湖北秭歸：幸福村落的治理良方

楊瑞雪

湖北秭歸縣全力打造“幸福村落”，以自然村落為單元探索村民自治有效實現形式，重心下沉，重構農村自治單元，激活了農村基層治理與發展的動力。

“家住青山下，門前芳草多。秭歸通遠徼，巫峽注驚波。”地處三峽壩首的湖北省秭歸縣，是集老、少、邊、窮、庫、壩區于一身的山區農業大縣，山高人稀、村落分散、集體經濟薄弱，鄉村治理面臨著更為復雜的困局。

2012年以來，秭歸縣找準自身定位，以幸福村落創建工程為契機，大力實施治理單元下沉，探索形成“村黨組織—村落黨小組—黨員”和“村委會—村落理事會—農戶”的村級治理模式。

這種“雙線運行、三級架構”的治理模式，打通了“黨建統領、村落協同、社會互動、群眾共參”的共建共享基層治理新路徑，盤活鄉村治理資源，讓秭歸的鄉村治理煥然一新，農村呈現出勃勃的發展生機。

6月5日，農業農村部首次發布20個鄉村治理典型案例，湖北省宜昌市秭歸縣村落自治在列。秭歸幸福村落創建還獲“首屆中國社區治理十大創新成果”獎，并納入全國第二批農村改革試驗區試驗項目。

“合村并組”引發的治理困境

“三五個村干部，數十里大山場，干部辛苦跑斷了腿，堵不住老百姓埋怨的嘴。”這樣一句順口溜，曾在秭歸縣廣為流傳。

這其實是廣大基層干部的心聲。秭歸縣自然村分散，推行“合村并組”以后，行政村平均面積由5.2平方公里增加到13平方公里。這相當于每個村干部平均要負責3.5平方公里面積的村莊、管理567名村民，村干部工作起來往往力不從心。

而且，由于不同自然村間距離較遠，村民在產業發展、社會民生等方面需求難以統一。即使是同一個村村民，在發展需求上也有較大差異。村民多為留守老人、留守兒童，他們參與村莊事務的意識和能力薄弱，難以有效發揮村民自治的主體作用。

在這方面，茅坪鎮陳家壩村黨總支書記傅先新感受頗深：“全村1040戶村民，散居大山之中，人心攏不到一起，山上山下居民，各有各的打算。”

陳家壩村村里有家茶場，由于山路陡峭，百姓上山采茶難，運茶下山更難。縣財政投資50萬元支持村里修路，卻因為征地遭遇阻擾，兩公里村道反反復復修成了斷頭路。

其實村民心里也都清楚，要想富，先修路，山高坡陡，不通路，采茶就得一簍一簍地背回來，效率低、成本高。然而，面對扶貧項目“下村”，不少村民的第一反應不是如何參與，讓好事落地，而是“項目來了，就等政府發錢補償”。

“‘合村并組減少了村級行政成本，但也帶來治理單元偏大、群眾利益協調難度加大、村委會行政化等問題。”秭歸縣民政局局長張峻峰總結道，這樣一來，村民往往處于被動接受公共服務的狀態，對于公共事務，村民關注度、共識度低，基層村民自治日益變為村委會自治、村干部自治。

更嚴重的問題是，村干部老齡化越來越嚴重，面臨“后繼無人”的難題。隨著農村青壯年勞動力的大量外出務工，人才也在大量流失，鄉村治理難以落實。水田壩鄉黨委書記吳雄直言：“當前農村最大的問題，就是可選的后備干部太少”。

張峻峰認為，行政組織在解決農村日常細小瑣碎工作任務時，存在成本高、難以持續的問題，必須要健全農村末端“微治理”體系，通過動員群眾、提升基層自治能力的方法解決。

組建家門口的協商平臺

面對鄉村治理的現實困境和農村發展的內生需求，秭歸縣從2012年開始探索幸福村落建設，將行政村劃分為“村落”的新自治單元，形成“村委會—村落理事會—農戶”路徑，實現了鄉村治理的下沉到底。

在廣泛征求村民意見的基礎上，秭歸縣提出“地域相近、產業趨同、利益共享、有利發展、群眾自愿、便于組織、尊重習慣、規模適度”的劃分原則，以每個村落控制在50戶左右、1-2平方公里地域范圍為標準，將186個行政村、1152個村民小組，因地制宜地劃分為2035個自然村落。

“村落”概念的提出，就是為了真正實現村民自治，讓村民自己管理自己。秭歸縣在村落內設立了村落理事會，由“一長八員”組成，即村落理事長，經濟員、宣傳員、幫扶員、調解員、管護員、環衛員、張羅員、監督員。

