財政分權、晉升激勵與房價

聶利君 都佳璐 徐春發

摘 要 將財政分權、晉升激勵及房價納入同一邏輯框架，為政府頻繁調控、房價卻持續高漲的異象提供了更充分的證據。通過使用2005～2016年我國31個省份的年度面板數據，發現財政分權對房價有顯著的正向作用，而且這種促進作用在三大經濟區域間和各省份間均存在顯著的差異。研究還發現政治晉升激勵會顯著擴大財政分權對房價的正向影響。

關鍵詞 中國式財政分權;政府目標管理;晉升激勵;房價

[中圖分類號]F81[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0461（2019）07-0024-07

一、引 言

房價持續高漲與政府頻繁調控是中國房地產市場的顯著特點。1998年新型住房制度改革至2016年末，全國平均商品房價格累計上漲262%。伴隨房價快速上漲，調控政策數量逐漸增多、調控力度也日益加大（鄭世剛和嚴良，2016）[1]。這種調控加強、房價卻繼續上漲的異象，引起了全社會的關注和學術界的研究。

諸多學者對于房價波動成因進行了探究，包括供給角度的土地供應及價格（邵新建等，2012）[2]、房地產庫存（Mayer，2000）[3]及貨幣政策（Mcdonald and Stokes，2013）[4]，需求角度的居民收入及支付能力（況偉大，2004）[5]、人口（Holland，2004;徐建煒等，2012）[6-7]和預期（況偉大，2010）[8]。這些學者證明了供求因素和經濟基本面能夠解釋房價波動，但是為什么從這兩方面入手進行宏觀政策調控卻沒能穩住房價、甚至抬高房價呢？鑒于此，學者們在近些年將關注的焦點集中在財政分權這一因素，他們認為我國特殊的財政分權制度是導致房價持續上漲的重要原因（宮汝凱，2012;安勇和王拉娣，2017）[9-10]。中國式財政分權帶來財政支出扭曲（傅勇和張晏，2007）[11]，政府為彌補財政赤字利用土地出讓等手段攫取收入，從而催生了土地財政（葉林和楊良偉，2018）[12]。在土地財政問題的背景下，土地使用成本不斷提高使得對土地具有極大依賴的房地產成本上漲，為彌補成本上漲，開發商必然將其轉嫁給消費者，從而帶來了房價的普遍上漲（張雙長和李稻葵，2010;刁偉濤，2015;李一花和化兵，2018）[13-15]。綜上所述，現有研究對于我國房價增長異象進行了深入剖析，但仍然存在進一步完善的空間：其一，現有研究驗證了財政分權在國家層面對房價影響是正向的，但是并沒有充分證明這一影響在不同區域是保持一致還是存在差異，而后者對于財稅體制的改革則有著更加深遠的意義;其二，財政分權導致的地方財政壓力會刺激地方官員對土地財政的依賴，與此同時地方官員對于政治晉升的追求也可能會進一步加劇地方政府對土地財政依賴，從而擴大財政分權對房價的影響。現有研究僅集中討論了財政分權對房價的作用，而在現實中房價的持續高漲可能是財政分權和晉升激勵共同作用的結果。

本文選取2005～2016年我國31個省份的年度面板數據為研究樣本，主要探討了上述兩個問題。研究結果表明財政分權顯著促進房價上漲，且這種促進作用在三大經濟區域省份間均存在顯著的差異。本文還驗證了政治晉升激勵會進一步擴大財政分權對房價的促進作用。本文的研究豐富了財政分權對于房價影響機制的相關理論研究，同時為相關部門制定房地產調控政策提供了有益參考。

本文的創新主要有兩點：一是本文首次從政府經濟目標管理的視角刻畫晉升激勵，并將財政分權、晉升激勵同時納入房價波動分析框架，更加全面地分析了地方政府官員在財政壓力、晉升激勵刺激下的政府行為以及這種行為對房價波動的影響。本文的研究為政府頻繁調控、房價卻持續高漲的異象提供了更充分的證據。二是本文通過引入新方法即多層混合效應模型，深入討論了財政分權影響三大經濟區層面及省份層面上的區域差異，填補了現有研究在該領域的空白。

