基于經濟發展的新加坡中央公積金繳費率變遷研究

肖金喜 董克用 武玲玲

摘要：新加坡中央公積金制度是新加坡社會保障制度的核心，為新加坡國民提供住房、醫療、養老、教育與投資等方面的基本保障。基于經濟發展的角度，對新加坡中央公積金繳費率從建立開始60多年來的變遷進行了較為深入的研究。研究得出：新加坡公積金繳費率的變遷盡管受政治、社會、人口結構等因素的影響，但新加坡公積金繳交率的變遷始終基于經濟的發展，公積金繳費率的變化率和GDP增長率有很顯著的正相關。新加坡中央公積金繳費率的變遷研究對于中國社會保障繳費率政策的制定、社保繳費率政策的動態調整、社保繳費的征收、社會保障水平如何與經濟發展水平相適應等，具有一定的借鑒與啟發。

關鍵詞：新加坡中央公積金;公積金制度;公積金繳費率;社會保障

中圖分類號：D57 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：1007-2101（2019）04-0032-06

一、引言

新加坡中央公積金制度是1955年按照公積金法設立的強制性儲蓄性保障制度。新加坡中央公積金制度由勞方、資方和政府共同參與組成。勞資政三方的職責分別是：勞方（有工作收入者）必須參加中央公積金計劃，成為公積金會員;資方每個月按照規定的工資比例向中央公積金局繳納公積金款項（包括勞方繳交和資方繳交兩部分），幫助勞方逐月累積自己的公積金;政府的責任是發展經濟，提高國家競爭力以保證就業機會，征繳和管理公積金資金，負責對中央公積金的運行提供法律支持和管理框架[1]。公積金具體的管理與運營工作由新加坡的法定機構中央公積金管理局（Central Provident Fund，簡稱CPF）來負責進行。每個公積金會員都有自己單獨的公積金賬戶。公積金賬戶下設三個子賬戶，即：普通賬戶（Ordinary Account，OA）、醫療賬戶（Medisave Account，MA）以及特別賬戶（Special Account，SA）。普通賬戶的存款可以作為買房、投資、教育等;醫療賬戶的存款主要用于支付醫院的病床費;門診費、手術費、治療費、以及某些獲批準醫院的保健費等;特別賬戶的存款則主要作退休養老之用。當公積金會員年滿55周歲時，在公積金賬戶下增設一個退休賬戶（Retirement Account），把普通賬戶和特別賬戶的款項轉入退休賬戶，特別賬戶由退休賬戶取代，普通賬戶仍然保留，醫療儲蓄賬戶維持不變。退休賬戶是退休養老金存取的專門賬戶，退休賬戶中的儲蓄是公積金會員將來養老金的主要來源。

60多年來，中央公積金制度隨著經濟與社會環境的變化發展，通過不斷調整并進行制度創新，中央公積金的功能從最初單一的養老保障，逐步向住房保障、醫療保障、教育保障、家庭保障、家屬保障等方面拓展和延伸，最終形成了一種獨特的社會保障制度模式。中央公積金制度基本上解決了中低收入家庭的住房問題、醫療問題、養老問題和教育問題，使老百姓住有所居、病有所醫、老有所養、學有所教。中央公積金制度在提供社會保障的同時，產生了良好的經濟效益和社會效益，并對新加坡的經濟與社會發展起到了極為關鍵的作用[2]。因此，新加坡中央公積金制度被認為是世界上社會保障制度成功運行的一個典范。

公積金繳費率是中央公積金制度的核心參量。公積金繳費率不僅關系著公積金制度的保障范圍和保障程度，影響著員工的收入，關系著企業的成本與穩健經營，而且關系著宏觀經濟發展和國家的競爭力[3]。因此，研究中央公積金繳費率的變遷具有非常重要的意義和價值。

學術界對新加坡中央公積金制度進行了較多的研究，很多學者從公積金制度與結構，公積金的投資與管理，公積金的制度效果等靜態視角進行分析研究，僅有少數文章從制度或政策變遷的角度進行研究分析。賈洪波（2004）從經濟因素、政治因素、文化因素和社會因素等四個方面對中央公積金制度的變遷進行分析研究，提出中央公積金制度的變遷是新加坡經濟、政治、文化和社會因素綜合作用的結果，但該論文較為宏觀和概括[4]。郭林（2012）從人口、政治、社會和經濟等四維環境的角度，分析了新加坡公積金制度的變遷及其特點，文中對于新加坡公積金制度的變遷更多是在描述和概括的層面上，對于公積金繳費率的變遷也進行了簡單闡述，但并沒有探討繳費率和經濟發展的關系[5]。從目前對學術資料的查詢來看，還沒有專門從經濟發展的角度來研究新加坡中央公積金繳費率變遷的文章。