特長多、能力強的人可兼任，他們的主要職責不是完成行政任務，而是組織動員群眾，既包括調解鄰里矛盾、紅白喜事等村俗民約，也包括環境衛生、治安聯防等公共事業。

陳家壩被劃分為13個村落。65歲的魯發朋是第4村落黨小組組長和“理事長”，發展經濟、主持紅白喜事、協調修路、關心困難群眾成了他的常態工作。他說：“村落里都是熟人，沾親帶故，相互有約束，我們能做成一些村干部難做成的事。”

議在家門口，村民“少跑路”。過去村民要走幾十公里山路到村委會開會，現在在家門口就能把會開了。村民有問題，村落理事長在田間地頭的聊天中就能解決。村里有了事情，群眾也愿意出錢出力，忙前忙后。

水田壩鄉王家橋村黨總支書記向富柱總結了村落理事會的作用：“加上村落理事會，減去兩委苦和累，乘上五人服務隊，除去困難一大堆，農民群眾得實惠。”

為將村民自治真正落到實處，秭歸縣重點實施以保障村民知情權、建議權、監督權為重點的村落協商制度，通過“三權同步”來突出村民的議事主體地位。

保證知情權，讓村民“聽得進”。議事之前，村落理事長和宣傳員深入農戶家中了解情況，收集意見，形成議題;發揮建議權，讓村民“說得出”。通過召開“壩子會”“戶主會”等家門口的會議，讓村民充分表達意見，最終形成共識;強化監督權，讓村民“看得著”。村民直接參與協商過程，了解議事事項進展，并由監督員議事結果實施全程監督。

村落協商的推行，讓村民切實體會到當家做主的尊嚴。“村干部有什么事就和我們商量，村里環境和修路的事就是這樣解決的。”水田壩鄉王家橋村村民胡波高興地說，通過將村落衛生包干到個人，將村內環境衛生的“受益者”變成了“管護者”，實現了全村公路全天整潔衛生。第7村落理事長王大應自豪地說：“外村人無論什么時候來看，我們村子都是干凈的”。

黨建引領促專業服務升級

鄉村治理，離不開黨組織領導。2014年下半年，秭歸縣決定將黨建下沉，進行“村黨組織—村落黨小組—黨員”的黨建創新，實現了黨小組在村落內的全覆蓋，在原“一長八員”中增加了黨小組長，從而形成了“二長八員”的雙線運行、三級架構治理機制。

秭歸縣委組織部相關負責人介紹，村落有黨員3人以上的，組建黨小組;村落內黨員人數不足3人的，與鄰近村落聯合組建黨小組。目前，秭歸縣共成立村落黨小組1256個，直接服務群眾31萬人。黨小組長兼任村落理事長的有844人，全縣“兩長八員”達到了10412人。

組建村黨小組，為的是整合農村黨員力量，發揮黨員先鋒模范作用，實現黨群“心貼心”。王家橋為全村62名黨員每人做了一塊“黨員身份牌”，亮明黨員身份。“這塊牌子讓黨員找到了責任感和榮譽感。”村黨支部書記杜海林表示說。

王家橋村在村莊環境整治中鼓勵黨員主動承擔較遠路段的衛生任務，將責任牌貼于路邊墻上，亮出包干者身份，發揮了良好的帶動作用。“在黨員示范下，周邊的群眾很受感染，90%都參與到了環境整治活動中。”村民胡波說。

在村落黨小組帶動、村落理事會督促下，秭歸縣各鄉鎮村莊衛生狀況大為改觀。但是，村民公益服務意識的養成很難一步到位，對于專業公共服務難題還難以解決。

為了解決這個問題，秭歸縣將社會工作思維引入基層黨建創新中，組建起了黨建社團，把在村黨員、流動黨員以“黨旗飄飄”公益社團的形式重新組織起來，并用積分進行考評。

茅坪鎮中壩子村組建了村民管水協會，負責全村飲水管道的運行、維護、水費收取等工作，保證了全村1100人的飲水安全。

陳家壩村組建了“夕陽紅”志愿者社團，以社會公益的形式實現“以老養老”。社團負責人周公文表示：“社團每個人主動跟蹤幫扶老人一個月，不用年輕人操心”。專業化社團組織的進入，不僅提高了群眾參與村莊事務的積極性，也為村莊社會事業的發展指明了方向。“專業社工活動也讓我們看到村莊公益未來發展方向。”傅先新表示。

基層黨組織建設與村落自治相結合，破解了基層黨小組如何組建、農村無職黨員如何發揮作用的難題。秭歸縣委書記盧輝說，村落自治凝聚力量，一批能人、賢人、熱心人脫穎而出，全縣這支超萬人的隊伍參與鄉村治理，極大改變了過去光靠700多名村干部撐著的局面。劃小村級治理單元，給每名黨員、能人提供了一個干事創業、展示自我的舞臺。