二、理論分析與研究假設

分權是指中央政府與地方政府之間的權力分配，故財政分權是財政權力在政府層級間自上而下的轉移（Bardhan，2002）[16]。不同于西方國家，財政分權表現為財政收入和支出權力的同時下放，我國的財政分權即中國式財政分權則呈現出財政收入向上集權，財政支出向下分權的特點（劉承禮，2011）[17]。尤其，1994 年分稅制改革之后，中國的財政收入集中度和財政支出分權度逐漸升高，地方政府的財政收支缺口因此而逐漸擴大，這就造成了地方政府財政收支的失衡（Jia et al.，2014）[18]。從圖1可看出，自1994年分稅制改革以來，地方財政收入和支出均呈現快速增長態勢，但是相較于財政收入，地方財政支出的增速更快、增量更大，這導致我國財政收支的缺口迅速被拉大。2016年我國地方財政收入為87 239.35億元，財政支出高達160 351.36億元，明顯體現出我國地方政府的財權和事權的不對稱。中國式分權下的財政壓力迫使地方政府尋找其他有效途徑來增加地方財政收入以維持財政平衡。

伴隨城市化進程加快，土地需求的迅速增加，政府作為土地市場的壟斷方尋找到增加財政收入、緩解財政壓力的有效途徑，即土地財政（武康平和閆勇，2012;葉林和楊良偉，2018）[12，19]。政府通過不斷抬高土地使用成本和相關稅收獲取了巨額土地收益。而且房地產指的是土地和固著在其上的附屬物，包括房屋及其附屬設施。故房地產開發要付出擁有土地的成本，因此土地價格也就成為了房屋價格的重要組成部分。對于政府而言，推高地價不僅可以直接增加財政收入，而且地價帶動房價還能有效增加建筑業稅、房地產稅，進一步增加地方財政收入，這對地方政府緩解財政壓力都是有利的，所以土地財政必然得到地方政府的偏愛。但對于房地產開發商來說，地價升高增加了其開發成本。房地產開發商為了最大化收益，必然會將增加的開發成本轉嫁給購買者，最終導致了全國房價的普遍上漲?；谏鲜龇治?，本文提出第一個假設如下：

H1：中國式財政分權促進房價上漲。

房地產市場具有顯著的區域性特征（Miller and Peng，2006; Miao et al.，2011;Yang et al.，2018;涂紅等，2018）[20-23]，這可能使得財政分權對其影響同樣會呈現差異性。此外，不同地區的經濟基本面差異可能使得地方政府在面臨相同財政壓力時對土地財政依賴程度有所不同。舉例來說，我國東、中、西三大地區的經濟發展極不平衡，相對發達的東部地區有更多的機會去增加財政收入、促進經濟發展，而相對落后的中部地區、西部地區增加財政收入的手段會少很多。在面臨相同財政壓力的情形下，東部地區相較于中部、西部可能更容易處理財政收支不平衡的問題。這三大地區在經濟發展程度上的差異，也就導致了三大地區的省政府在財政分權壓力下對土地財政的依賴程度可能會有所不同。由此，本文提出第二個假設：

H2：財政分權對房價的影響具有顯著的區域差異。

地方政府官員在面臨財政赤字壓力的同時，也關注著個人的政治晉升，這很大程度會調節財政分權對房價的影響。在政治高度集權和經濟高度分權的制度安排下，我國政府官員的晉升類似于一種錦標賽（Jin et al.，2005;Xu，2011;Li and Zhou，2005;王賢彬和徐現祥，2010）[24-27]。周黎安（2007）[28]對晉升錦標賽進行了總結，他強調中國的晉升錦標賽是一個自上而下的權力結構，上級政府通過考核下級政府官員所屬地區的經濟表現來決定下級政府官員的晉升。也就是說，地方政府官員的晉升和他們所在地區的經濟增長直接掛鉤（Li and Zhou，2005）[26]。雖然近些年來政府官員績效考核指標日益多元化，中央領導多次公開強調不以GDP論英雄，但由于經濟表現容易測度，仍舊是非常重要的考核指標。在我國特殊的政治體制下，步入政治的政府官員最優選擇是追求政治晉升，因為政府官員一旦脫離該體制后很難再找到更好的工作，而且晉升所帶來的權力提高非常具有吸引力（Li and Zhou，2005）[26]。因此，在晉升激勵下，地方政府官員會大力推動地方經濟的發展。而省級政府官員的任期一般在5年左右，這進而刺激地方官員追求經濟的短期高增長。土地財政不僅可以緩解財政收支問題，而且還能在短期內快速增加GDP數字，因此政治晉升激勵會加劇地方政府對土地財政的依賴程度。當地方政府以此為手段實現經濟高增長時，土地財政問題進一步惡化，這也就加劇了財政分權對房價的促進影響。根據上面的研究，本文提出第三個假設：

