徐文光的基層治理“方程式”

夏自釗

衢州基層治理的精髓在于一個“王”字，就是“三橫一豎”，頂線中線底線豎線四條線，用一個形象的比喻，就是一幢房子、三層樓、一部電梯。

浙西小城衢州，經濟水平處于浙江中下游，近年來，成為浙江乃至全國的明星地級市。

浙江的“最多跑一次”改革發源于衢州;2018年8月發布的全國首個營商環境評價中，衢州排名第4，在全國地級市中排名第一;衢州的基層治理體系建設，被評為“2018年度中國十大社會治理創新”，被民政部確定為全國社區治理和服務創新實驗區……

無論是“最多跑一次”、卓越的營商環境，還是基層治理成為全國樣本，或多或少都與衢州近年來著力做的一件事息息相關，即“致力于打造中國基層治理最優城市”。

衢州是如何打造基層治理最優城市的？治理紅利又如何外溢到整個城市發展的？

市委書記的治理“情結”

衢州市委書記徐文光20年前就在“楓橋經驗”的誕生地紹興市楓橋鎮擔任黨委書記。徐文光曾坦言，那段難忘的人生經歷至今歷歷在目。在他看來，楓橋經驗的核心是解決了基層黨委政府與基層廣大干部群眾的斷層問題。

當前，傳統的治理手段滯后，適應不了新形勢要求，基層治理出現了“兩張皮”現象，基層政府與群眾出現了“斷層”問題，包括政策斷層、宣傳斷層、教育斷層、工作斷層、感情斷層等，群眾被動依靠政府，主動參與治理的積極性不高。如何打通市域基層治理的“最后一公里”，解決滯后和斷層問題，成為推進基層治理能力現代化的重要課題。

徐文光的仕途，從鄉鎮到縣到市，一路走來，從未停止過對基層治理體系和治理能力現代化的思考和探索。可以說，這套系統形成完善的過程，是一個從鎮域到縣域再到市域逐漸演進成熟的過程，也是一個向新的高度、廣度、深度不斷拓展的過程。尤其是在杭州市余杭區工作期間，徐文光將基層治理“虛功實做”，將“黨建+基層治理”融入城區經濟社會發展中，在服務保障中泰九峰垃圾焚燒項目落地、喬司拆違、G20杭州峰會等實戰中，發揮了重要的作用。

結合自己在富陽、余杭等多地主政的實踐經驗，徐文光2016年到衢州任職后，將自己多年來對基層治理的思考和實踐，形成了一個總的治理思路——打造中國基層治理最優城市。衢州圍繞“互聯網+政務服務”“黨建+基層治理”，系統謀劃了以基層治理“四大五加”體系架構（大黨建統領、大聯動治理、大數據應用、大融合推進，“網絡+網格”“線上+線下”“制度+技術”“公轉+自轉”“共性+個性”）和“主”字型運行架構為主要內容的基層治理體系。

“四大五加”、“主”字形運行架構，聽起來抽象，其實在衢州已經轉化成生動的治理故事。

治理方法論：

從“三”到“王”到“主”

衢州市決策者將打造基層治理最優城市的路徑，形象的概括為從“三”到“王”到“主”：“三”是“三個三”基層黨建工程，主要是實施“三大主體工程”——落實鄉鎮（街道）主體責任、發揮村（社）組織主體作用、激發黨員群眾主體意識;推進“三個全覆蓋”——組團聯村全覆蓋、網格支部全覆蓋、黨員聯戶全覆蓋;運用“三大指數”——鄉鎮（街道）黨（工）委的服務指數、村（社）黨組織的堡壘指數、黨員的先鋒指數。“三大主體工程”重在解決“責任在誰、誰來落實”的問題，是基層治理的“牛鼻子”;“三個全覆蓋”重在解決“怎么落實、落實什么”的問題，是基層治理的“主載體”;“三大指數”重在解決“怎么考核、誰來考核”的問題，是基層治理的“指揮棒”。

“王”字型，就是“三橫一豎”，頂線中線底線豎線四條線，用一個形象的比喻，就是一幢房子、三層樓、一部電梯。

“頂線”代表縣級資源力量，關口前移、重心下移，資源下沉、權力下放。全市綜合執法、市場監管、國土、規劃等部門共1000余名派駐人員下沉為鄉鎮（街道）“平臺干部”，每個鄉鎮（街道）平均派駐10名。職能部門下沉到鄉鎮（街道）“四平臺”的人員力量實行“雙重管理、屬地為主”，年底考核以鄉鎮（街道）為主。