二、新加坡中央公積金繳費率的變遷

（一）1955年以來新加坡中央公積金繳費率的變化

根據新加坡統計局、新加坡公積金局的公開數據，對新加坡中央公積金繳費率的分析研究得出：從1955年中央公積金制度成立到2017年，60多年來新加坡中央公積金繳費率并不是一成不變的，而是在不斷的變化和調整。公積金繳費率的變化情況如表1所示。

（二）新加坡中央公積金繳費率的階段演變

根據表1，新加坡中央公積金繳費率的變遷情況可劃分為五個階段：第一，1955—1967年，公積金初始階段。這個階段的公積金繳費率非常平穩，每年都保持在10%。第二，1968—1984年，公積金快速增長階段。從1968年開始，公積金繳費率逐年增加，1970年公積金的繳費率上升到16%，隨后逐漸上升，到1974年達到30%。1984年公積金的繳費比率達到最高點，為員工月薪的50%。第三，1985—1998年，公積金高位調整階段。1985年，新加坡經濟出現了衰退，1986年公積金的繳費率降為35%。從1988年開始，公積金的繳費率又開始緩慢增加，到1992年增加到40%，之后一直維持到1998年。第四，1999—2002年，公積金高位震蕩波動階段。1999年，公積金的繳費率大幅度地下降到30%，之后逐漸回升，波動調整，2001年達到35%左右。第五，2003—2017年，公積金平穩運行階段。2003—2010年，公積金的繳費率緩慢上升，2011—2017年，公積金繳費率穩定在36%～37%。

三、新加坡中央公積金繳費率的變遷與經濟發展關系闡析

1. 從公積金制度實行開始的1955—1967年，新加坡政治處于動蕩和變動之中。1959年，新加坡從英國殖民政府中獲得許可進行自治管理;1963年，新加坡并入馬來西亞，成為馬來西亞的一個聯邦;1965年，新加坡從馬來西亞獨立成為新加坡共和國。獨立后的新加坡政府工作的重點在于梳理政府的管理體系、處理內部和外部等各方面的關系，維護社會穩定。這個時期的公積金制度只是一種通過儲蓄來實現員工退休養老的保障制度。在中央公積金制度建設方面，政府主要是通過多種方式進行宣傳和教育，增強人民對公積金制度的認識，從心理上逐漸接受這個新制度[6]。這個時期的新加坡經濟發展處于從英國殖民時代主要靠單一出口貿易的結構向勞動密集型的制造業轉型期，失業率高，經濟發展程度非常低。這個階段公積金的繳費率一直維持在最初的10%，雇主和雇員各占一半，繳費率很低。

2. 從1968年到20世紀70年代中期。這段時期，新加坡政治和社會逐漸穩定，開始尋求經濟上的發展。新加坡一方面大力建設道路、工業區等基礎設施，興建公共住房（組屋）;另一方面大量吸引歐美等外來資金和引進海外技術，促進資本密集型制造業的發展，從而推動了經濟的快速發展，就業率也大幅度地提高。這個階段隨著新加坡經濟與社會的發展，新加坡政府在公積金使用的范圍和用途上進行了主動的探索[7]。隨著1968年9月1日“居者有其屋”計劃開始實施，1968年公積金的繳費率上升到13%。隨后逐年上升，到1974年，公積金繳費率達到30%，雇主和雇員各占一半。為了獲得建設和發展需要的資金，政府把大部分公積金的存款以購買政府債券的方式為基礎建設和組屋建設提供資金支持，以投資基金的方式來為制造業的發展提供資金[8]。

3. 從20世紀70年代后期到20世紀80年代中期，新加坡經濟大發展，第三產業和基礎設施建設迅速，同時大力引進技術密集型產業，基本實現全民就業，經濟基礎穩固。從1977年開始，公積金的賬戶增加到兩個，分別是普通賬戶和特別賬戶，擴大了公積金的功能，因此1977年公積金的繳費率增加到31%。此后，新加坡政府根據社會發展的實際需要，陸續推出了退休計劃、保健儲蓄計劃、住屋產業計劃、家庭保障、增進資產等保障計劃。1984年公積金賬戶增加到三個賬戶，又增加了醫療保健賬戶。至此，公積金賬戶下設普通賬戶、醫療賬戶和特別賬戶[9]。1984年公積金的繳費比率達到最高點，為員工月薪的50%，雇主和雇員各占一半，即各占25%。然而，由于受美國經濟衰退的影響，美國等國家對新加坡的進口需求減少，1985年新加坡經濟從高速增長中出現了第一次大衰退，GDP的增長率從1984年的8.8%下降為-1.6%。政府決定1986年的公積金繳費率降為35%（雇主10%，雇員繳費率和以前相同，仍然為25%）。把雇主的公積金繳費率從25%下降到10%，等同于幫助企業降低了15%的成本。1987年、1988年新加坡的GDP增長率分別達到了10.8%和11.1%，這說明政府面對經濟大衰退下調公積金的繳費率的政策讓經濟迅速恢復了競爭力，從而維持了新加坡的競爭力，由此帶來了經濟的快速復蘇。

