監(jiān)管限度內(nèi)中國監(jiān)管績效評價體系的構(gòu)建研究

摘 要 通過對西方國家市場監(jiān)管演變軌跡的梳理可以發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管理論與實踐呈現(xiàn)出放任自流—加強監(jiān)管—放松監(jiān)管—重構(gòu)監(jiān)管的歷程。理論的變遷和監(jiān)管的實踐表明，政府對市場過于嚴格的監(jiān)管可能導致市場效率低下;而相對放松的監(jiān)管又可能助長市場失靈，增加市場的脆弱性。當前，我國正處于經(jīng)濟和社會的雙重轉(zhuǎn)型進程中， 政府如何正確履行市場監(jiān)管職能成為理論和現(xiàn)實關(guān)注的焦點，問題的關(guān)鍵是在明晰市場監(jiān)管目標的前提下從領(lǐng)域邊界、底線思維、力度選擇和成效評價四個方面來界定合理的監(jiān)管限度，并在監(jiān)管限度內(nèi)通過四條路徑構(gòu)建監(jiān)管績效評價體系用來衡量監(jiān)管的成效，進而進行監(jiān)管政策的取舍或改革，以便更好地應對轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞 市場監(jiān)管;監(jiān)管限度;監(jiān)管績效評價體系

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0461（2019）07-0018-06

一、引 言

法國詩人保羅·瓦勒里有句名言：“國強吾傷，國弱吾亡。” 政府與市場的關(guān)系問題既是飽含爭議的理論命題，又是極難理清的現(xiàn)實課題，一直以來都是政治學和經(jīng)濟學研究和關(guān)注的核心問題。[1]市場監(jiān)管是政府的重要職能之一，公正健全的市場監(jiān)管對培育良好的市場秩序和維護公共利益有著極其重要的作用。黨的十九大報告明確指出要“完善市場監(jiān)管體制，創(chuàng)新監(jiān)管方式”，黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》再次強調(diào)要“加強和完善政府市場監(jiān)管職能”，這是加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要組成內(nèi)容，同時也是調(diào)整優(yōu)化政府職能，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的有效手段。當前，我國正處于經(jīng)濟和社會的雙重轉(zhuǎn)型時期，出現(xiàn)了越來越多復雜多變的經(jīng)濟和社會公共事務(wù)，對市場監(jiān)管提出了更高的要求。通過合理界定政府對市場監(jiān)管的限度，建立科學的監(jiān)管績效評價體系來衡量監(jiān)管政策的優(yōu)劣，乃是提升國家治理能力的必然要求。

二、西方國家市場監(jiān)管的基本演變軌跡

西方學術(shù)界普遍認為政府對市場的正式監(jiān)管活動始于1887年的美國，是以這年美國管理鐵路的州際商務(wù)委員會的成立為標志。當時，采取這一措施的目的是限制鐵路寡頭壟斷對市場價格的任意操縱，確保公眾利益不受損害。隨后這一思想逐步擴展至如電力、石油、天然氣、民航等諸多自然壟斷行業(yè)，從而拉開了經(jīng)濟學把“監(jiān)管”作為一個正式的研究主題進行系統(tǒng)研究的序幕。

而在1887年之前漫長的歲月中，古典自由主義經(jīng)濟思想對市場過度崇拜。古典自由放任的經(jīng)濟思想是建立在完全競爭和完全市場的假設(shè)基礎(chǔ)上的，其代表人物亞當·斯密更是對市場的萬能作用頂禮膜拜并深信不疑。他堅信市場可以把“經(jīng)濟人”的自利行為化為共同的社會福利，市場自身會解決一切問題。[2]直到19世紀末，伴隨著第二次工業(yè)革命帶來的生產(chǎn)力大發(fā)展，經(jīng)濟的快速增長所暴露的市場固有缺陷，正如卡爾·波蘭尼所言：“如果讓市場經(jīng)濟按照自己的準則去運作，那它將會產(chǎn)生巨大和永久的罪惡”[3]，證明了政府干預的重要性，西方國家凱恩斯主義開始盛行，由此進入到加強監(jiān)管的階段。OECD在相關(guān)報告中明確指出：“監(jiān)管型國家的出現(xiàn)是發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)文明必不可少的一步，監(jiān)管幫助政府在保護廣泛的經(jīng)濟和社會價值方面獲得了巨大的收益。”[4]