H3：政治晉升激勵正向調節中國式財政分權對房價的影響。

三、數據、變量和模型

（一）變量選取與數據來源

本文的核心解釋變量為財政分權，借鑒Zhang and Zou（1998）[29]對財政分權的度量方法，將財政分權定義為：財政分權程度=地方財政支出 /（地方財政支出+中央財政支出）。為度量調節變量政治晉升激勵，嘗試從政府經濟目標管理的視角，確定省政府每年年初制定的經濟增長目標為其代理指標。中國各級政府每年都會在年初設定當年的經濟增長目標，并可能通過一年的努力去實現這個目標。在經濟表現作為政府官員晉升考核的重要或唯一指標的背景下，政府官員必然會追求地方經濟的高增長。而省級政府官員的任期通常只有5年，這意味著地方官員在晉升激勵下追求的是短期經濟高速增長。政府官員為了實現晉升必然會在任期內設定高經濟增長目標，并爭取實現或超額實現這一目標任務。因此，政府經濟目標是政治晉升激勵的外在表現，從政府經濟增長目標的設定上可以捕捉到晉升激勵的作用，故本文選取經濟增長目標作為政治晉升激勵的代理變量。在控制變量的選擇上，借鑒前人研究的做法控制了國家層面與省份層面兩方面的影響因素（Miller and Peng，2006;Clayton et al.，2010;Webb et al.，2016;涂紅等，2018）[20，23，30-31]。在國家層面，本文選取了上證綜合指數和抵押貸款利率。在省份層面，本文選取了人口、第三產業占比和失業率3個變量，以控制省份經濟基本面對房價的影響。

本文使用的數據為2005～2016年期間我國31個省份的年度面板數據。房價與省份經濟基本面原始數據來自國家統計局，經濟增長目標數據來自各省每年的政府工作報告，上證綜合指數來自上交所，利率數據來自中國人民銀行。文中使用的各變量具體含義與統計信息由表1給出。

（二）模型設定

本文基礎計量模型如下：

為檢驗財政分權對房價的影響是否存在區域性差異，本文首先依據《中國城市統計年鑒》對三大地區的劃分方法，將31個省份分成東部、中部、西部三大地區①，進行分組比較分析。然而分組討論可能會造成組間系數可比性差的問題。為此，借鑒涂紅等（2018）[23]的做法，使用多層混合效應模型（Multi-Level Mixed Effect Model）拓展分析財政分權對房價影響區域差異。

如果財政分權對房價具有抬高效應，那么政治晉升激勵是否可以起到調節作用呢？2012年我國國家領導人換屆為此檢驗提供了可能，這是因為新任國家領導集體對以經濟表現為核心的政府官員晉升考核體系的態度呈現了明顯的轉變。新任國家領導集體多次公開強調政府官員晉升考核要更加多元化，更加全面，不能“唯GDP論”，這意味著2012年以后經濟表現在政治晉升考核體系中的權重會有所下滑，政治晉升激勵的程度相較于2012年及以前會有所下降。因此本文以2012年為時間節點將樣本劃分為兩個子樣本（高激勵組：2005～2012年，低激勵組：2013～2016年），以此來檢驗本文的假設三。此外，為了驗證結果的穩健性，在調節效應模型的分析框架下對基準計量模型進行了如下拓展：

四、實證檢驗結果

（一）假設一的檢驗結果

下面對全樣本做普通最小二乘估計，估計結果如表2所示。表2的第（1）列顯示了不包括控制變量的結果，第（2）列記錄了加入控制變量的結果。我們關注的核心結果是財政分權fd系數，它的顯著與否意味著財政分權對房價影響的顯著與否。從表2可以看出，財政分權對房價的影響是正向的，且在統計意義上高度顯著。而且加入控制變量后，財政分權對房價的抬高效應仍然是顯著的。其系數為5.83，這表明財政分權的程度每提高1個單位，房價就會上漲5.83%。這一結果驗證了本文的假設一，即中國式財政分權促進房價上漲。