4. 從1986年開始，隨著經濟的迅速恢復，公積金的繳費率逐漸上升。1988年公積金的繳費率恢復到36%;1989年新加坡的經濟增長率為10.2%，公積金的繳費率恢復到38%;1990年新加坡的經濟增長率為10.0%，公積金的繳費率為39.5%;1991年新加坡的經濟增長率為6.70%，公積金的繳費率為40%。此后，隨著新加坡經濟維持著較高速的增長，公積金的繳費率一直保持在40%，直到1998年。

5. 受1997年的亞洲金融危機對新加坡的影響，新加坡1998年GDP的增長率從1997年的8.3%下降為-2.2%。為應對經濟衰退，新加坡政府為了保持企業的勞動成本競爭力和社會的就業率再次下調公積金的繳費率。1999年公積金繳費率從1998年的40%下降到30%，雇主為雇員繳費的部分降為10%，下降了10個百分點，而雇員的繳費率并未改變，仍然為20%。

6. 1999—2003年，公積金制度覆蓋面與功能更為廣泛與周全，并且政府針對人口老齡化等對公積金制度進行了改革和完善。由于新加坡經濟強勢反彈，2001年公積金繳費率又恢復到36%，其中雇主部分上升到16%、雇員部分仍然為20%。面對經濟增長和勞動力市場受到了國外需求下降的嚴重影響，2003年新加坡成立了經濟評估委員會，該委員會對新加坡的經濟發展及策略進行了評估，調整了新加坡經濟結構的藍圖[4]。在公積金提供的保障方面，為應對人口老齡化，政府主張要實現退休保障、住房保障和醫療保健之間的平衡。為了提高勞動力成本的競爭優勢，根據經濟評估委員會的建議，2003年雇主為55周歲及以下的員工繳費部分從2012年的16%降為13%，下降了3%。

7. 2004—2017年，公積金平穩運行。2004—2014年，公積金繳費率維持在34%左右。從2015年1月起，公積金繳費率上升到37%（其中雇主20%、雇員17%），并一直持續到現在。2008年盡管受美國金融危機的影響，2009年新加坡的經濟增長率出現了短暫的衰退，但2010年經濟增長迅速反彈。這說明新加坡經濟從1965年獨立以來，經過50多年以GDP年均增速7.6%的高水平發展，新加坡具備雄厚的經濟實力，為新加坡的社會保障提供堅強的后盾。

四、新加坡中央公積金繳費率的變遷與經濟發展關系回歸分析

1. 研究假設。研究的自變量是新加坡經濟GDP增長率（從1965—2015年每年的GDP增長率）①，因變量是代表新加坡社會保障水平的新加坡公積金繳費率（從1965年到2015年每年的員工總繳費率）。

研究假設：新加坡公積金繳費率與新加坡經濟的增長存在正相關。

2. 研究數據和方法。本研究的數據全部來源于新加坡統計局、新加坡公積金局網站上的公開數據。根據新加坡統計局、新加坡公積金局的公開數據，得出中央公積金制度1965—2015年新加坡中央公積金繳費率和GDP增長率的情況（見圖1）。

研究變量的統計結果如表2所示。

本研究采用回歸分析方法。模型設定如下：

其中，Xt-1指（t-1）年的GDP增長率，Zt是指t 年的公積金繳費率的變化率。因為新加坡政府是根據前一年的GDP來調整這一年的公積金繳費率的（假設以上兩個變量之間是線性關系）。

3. 回歸結果與分析。1965—2015年，新加坡公積金繳費率的變化率和GDP增長率數據的相關系數為0.63，顯示較強的正相關。回歸得到的結果如表3、表4所示。

因此，得出新加坡公積金繳費率的變化率和GDP增長率的回歸方程如下：

自由度為51，由于P值為0.000，所以，在0.5% 的顯著水平，查表單側t=2.7，實際值5.7>2.7，于是拒絕H0，接受H1。

回歸表明，公積金繳費率的變化率和GDP增長率呈現正相關，而且在0.5%的顯著水平上統計顯著。這說明，在0.5%的顯著水平上，假設成立。即公積金繳費率的變化率和GDP增長率有很顯著的正相關性（顯著度為99.5%）。