大量對當代監(jiān)管問題研究的興起始于20世紀六七十年代之后，這源于兩個方面的背景：一是第二次世界大戰(zhàn)后西方國家普遍實行“福利國家”，政府遭遇嚴重財政赤字、效率低下、公共服務(wù)質(zhì)量不佳等一系列困境。在新自由主義思潮的影響下，西方國家相繼掀起了一股放松監(jiān)管和重構(gòu)監(jiān)管的改革浪潮。如英國，從1979年起，撒切爾政府開展了公共行政的范式革新，其中一項重要的改革內(nèi)容就是針對監(jiān)管領(lǐng)域的改革，在很多傳統(tǒng)的國有壟斷經(jīng)營的電力、電信、供水等基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)引入競爭機制，進行私有化和市場化改革。隨著提供公共服務(wù)的市場主體與政府部門的脫離，英國成立了大量獨立的專業(yè)性監(jiān)管機構(gòu)，由這些機構(gòu)對公共服務(wù)的提供者進行監(jiān)管。政府的角色從而從“劃槳”變成了“掌舵”。[5]在這些改革措施的推動下，學術(shù)界認為西方國家進入了“監(jiān)管型國家”①。發(fā)展中國家的政府亦效仿西方國家撤出了對經(jīng)濟活動的直接介入，開始運用宏觀政策工具進行市場調(diào)控，“監(jiān)管型國家”的建議方興未艾，由此引發(fā)了西方社會科學界對于監(jiān)管問題的持續(xù)研究熱潮。二是20世紀60年代起，由于政府對社會性領(lǐng)域監(jiān)管的漠視和監(jiān)管能力的缺失，以美國為代表的西方國家開啟了一系列的社會運動，要求政府當局尊重人權(quán)、加強勞工的安全健康和消費者權(quán)益的保護、加強對環(huán)境的保護等，民眾對社會性監(jiān)管提出了更多、更高和更明確的訴求，從而促使政府加強對社會領(lǐng)域的監(jiān)管。通過以上的梳理和分析可以發(fā)現(xiàn)，隨著經(jīng)濟社會環(huán)境的變化，西方國家的監(jiān)管軌跡呈現(xiàn)出放任自流—加強監(jiān)管—放松監(jiān)管—重構(gòu)監(jiān)管的歷程。

三、政府市場監(jiān)管限度的維度界定

西方國家的監(jiān)管軌跡表明，完全的市場放任和高度集中的政府監(jiān)管都存在一定的風險，超過了自由的限度或監(jiān)管的限度，監(jiān)管的預期效果很難達成，并且還會給市場的有序運行帶來新的障礙，政府對市場的監(jiān)管有限度的要求。問題的關(guān)鍵是在明晰市場監(jiān)管目標的前提下界定合理的監(jiān)管限度，通過構(gòu)建科學的評價方式衡量新的或已有的監(jiān)管政策的優(yōu)劣。當前，伴隨著西方國家經(jīng)濟領(lǐng)域的監(jiān)管改革和對社會領(lǐng)域監(jiān)管的不斷強化，研究的主題主要是圍繞著政府怎樣運用監(jiān)管政策解決完全自由市場競爭帶來的三大問題：市場失靈、外部性和信息不對稱，從而達到公共利益和經(jīng)濟效益的最大化。因此，可以將市場監(jiān)管最根本的目標理解為既要保持市場的活力和健康有序發(fā)展，又不致因為過度的逐利行為而損害公共利益。由于不同環(huán)境下對資源配置的效率和社會公平追求的側(cè)重會有所不同，市場監(jiān)管的限度實難有一個確定解，本文試圖從市場監(jiān)管的領(lǐng)域邊界、底線思維、力度選擇、成效評價四個維度來探討市場監(jiān)管的限度問題。

