有骨干工程供水價格不分作物，按現行標準執行；末級渠系經營者收費標準，糧油作物按實際運行維護成本扣除財政補助后的標準定價，經濟作物按高于糧油作物用水價格30%制定。抽水灌區農業水價綜合改革工作由所在縣區組織實施。灌區分類水價執行標準見表2。

表2 馮家山水庫灌區農業水價綜合改革分類水價執行標準表單位:元/m3

2）在定額管理基礎上，全面推行超定額累進加價制度。超進額累進加價制度，參照陜西省物價局、陜西省水利廳《關于推進寶雞峽等省屬灌區農業水價改革工作有關問題的通知》陜價成發[2018]99號文件精神，超定額累進加價分為兩檔:

一檔水價按灌區國有骨干工程供水價格加末級渠系運行維護成本扣除財政補助后的標準定價；二檔水價國有骨干工程供水價格執行一檔，末級渠系收費標準按一檔的1.2倍執行。

定額內的用水量，即糧油作物灌溉定額在120 m3/畝以內的灌溉用水量，經濟作物灌溉定額在130 m3/畝以內的灌溉用水量，按確定的糧油作物和經濟作物執行水價標準收取，執行一檔水價。超出定額部分的灌溉用水量執行二檔水價。馮家山水庫灌區用水量分檔情況見表3。

表3 馮家山水庫灌區用水量分檔表單位:m3/畝

馮家山水庫灌區農業水價綜合改革試點區超定額累進加價。水價執行標準見表4。

表4 水價執行標準表 單位:元/m3

2.2.4 建立農業水價補貼機制和節水獎勵機制

按照陜財辦農（2017）200號文件精神，在實施過程中，國有骨干工程供水價格與運行維護成本差額部分，由省財政安排資金對灌區管理單位進行補助。對于用水戶采取各種節水措施、調整產業結構等在水權定額以內節約的水量，糧油作物最高按0.08元/m3的標準，經濟作物按0.06元/m3的標準予以適當獎勵。

2.2.5 配套完善供水計量設施

配套完善斗、分渠計量設施，實行斗渠引水口和分渠引水口“雙標尺、同計量”。以斗口計量為準，在斗渠的分渠引水口設置量水計量標尺，兩個點同時計量，做好基礎數據的收集、整理，作為調查摸底和價格檢查的計量依據。

2.2.6 加強水價管理

通過實行水價公示、完善水價制度和健全水價收費機制對灌區水價加強管理，確保水價政策執行到位、水費征收透明化，提高為灌區群眾服務水平。

2.2.7 大力推行節水灌溉技術和農藝節水技術

在穩定糧食產量和產能的基礎上，因地制宜調整優化種植結構，推廣耐旱節水作物；大力推廣管灌、滴灌等節水技術和深松整地、覆蓋保墑等農機農藝相結合的節水措施，提升天然降水利用效率，通過節水實現增產、增效、增收的綜合效益。

3 改革實施措施

馮家山水庫管理局成立了農業水價綜合改革工作領導小組，組織開展農業水價綜合改革前期調研，并制定了馮家山水庫灌區農業水價綜合改革水費、水價、基層管理組織、績效評價等管理辦法，編制農業水價綜合改革實施方案，制定具有可實際操作的各項工作方案和細則，為推動農業水價改革工作提供了政策和制度保障。

為扎實推進灌區農業水價綜合改革，落實改革工作的主體責任，管理局成立了農業水價綜合改革工作領導小組，負責全局農業水價綜合改革工作。并利用多種形式加大農業水價綜合改革工作宣傳力度，重點對用水權、分類水價、超定額累進加價政策進行宣傳解讀，引導用水戶樹立節水觀念，增強節水意識，提高節約用水自覺性，為改革工作營造良好的社會氛圍；另外要及時檢查指導，加強對末級渠系管水組織收費行為的約束和監管，并將此項改革任務納入管理處年度目標考核內容，建立改革臺賬，簽訂責任書，通過考核及時發現解決工作中存在的漏洞和問題，切實發揮績效考核的評價、約束、激勵作用，確保各項改革措施落實到位，全面完成改革任務。

4 結語

通過農業水價綜合改革，不但能促進有限的水資源得到充分利用，而且能激活用水管理單位事業發展，有利于減輕灌區群眾用水負擔，促進灌區產業結構優化和農業發展，保障國家糧食安全，還能促進水資源節約和保護，有利于生態環境保護。