五、結論

綜上，可以得到如下結論：

1. 新加坡的公積金繳費率并不是一成不變的，而是根據新加坡的經濟發展與社會情況、公積金保障功能的增加等多方面因素來調整公積金的繳費率。

2. 從1955年新加坡中央公積金制度成立以來，伴隨著新加坡經濟與社會發展，新加坡公積金繳費率的變遷經歷了初始階段、快速增長階段、高位調整階段、高位震蕩波動階段和平穩運行階段的五個歷程。初始階段，1955—1967年公積金繳費率最低，占員工工資的10%;隨著經濟的發展和公積金保障功能的擴大而逐漸提高，在快速增長階段的1975年，公積金繳費率達到工資的30%;1984年公積金繳費率達到最高，占員工工資的50%;隨后經過震蕩調整，公積金繳費率回復到35%左右;2015年以來，公積金繳費率穩定在37%。

3. 新加坡不僅把公積金制度作為主要的社會保障制度，而且還把公積金制度作為調控和發展經濟的重要手段。在新加坡經濟發展的初期，通過公積金政策使員工為未來的退休進行儲蓄，同時利用員工公積金的積累來支持新加坡的發展;在經濟高增長時期，工資快速提高，通過提高公積金繳費比例，利用公積金積累的資金來支持新加坡的建設與經濟發展;在經濟發展放緩慢或遇到經濟危機時，政府及時進行強有力的干預，通過主要降低雇主繳交部分的公積金比率來降低企業的勞動力成本，幫助企業生存和維持發展，從而維持國家的競爭力。

4. 盡管新加坡公積金繳費率的變遷也受政治、社會、人口結構等因素的影響，但新加坡公積金繳費率的變遷始終基于經濟的發展。

5. 回歸分析結果表明，公積金繳費率的變化率和GDP增長率有很顯著的正相關性。

總之，新加坡公積金繳費率的變遷是一直圍繞著新加坡的經濟發展，對新加坡的經濟發展起著極大的推動作用，促進了新加坡經濟的穩定發展。

六、對中國的啟示與建議

社會保障制度與政策的發展是一個漸進過程，社會保障制度的建設要與經濟發展水平相適應，社會保障與經濟發展相輔相成，并能夠對經濟的發展起促進的作用。合理的社會保障制度在為老百姓提供養老、醫療等保障的同時，增加就業、提升企業的競爭力，促進經濟與社會的發展[10]。避免出現社會保障繳費率過高給企業帶來過大的成本壓力，影響企業在國際市場上的競爭力，進而損害國民經濟的健康發展與社會穩定。

目前，中國正處在社會保障制度改革的重要時期，社會保障存在社保統籌層面較低、社會保障與經濟發展相互協調程度不高、企業繳費負擔較重、社會保險費征收困難、社會保險基金的投資與管理、基本養老保險的可持續性等問題。更多地借鑒國際上的經驗將有助于中國社會保障制度的發展與完善。盡管中新兩國國情不同，社會保障制度存在很大的差異，但從新加坡公積金繳費率的變遷研究，可以為中國社保制度與政策的完善和發展帶來有益的啟示。

第一，社保繳費率政策的制定。社保繳費率的制定是一項復雜的工作，涉及的因素多且復雜，既要綜合考慮國際國內的宏觀經濟發展、中央與地方政府財政投入、用人單位的勞動力成本與競爭力以及員工的收入水平、社會平均工資的增長水平、投資收益率等，又要考慮繳費基數、替代率、贍養率、期望壽命、人口增長率、人口老齡化與歷史原因等因素。目前中國總社會保障繳費率近40%，在全球都算較高水平。海通宏觀報告估算[11]，2017年全國各省總社保費率均值為38.8%，單位和個人繳納的費率均值分別為28.4%和10.4%。近年來許多單位，特別是中小微企業反映單位繳納的社會保險費率總體負擔較重，企業難以承受，因此降低社保費率的呼聲很高。那么如何制定合適的社保繳費率政策呢？

借鑒新加坡的經驗，建議成立以人力資源社會保障部牽頭，由相關政府部門管理人員、相關專家學者、單位代表與雇員代表組成的社保繳費率精算管理委員會，統籌考慮各種相關因素進行精算，制定合適的社保繳費率。