（一）市場監(jiān)管的領(lǐng)域邊界：無效市場

市場失靈是政府對市場進行監(jiān)管的理由和前置條件，公共利益理論作為政府介入市場監(jiān)管合理性的理論支撐一直廣受政界認可，該理論認為監(jiān)管的根本動機是“糾正市場失靈，避免市場偏離公共利益”[6]，但這并不意味著否認市場競爭對市場機制的調(diào)節(jié)作用。我國在完善社會主義市場經(jīng)濟體制的進程中，市場競爭仍是最好的市場監(jiān)管機制，若能夠通過市場競爭解決的問題，應盡量由市場秩序自行解決，市場監(jiān)管的實質(zhì)領(lǐng)域是對市場競爭的疏漏地帶進行有效彌補，監(jiān)管的領(lǐng)域應專門針對無效市場，即失靈的市場進行監(jiān)管。無效市場是與有效市場相對應的一個概念，美國學者史蒂文斯將有效市場的條件歸納為四種②，當他所列舉的四個條件的任何一個得不到滿足時，才能構(gòu)成監(jiān)管的前提，政府的監(jiān)管政策方可介入這個領(lǐng)域，且政府對市場的監(jiān)管必須在尊重市場主體自由交易的前提下進行，這就構(gòu)成了市場監(jiān)管的領(lǐng)域邊界。同時，也要關(guān)注到市場監(jiān)管并不是一成不變的，而必須因時、因地，因事制宜，這也可以解釋在實踐中市場監(jiān)管會呈現(xiàn)加強監(jiān)管與放松監(jiān)管不斷更替反復的現(xiàn)象。[7]

（二）市場監(jiān)管的底線思維：警惕監(jiān)管失靈

政府對市場的監(jiān)管是否出于公共利益理論所秉持的一切的出發(fā)點和落腳點都是為了公共利益的需要、并能更好地代表公共利益？很多學者對此觀點提出質(zhì)疑，認為公共利益理論忽略了利益集團和政客等對監(jiān)管政策制定的影響，這促使學者開始用實證主義的方法研究監(jiān)管問題，試圖解釋監(jiān)管失靈現(xiàn)象，從而誕生了政府監(jiān)管俘獲理論及政治俘虜理論。政府監(jiān)管俘獲理論和政治俘虜理論分別闡釋了監(jiān)管產(chǎn)生的兩個極端的結(jié)果：“一個極端認為，政府監(jiān)管為產(chǎn)業(yè)集團謀求利潤，監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管官員被動地成為俘虜;另一個極端認為，監(jiān)管本身已經(jīng)成為一種工具，監(jiān)管機構(gòu)和官員通過監(jiān)管獲取私利，而被監(jiān)管的產(chǎn)業(yè)集團淪為監(jiān)管機構(gòu)和官員實現(xiàn)私利的平臺和載體。”[8]鑒于這種由非市場失靈引發(fā)的“派生的負外部性”③問題，市場監(jiān)管的限度除了要關(guān)注政府監(jiān)管對市場失靈的糾正程度和效果，同時，還要高度防范政府監(jiān)管的俘獲現(xiàn)象成為要解決的新問題，造成公共福祉的損失。

（三）市場監(jiān)管的力度選擇：在監(jiān)管與自治中找尋平衡

政府對市場監(jiān)管力度的強弱取決于市場失靈和政府監(jiān)管失靈的程度比較，根據(jù)市場失靈和政府監(jiān)管失靈的不同程度，采取不同強弱力度的監(jiān)管。監(jiān)管的實踐表明，監(jiān)管的力度可分為加強監(jiān)管和放松監(jiān)管兩類，當市場失靈表征明顯時，如壟斷加劇、負外部性增多時應加強政府監(jiān)管的力度;而當市場相對穩(wěn)定、市場自我調(diào)節(jié)有序時政府則應放松監(jiān)管。從政府監(jiān)管失靈的角度而言，當監(jiān)管政策阻礙了市場各要素的流動、破壞了市場運行的自發(fā)規(guī)則時，應當機立斷的放松監(jiān)管;而當政府的監(jiān)管政策保障并促進了市場良性健康的發(fā)展時，應堅持此項監(jiān)管政策。最終市場監(jiān)管的力度選擇要力求達到政府監(jiān)管與市場自治的相對平衡狀態(tài)，既不能人為擴大政府的監(jiān)管領(lǐng)域，抑制市場的活力;也不能忽視監(jiān)管在解決市場失靈方面的比較優(yōu)勢，輕言放棄，導致公共利益的損失。