（二）假設二的檢驗結果

進一步，我們對三大地區樣本數據進行普通最小二乘估計，回歸結果見表3。表3的前兩列、中間兩列和最后兩列分別呈現了東部、中部和西部地區樣本的回歸結果。發現財政分權對房價影響在三大地區均為正向顯著，這進一步驗證了假設一。對比第（2）列和第（4）（6）列財政分權變量的系數，還發現財政分權對東部地區房價的影響程度要明顯低于對中、西部房價的影響程度。這一結果表明財政分權對房價的影響存在顯著的區域差異，驗證了假設二。一個可能的解釋是相較于中、西部地區，經濟發展水平高的東部地區財政收入來源更多，因此東部地區對“土地財政”的依賴性最弱，財政分權對房價的抬高作用就弱。

（三）假設三的檢驗結果

表4給出了假設三檢驗的估計結果。由表4可知，財政分權對房價影響在兩個時間段均正向顯著，這一結果暗示財政分權對房價的促進影響可能不存在時變特征。對比第（2）列和第（4）列財政分權變量的系數結果，發現相較于2005～2012年時段的結果，2013～2016年財政分權變量的系數大小有明顯下降，且顯著性有所降低。這表明削弱經濟表現在政府官員晉升考核體系的權重后，財政分權對房價的促進作用變小了，這驗證了本文的假設三，即政治晉升激勵顯著正向調節中國式財政分權對房價的促進作用。

五、穩健性檢驗

（一）多層混合效應模型下的進一步討論

多層混合效應模型的相關估計結果由表5給出。第（1）列為按國家統計局三大經濟區域分組的估計結果，第（2）列為按省份分組的估計結果。表5中關鍵結果是隨機系數標準差sd（fd）的估計結果，其衡量了財政分權在不同分組上的差異性。表5結果表明，財政分權對房價的影響在三大經濟區域間存在顯著差異，這一結果與正文中分組檢驗的結論是一致的。此外，還發現財政分權對房價的影響在各省間同樣存在顯著差異，而且差異程度更大、更顯著。

（二）調節效應模型下的進一步討論

在考察政治晉升激勵關于財政分權對房價影響的調節效應時，本文同樣采用了分組檢驗的方式。為了檢驗實證結果的穩健性，我們在基準計量模型基礎上構建調節效應模型（3）重新探討政治晉升激勵的調節效應。表6記錄了調節效應模型的估計結果。從表6中可以看出自變量和調節變量的交乘項系數顯著為正，表明政治晉升激勵會促進財政分權對房價的抬高效應，這與分組檢驗的結果是一致的。

六、結論與建議

本文在同一邏輯框架下探討了財政分權、晉升激勵對房價的影響，為我國房價持續高漲的現象提供了更充分的證據。通過使用2005～2016年我國31個省份的年度面板數據，本文發現財政分權對房價有顯著的正向作用，而且這種促進作用在三大經濟區域間和各省份間均存在顯著的差異。這與本文內在機制的理論分析是一致的，即中國式財政分權在減少地方財政收入的同時，卻增加了其財政支出任務，造成了地方財政資源緊張，進而迫使地方政府依賴“土地財政”來增加地方財政收入，最終抬高了房價。此外，本文還發現政治晉升激勵會擴大財政分權對房價的抬高效應。

本文的研究表明我國特色的財政分權是造成房價持續上漲的重要原因，因此在調控房價時，完善財政分權制度、晉升考核制度也有助于穩定房價。其中，降低地方財政壓力、豐富晉升考核指標是關鍵，這有助于轉移地方政府對增加收入、追求短期經濟高增長的關注度，有利于地方政府自發地科學發展地方經濟，從而解決“土地財政”問題，最終實現對房價的有效控制。

[注 釋]

① 《中國城市統計年鑒》將31省份劃分為三大地區：東部地區包括 北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南;中部地區包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北和湖南;西部地區包括四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西和內蒙古。

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