第二，社會保障繳費率政策的動態調整。為了適應經濟社會的發展，60多年來新加坡公積金繳費率不斷調整與變遷。在經濟蓬勃發展的時期，適當地提高社保繳費率，以增加社保基金的積累;而在經濟下行或發生如金融危機等大的沖擊時期，應該適當地降低社保繳費率，減低企業的成本壓力，確保就業與維持企業的競爭力，用更多的國家財政支出來彌補社保基金的暫時缺口。

中國國務院國發〔1997〕26號文件對社保繳費比例的規定：養老保險企業繳費比例為工資的20%，個人繳費比例為工資的8%;醫療保險個人繳費比例為工資的2%，企業為8%;失業保險費率3%，工傷保險平均費率1%，生育保險1%，社保總費率為43%。但從1997—2015年，社保各項繳費率基本上沒有變動。從2015年開始，為了給企業降低成本，減輕負擔，國務院率先從失業保險、工傷保險、生育保險三個項目啟動社保降費行動[12]。經過多次社保降費后，2017年社保繳費率情況是：失業保險總費率從3%降至1%;工傷保險平均費率從1%降至0.75%;生育保險平均費率則從1%降至0.5%;基本養老保險企業費率從20%下降至19%，僅下調一個百分點;而基本醫療保險費率為8%，企業部分下降了兩個百分點，個人則維持原狀不變。

總的來看，從20世紀90年代至2017年，盡管期間經歷過1998年的亞洲金融危機和2008年的全球金融危機，經歷過整體經濟的高速增長以及近年來的經濟下行，但中國社會保障繳費率總體上變化幅度不大，尤其是基本養老保險的繳費率。近年來，由于經濟下行的壓力越來越大，企業和社會對降低社會保險繳費率的呼聲越來越高，這正提醒政府需要對社保繳費率政策進行動態調整。

第三，加強社會保險費征收中的執法。社會保險費征收是社會保險制度運行的基礎，是社保基金可持續運營的基石。社會保險費征收中一定要嚴格依法執法。新加坡中央公積金的征收、營運與投資管理完全是新加坡公積金局根據公積金法來執行的，不存在公積金的征收問題，違反者依照法律來處罰。根據2018年《中國企業社保白皮書》，社保繳費基數完全合規的企業僅占27%，不合規企業占比73%，31.7%的企業按照最低標準繳費。企業繳費基數遠低于實際工資總額，繳費基數不實、漏繳、少繳的現象普遍存在。根據城鎮職工基本養老保險的數據，2017年實際繳費率21.6%，低于28%的全國標準。因此，在中國社會保險費征收中，加強執法，嚴格按照規定的繳費基數對企業和個人征收社會保險費尤其重要。

第四，加強社保基金的投資管理，促進經濟發展。社保基金投資必須以基金保值增值為基本目標，并參與社會經濟的發展。目前，中國社會保險基金的保值增值壓力越來越大，某些地方出現投資沖動越來越大、政府財政補貼壓力越來越大、養老金替代率越來越低、社保繳費能力越來越小等問題[13]。因此，加強保險基金的投資管理，促進經濟發展是一項迫在眉睫的工作。

新加坡的中央公積金在新加坡公積金局的統籌管理下，通過投資實現了基金自身保值增值，同時為新加坡社會經濟的穩定和發展做出了巨大貢獻[3]。建議中國根據目前社會保障發展水平，由國家設立專門的社會保障基金運營機構，建立中國特色社會保險基金投資運營制度，統籌負責社保基金的投資和運營管理，實現社保基金的保值增值。在當前經濟新常態的背景下，使社保基金積極地參與到穩增長、促就業、調結構之中，滿足國民經濟建設和發展的需求，促進經濟發展。

（課題組負責人：武玲玲

課題組成員：周鳳珍，李金霞，董克用，肖金喜，常延嶺）

注釋：

①從1965年新加坡獨立開始研究。

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責任編輯：母愛英

Abstract： The central provident fund system of Singapore is the core of the social security system of Singapore， providing basic security in housing， medical care， pension， education and investment for Singaporean citizens. Based on the perspective of economic development， this paper conducts an in-depth study on changes of the central provident fund contribution rate of Singapore from the establishment of the central provident fund over the past 60 years. It is concluded that although the change of Singapore provident fund contribution rate is influenced by factors such as political and social population structure， the change of Singapore central provident fund contribution rate is always based on economic development. There is a significant positive correlation between the change of provident fund contribution rate and GDP growth rate. The research on changes of the central provident fund contribution rate in Singapore has some reference and inspiration for the determination of China's social security contribution rate policy， the dynamic adjustment of social security contribution rate， collection of social security payment， and the way of social security level fits with the level of economic development， etc.

Key words： Singapore， central provident fund， provident fund system， provident fund contribution rate，Social security