（四）市場監(jiān)管的成效評價：監(jiān)管凈收益為正

諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者諾斯提出“如果預期的凈收益超過預期的成本，一項制度安排就會被創(chuàng)新”。[9]依據(jù)該觀點，可通過衡量政府監(jiān)管與市場自治各自的收益和成本作為判斷市場監(jiān)管限度是否適度的手段。政府除了要重視監(jiān)管政策能解決多少市場失靈問題，同時還要計算為解決問題所付出的多種多樣的成本之和。政府監(jiān)管政策是否可以實施是以成效評價為正、且同時大于市場自治解決問題的成本為根本前提的，如果成效評價為負，則優(yōu)先選擇市場自身解決的途徑。當然，政府監(jiān)管成效的評價并不是件簡單的工作，尤其是一些領(lǐng)域的監(jiān)管工作產(chǎn)生的收益和成本很難衡量，因此科學的監(jiān)管績效評價顯得格外重要，建立完善的監(jiān)管績效評價體系勢在必行。

四、構(gòu)建監(jiān)管績效評價體系的重要意義和國際經(jīng)驗

（一）監(jiān)管績效評價的產(chǎn)生背景和重要意義

如前文所述，自20世紀六七十年代起，西方國家相繼掀起了一股放松監(jiān)管和重構(gòu)監(jiān)管的改革浪潮，構(gòu)建科學合理的監(jiān)管體系來提升監(jiān)管績效逐漸成為不同國家實施監(jiān)管改革的共同目標，此時亟需一種政策工具用來判斷監(jiān)管政策的有效性。在此背景下，監(jiān)管績效評價（Regulatory Impact Assessment，RIA）于1981年最先在美國建立并實施，并很快在西方國家廣為傳播應用。世界銀行、OECD、歐盟委員會等機構(gòu)在有關(guān)政府監(jiān)管的報告中，多次強調(diào)構(gòu)建和完善RIA的重要性。

歐盟委員會認為監(jiān)管績效評價可對未實施的監(jiān)管政策識別潛在風險，對已實施的監(jiān)管政策評估監(jiān)管效果，還可以分析計算其他可替代監(jiān)管方案的成本收益情況以及各方案對經(jīng)濟、社會、環(huán)境等各方面的影響狀況，通過謹慎科學的評估，合并職能接近或相似的監(jiān)管政策，進而降低政府的監(jiān)管成本，有助于發(fā)展可持續(xù)的、健康的監(jiān)管體系。[10]OECD指出RIA是通過搜集多方信息，運用一系列的方法對擬實施的監(jiān)管政策的潛在成本收益及可能產(chǎn)生的正負面效應或已經(jīng)實施的監(jiān)管政策的成本收益和已經(jīng)產(chǎn)生的正負面效應進行相對客觀的評估分析，進而為監(jiān)管決策提供堅實的依據(jù)。[11]由上述官方的界定，可將監(jiān)管績效評價理解為通過科學評估體系的構(gòu)建，形成信息公開透明、多方互動協(xié)商的監(jiān)管政策評估過程，為監(jiān)管政策制定的決策者提供有價值的數(shù)據(jù)分析和經(jīng)驗信息，從而促進理性決策、提升監(jiān)管質(zhì)量。[12]其核心是通過理性的決策模型對政府監(jiān)管的必要性進行系統(tǒng)分析，并對已實施的監(jiān)管政策的實際影響、擬實施監(jiān)管政策的潛在影響進行分析和比較，將評價結(jié)果融入政策周期中，從而為監(jiān)管決策者提供參考。