“中線”代表鄉鎮（街道）資源力量，條塊聯動、塊抓條保，屬地統領、捆綁考核。提升鄉鎮（街道）統籌協調能力，形成統一指揮、聯合執法、聯動治理的新模式，著力破解鄉鎮（街道）“看得見的管不著”，職能部門“管得了的看不見”的問題。

“底線”是村級資源力量，深耕網格、做實網格。抓住重心下移和深化基層這個新時代社會治理創新的關鍵，在做實“底線”上下功夫，推動治理資源下沉到底。

“豎線”是線上線下聯動指揮，民有所呼、我有所應，上情下達、下情上傳。“豎線”就像一部電梯，把頂線、中線、底線這個“三層樓”打通。這根豎線就是衢州借助技術，著力搭建的信息集成平臺、聯動指揮平臺，形成了“縣里大聯動中心+鄉鎮綜合指揮室+四個平臺+全科網格”的技術鏈條。

基層治理從外延到內涵、從現象到本質、從制度到技術，是一個龐大的系統工程。“王”字型的架構使得整個體系條條相連、塊塊相通，真正形成了回路閉環，讓大黨建統領大聯動治理真正“聯”了起來。“主”是最高標準、最高境界，就是讓人民群眾當家作“主”，實現共建共治共享。

生動活潑的治理故事

衢州市政法委書記周偉江曾講述過兩個故事，一個是“紅手印”。白涼亭自然村是城中村，20多年前村民們就在房前屋后搭建附屬房用于出租，一年租金就有20萬元。在推進農房整治工作中，11名黨員經過議事協商，以指印為證，簽下關于拆除違章建筑的“紅手印”決議，之后圍繞改造提升、工程質量，又摁了2次指印。前后3份“紅手印”決議，就像一把鑰匙打開了農房整治的“大門”，黨員帶頭群眾響應，彰顯了黨性、拆出了公平。現在“紅手印”的做法已在衢州全面推廣，啃下了拆違治亂、土地征遷、項目推進等 “硬骨頭”;全市“一戶多宅”整治勢頭良好，已完成96%;全國文明城市創建全面發動、全民參與。

另一個故事是“手機治村”。龍游縣張王村以前是遠近聞名的“上訪村”“亂村”，干群嚴重對立。村支書袁平華上任后，分析錯綜復雜情況的背后，是信息的不對稱，老百姓不知情、不參與。后來該村與技術人員創新開發了“村情通”APP，這個平臺就像一個“網上政府”、“服務超市”，包含“三務”公開、村民信箱、紅黑榜等內容，并提供鄉鎮“四個平臺”、“最多跑一次”改革等數據鏈接，老百姓發現問題情況，可以隨時反饋上報處理，老百姓想問什么、辦什么都可以自助查詢操作。通過實施“村情通+全民網格”模式，破解群眾“想看看不到、想聽聽不到、想找找不到、想辦辦不了”等問題。“村情通”這一“草根創新”，其便捷、管用的特點受到了群眾的普遍歡迎，現已在龍游全縣域、衢州全市域推廣。

這兩個故事，是衢州基層治理紅利的縮影。徐文光表示，“基層治理絕不是風花雪月、無病呻吟、自娛自樂的副業，更不是做虛功，基層治理是‘牛鼻子、是‘金鑰匙。”

衢州這套治理體系落地落實后，充分發揮了攻堅克難的制度優勢，在項目推進、土地征遷、基層維穩、文明創建等工作中得到很好應用，經過了大戰大考的實戰檢驗。

柯城區斗潭危舊房拆遷、高鐵新城征遷、衢江區城中村拆遷、常山縣“一戶多宅”整治等等，經過一輪又一輪的實戰考驗，已經彰顯出強大的生命力。在高鐵新城征遷中，充分發揮組團聯村作用，形成一個鄉鎮打仗、多方力量支援、全區聯動作戰“百團大戰”的攻堅態勢，僅用3個月時間就高效平穩地完成了12.6平方公里土地征收任務。在農房整治中，通過“網格支部+紅手印”，黨員按下“紅手印”，豎起帶頭拆違治亂的旗幟，喚醒黨員，喚起群眾，喚醒了公平正義。柯城區15個鄉鎮（街道）的1170名村（社）主職、兩委干部所涉違建和附房實現全面清零。

對此，《衢州日報》評論道，“完善基層治理體系，歸根結底是要用于推進中心工作、破解難點問題上。反過來也是實戰練兵練武，對經過實踐檢驗證明行之有效的一系列工作機制進行總結提煉，形成制度成果，落實常態長效。從這個意義上來說，抓基層治理就是抓發展。”