監(jiān)管績效評價本身就是一種政策工具，這個政策工具兼具分析功能和協(xié)調(diào)功能為一體，其作用和重要意義體現(xiàn)在：合理開展監(jiān)管績效評價可避免低效、無效的監(jiān)管政策對市場的干擾和影響，從而更好地界定政府和市場的邊界;在賦予了監(jiān)管政策和監(jiān)管行為正當性的同時還有助于監(jiān)督政府的監(jiān)管行為，盡量避免政府監(jiān)管失靈現(xiàn)象的發(fā)生;在監(jiān)管績效評價的過程中可通過開展互動增強政府監(jiān)管決策和行為的公開透明、提升公眾的民主意識，從而增進了政府與社會的良性互動。監(jiān)管績效評價已成為西方國家監(jiān)管決策過程中必不可少的環(huán)節(jié)，是開展監(jiān)管活動的基本依據(jù)。

（二）成熟市場經(jīng)濟國家構(gòu)建監(jiān)管績效評價體系的主要做法

美國是世界上最早實行監(jiān)管績效評價的國家，經(jīng)過持續(xù)多年的發(fā)展和完善，業(yè)已形成相對成熟穩(wěn)定的監(jiān)管績效評價制度體系。20世紀70年代，美國監(jiān)管機構(gòu)采用半立法、半行政和半司法相結(jié)合的監(jiān)管模式，致使行政自由裁量權(quán)被濫用和監(jiān)管機構(gòu)的不斷膨脹和無序增多。鑒于此種情況，1971年尼克松在白宮總統(tǒng)辦公室設(shè)立了管理和預算辦公室（OMB），審核內(nèi)閣行政機構(gòu)的規(guī)章，這一模式是最早的“集權(quán)式的總統(tǒng)制監(jiān)管”的監(jiān)管模式[13]。1974年福特總統(tǒng)簽署“11821號行政命令：通貨膨脹影響聲明”，首次提出要考慮和衡量監(jiān)管的收益和成本、建議在適當?shù)臅r候放松監(jiān)管。成本-收益分析法為以后各屆總統(tǒng)的改革提供了一條新的思路。1978年卡特總統(tǒng)簽署“12044號行政命令：改善政府監(jiān)管”，要求行政機關(guān)對欲建立規(guī)章的經(jīng)濟影響和主要替代方案的經(jīng)濟結(jié)果做監(jiān)管分析，為此設(shè)立了專門的監(jiān)管分析評估小組。1981年里根總統(tǒng)簽署了“12291號行政命令”，明確指出監(jiān)管的目標是社會凈收益最大化，潛在社會收益一定要大于潛在的社會成本是判斷新的監(jiān)管規(guī)則是否可以被批準并實施的唯一標準。[14]1981年美國的監(jiān)管績效評價體系正式建立。1993年克林頓總統(tǒng)簽發(fā)了“12866號行政命令：監(jiān)管的計劃和審核”，改革了聯(lián)邦政府的監(jiān)管理念、程序和方法，將獨立監(jiān)管機構(gòu)制度、執(zhí)行和發(fā)布規(guī)章納入OMB下設(shè)的監(jiān)管和信息事務(wù)辦公室（OIRA）管理的范疇。隨后，2002年布什總統(tǒng)簽發(fā)了“13258號行政命令”，又于2007年簽發(fā)了“13422號行政命令”，這兩項行政命令都是在修正“12866號行政命令”的不足，重點指出要對監(jiān)管機構(gòu)制定規(guī)章和給予統(tǒng)一的監(jiān)管指引。“12866號行政命令”目前仍然是行政和監(jiān)管機構(gòu)依法監(jiān)管的重要法律文件。[15]美國通過行政命令構(gòu)建監(jiān)管改革框架，對監(jiān)管績效評價提出具體要求，通過建立聯(lián)邦層面的OMB（負責發(fā)布指導方針，審查規(guī)章草案和監(jiān)管績效評價報告，并定期向總統(tǒng)和國會匯報）和OIRA（負責具體審查工作的執(zhí)行）集中審查和協(xié)調(diào)監(jiān)管政策，最后由國會審核和監(jiān)督。雖體系設(shè)計比較復雜，但以成本-收益分析為主要手段的RIA對美國監(jiān)管機構(gòu)提升監(jiān)管質(zhì)量和實施理性監(jiān)管起到了巨大的推動作用。

自20世紀80年代以來，OECD國家的監(jiān)管政策從干預主義演變?yōu)楸O(jiān)管治理。[6]20世紀90年代，相繼提出一些關(guān)于政府監(jiān)管質(zhì)量的政策建議，并形成了一套比較系統(tǒng)的提升監(jiān)管質(zhì)量的經(jīng)驗與政策主張。1995年提出了關(guān)于監(jiān)管質(zhì)量方面的第一個國際標準：OECD委員會“關(guān)于政府監(jiān)管質(zhì)量的政策建議”，[16]針對評價的核心內(nèi)容，具體提出了監(jiān)管政策評價的十項參考清單④。2008年，OECD發(fā)布“建立一個監(jiān)管績效評價的制度性框架政策制訂者指導”，具體包括介紹了RIA的內(nèi)涵、實施RIA的先決條件、潛在RIA評價、如何設(shè)計RIA框架等，為監(jiān)管政策的制定者進行監(jiān)管績效評價提供了可操作性的參考。OECD國家的監(jiān)管經(jīng)驗表明，有效的監(jiān)管績效評價由三個要素組成：一是監(jiān)管績效評價不可孤立的運作，而要將它融入至監(jiān)管政策中去，“將其視為政策循環(huán)（Policy Cycle）或監(jiān)管治理周期中的核心元素”[17];二是設(shè)置合理的監(jiān)管機構(gòu)，強調(diào)獨立監(jiān)管績效評價機構(gòu)的重要性;三是科學合理的監(jiān)管工具的使用，通過定性和定量評價方法的綜合利用去衡量監(jiān)管目標實現(xiàn)與否、監(jiān)管質(zhì)量是否提升。[18]

近年來，中國的一些學者已經(jīng)認識到成熟市場經(jīng)濟國家監(jiān)管績效評價的做法及監(jiān)管改革的成功經(jīng)驗對于中國政府實現(xiàn)高質(zhì)量監(jiān)管有著重要的借鑒意義，但對此領(lǐng)域的研究尚處于起步階段，并未形成系統(tǒng)性。比較有代表性的觀點如張成福等[12]認為，政府監(jiān)管體制的核心應該是如何建構(gòu)一種良好的監(jiān)管績效評價體系，從而提升監(jiān)管的績效，而不是在加強監(jiān)管、放松監(jiān)管和重構(gòu)監(jiān)管之間做出選擇的問題。

五、中國構(gòu)建監(jiān)管績效評價體系的路徑選擇

成熟市場經(jīng)濟國家監(jiān)管績效評價的實踐可為中國政府深化市場監(jiān)管體制改革、構(gòu)建監(jiān)管績效評價體系帶來有益的啟示。基于我國當前的國情，并以簡政、便民為基本出發(fā)點，本文從四個方面提出如何構(gòu)建監(jiān)管績效評價體系。

（一）組建成立負責監(jiān)管績效評價的獨立機構(gòu)

監(jiān)管績效評價的實質(zhì)是起到監(jiān)督審查的作用，再加上其跨領(lǐng)域和技術(shù)性的特征，因此諸多西方國家均在中央政府層面成立了獨立的監(jiān)管績效評價機構(gòu)專司監(jiān)管政策的審查與監(jiān)管職能的協(xié)調(diào)。同時，在機構(gòu)人員的選擇上則要注重機構(gòu)成員的多元性與專業(yè)性，多元專業(yè)團隊的作用在于提升監(jiān)管的專業(yè)性。獨立機構(gòu)和多元專業(yè)團隊的有機結(jié)合可用來集中審查和協(xié)調(diào)執(zhí)行各項監(jiān)管政策。建議我國在中央政府層面成立專門負責監(jiān)管績效評價的獨立機構(gòu)。同時，為促使該機構(gòu)的有效運作要高度關(guān)注三個方面的工作：一是要確保機構(gòu)的權(quán)威性，成立直接向中央?yún)R報和負責的監(jiān)管績效評價機構(gòu)，在賦予評價工作足夠的權(quán)威保障的同時也體現(xiàn)了高層的重視程度;二是鑒于獨立性是評價活動客觀、中立、有效的前提和基礎(chǔ)，要努力確保機構(gòu)設(shè)置和開展評價行為的獨立性;三是要明確劃分獨立機構(gòu)的職責，在集中統(tǒng)一領(lǐng)導下成立分支機構(gòu)，分別實現(xiàn)評價、指導、監(jiān)管的職責。

（二）在合適的范圍內(nèi)選擇科學合理的監(jiān)管績效評價方法

由于開展監(jiān)管績效評價工作耗時較長且投入不低，如果要對每項已經(jīng)實施或擬要實施的監(jiān)管政策進行評價幾乎不切實際，因此對評價范圍進行規(guī)定顯得十分重要。成熟市場經(jīng)濟國家的做法是將評價范圍界定在“重要監(jiān)管行為”的范疇內(nèi)，“重要監(jiān)管行為”主要是指該項監(jiān)管政策可能激化新的矛盾或?qū)怖婕傲夹愿偁幐窬衷斐奢^大影響的監(jiān)管政策，同時還要按監(jiān)管政策的影響大小和緊急程度來決定評價的優(yōu)先順序。因此要綜合考慮我國多次機構(gòu)改革形成的中國特色的監(jiān)管體系、社會主義市場經(jīng)濟體制、社會治理格局、歷史文化等多方面影響，界定合理的評價范圍和評價順序，集中人力、物力、財力對相對重要的領(lǐng)域開展監(jiān)管績效評價工作，實現(xiàn)監(jiān)管績效評價工作的利益最大化。范圍確定后，還要選取科學的評價方法，國際上常用的評價方法有成本收益分析法、成本效益分析法、風險分析法、多標準分析法。除此之外，不同國家還根據(jù)監(jiān)管領(lǐng)域和目標差異，運用了不同的輔助評估方法，如比利時對社會監(jiān)管政策進行風險評估及社會經(jīng)濟影響分析;荷蘭采用了商業(yè)影響分析，重點觀測監(jiān)管給企業(yè)帶來的正反兩個方面的影響;澳大利亞使用財政分析法，關(guān)注政府監(jiān)管的直接預算成本。我國可借鑒國際上的做法，綜合采用多種方法，尤其是對無法完全量化的公共利益目標更是要形成定量與定性相結(jié)合的評價方法體系。

（三）構(gòu)建監(jiān)管績效評價的公開機制和協(xié)商機制

評價的過程越早公開供民眾審查并征集意見，就能促使政府監(jiān)管政策的決策者更早地詳細考量監(jiān)管可能帶來的各方面影響。[19]因此，注重評價過程的透明互動、及時反饋，這不僅可以豐富信息來源，還可形成外部監(jiān)督降低監(jiān)管俘獲的風險。具體我國從以下兩個方面入手：一是可通過多種媒介對監(jiān)管績效評價的方案設(shè)計、運行過程和執(zhí)行結(jié)果向社會民眾及時予以公開，保障所有的利益相關(guān)者的知情權(quán)、表達權(quán)和建議權(quán)，并可通過聽證會、座談會、新聞發(fā)布會進行充分的信息交流和反饋;二是為確保開展績效評價活動的協(xié)調(diào)一致性，要在政府部門、監(jiān)管職能機構(gòu)、獨立評價機構(gòu)之間建立暢通有效的溝通協(xié)商機制。

（四）通過制定相關(guān)的法律法規(guī)提供監(jiān)管績效評價的制度保障

政府監(jiān)管績效評價體系法律地位的確立關(guān)系到評價的權(quán)威性、規(guī)范性和有效性，并有助于保證監(jiān)管績效評價實踐的一致性。[20]從國際上整體的監(jiān)管趨勢來看，實施監(jiān)管績效評價需要通過國家制定一系列相關(guān)的法律法規(guī)、行政命令、指導方針的方式提供強有力的政治支持和制度保障。縱觀國際上的做法，主要包括基于法律、基于總統(tǒng)行政命令、基于首相法令或總理提出的準則、基于政府決議等四大類。現(xiàn)階段，我國迫切需要加強政府監(jiān)管績效評價的立法工作，做到有法可依、有據(jù)可循，以保障評價體系順暢的貫徹執(zhí)行。與此同時，國家還要配套出臺相對細化的監(jiān)管績效評價的指導方針，給出具體的操作方案，指明監(jiān)管績效評價在實施過程中應遵循的基本原則、程序步驟和手段方法，以此提高法律法規(guī)的可操作性。

六、結(jié) 語

市場監(jiān)管職能的正確履行是現(xiàn)代政府實現(xiàn)善治的重要保障，準確界定政府對市場監(jiān)管的限度，并通過構(gòu)建科學的監(jiān)管績效評價體系來體現(xiàn)和反映政府監(jiān)管治理的能力和水平，對于中國的轉(zhuǎn)型成功至關(guān)重要。現(xiàn)實的情況是，中國在實踐領(lǐng)域監(jiān)管績效評價的觀念剛剛萌芽，監(jiān)管績效評價體系的建設(shè)尚未正式開啟，這也就可以解釋在我國的監(jiān)管治理領(lǐng)域為何存在政府與市場界限不清、監(jiān)管過度、成本過高等一系列負面問題產(chǎn)生的原因。當前中國正處在努力建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的進程之中，2013年以來我國各級政府更是持續(xù)大刀闊斧的開展“放管服”改革，這樣的國情為中國政府監(jiān)管績效評價體系的建立和推廣使用提供了良好的制度環(huán)境。

[注 釋]

① 監(jiān)管型國家的崛起是20世紀人類重要的制度創(chuàng)新，學者們把監(jiān)管型國家定義為一個歷史范疇的概念，其核心特征就是政府不直接介入經(jīng)濟過程，而運用宏觀政策工具進行調(diào)控。具體可參見Majone G. The rise of the regulatory state in Europe，West European Politics，1994，17（3）：77-101;Loughlin M，Scott C. The Regulatory State，Developments in British Politics 5. Macmillan Education UK，1997。

② 參見[美]喬·B.史蒂文斯，集體選擇經(jīng)濟學，上海：上海人民出版社， 1999：69-70。四種條件分別為：第一，提供的商品或服務(wù)屬于純私人物品，滿足競爭性和排他性的屬性要求。第二，一種商品對潛在消費者的全部價值或效用都反映在該商品的需求函數(shù)上，不存在虛張聲勢，沒有威脅和策略，所有消費者都只有正確和誠實的偏好顯示。第三，商品按邊際成本出售，沒有生產(chǎn)者剩余，沒有轉(zhuǎn)嫁給他人的未付成本。所有生產(chǎn)要素都能夠、也只能獲得它的機會成本，即在其他用途上能夠得到的東西。第四，假定市場是競爭性的。沒有個別的生產(chǎn)者或消費者能夠影響價格，所有資源在用途和空間上都是流動的，企業(yè)必須盡可能有效生產(chǎn)才能生存。

③ 學者查爾斯·沃爾夫?qū)⑦@種非市場失靈引發(fā)的負外部性稱之為“派生的負外部性”。參見Wolf C. A Theory of Nonmarket Failure： Framework for Implementation Analysis，Journal of Law & Economics，1979，22（1）：107-139。

④ 具體包括清晰界定監(jiān)管問題、政府行為的正當性、監(jiān)管的必要性、監(jiān)管活動的法律基礎(chǔ)、監(jiān)管活動需選擇合適的政府層級、監(jiān)管的收益大于成本、監(jiān)管的影響公開透明、監(jiān)管制度通俗易懂、利益相關(guān)者有表達訴求的渠道、有保障監(jiān)管落實的措施。

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