新時代下應不斷完善人大議事規則

人民代表大會制度是人類政治制度史上的偉大創造。經過60多年的發展和完善，人民代表大會制度已經成為堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排。人大常委會的組織制度、活動原則和運行規則是人民代表大會制度的重要組成部分，也是實現人民代表大會制度目標的重要體制機制。2018年9月7日，十三屆全國人大常委會公布了立法規劃，立法規劃共116件，分為三類項目，第一類項目條件比較成熟、任期內擬提請審議的有69件法律草案，其中就包括了全國人民代表大會組織法的修改，并且一并考慮全國人民代表大會議事規則、全國人民代表大會常務委員會議事規則修改，簡稱“一法兩規則”的修改。這個時刻正是回顧我國人大議事規則的發展歷程，思考議事規則制度完善的時機。

人大常委會行使職權貫徹民主集中制原則，提請常委會討論決定的事項，要依照法定程序，集體討論、集體決定。議事規則是指立法機關制定的有關內部組織機構體系、權力和工作分配、議事程序和規則、成員選任以及特權與紀律等事項的制度規范。用體系化的視角來看，議事規則涵蓋了代議機關“召集會議——提出議案——審議議案——做出決議”的整個過程，這就是議事規則的體系框架。這個理論框架適用于中國人大制度。十三屆全國人大常委會副秘書長信春鷹曾表示，全國人大常委會的議事規則包括會議制度和議事程序，會議制度指的是“全國人大常委會集體行使職權，必須通過召集和舉行會議，依照法定程序，作出決定”；“議事程序一般包括四個環節，即議案的提出、審議、表決和公布。”

早在1949年，中央人民政府委員會通過了《省各界人民代表會議組織通則》《市各界人民代表會議組織通則》《縣各界人民代表會議組織通則》。嚴格來說，這些文件屬于組織法范疇，但是里面條文也涉及了一些議事規則的內容。全國人大正式的議事規則制定于1987年，第六屆全國人大常委會通過了《全國人大常務委員會議事規則》，在2009年部分修改。1989年七屆全國人大二次會議通過了《全國人民代表大會議事規則》。全國各省市人大及其常委會也隨之制定了議事規則。廣東省人民代表大會議事規則于1999年制定，廣東省人民代表大會常務委員會議事規則制定于1998年，并分別在2000年、2007年和2008年進行了修改。

議事規則的制定和運行是立法機關“制度化”的標志。成熟完善的議事規則保證議事的有效進行，避免決議的瑕疵。從上世紀80年代至今，人大議事規則在規范人大會議程序，發揮人大功能職權方面起著不可替代的作用?？梢哉f，制度化的議事程序為人大會議的正常有效提供了行為框架，增添了法治的保障。制度都是在實踐中不斷改進的，人大議事規則也有提升的空間。全國人大此番修改“一法兩規則”，除了要吸收實踐中的新生事物，與新制度（例如國家監察委員會）進行銜接之外，也會在程序方面繼續完善。全國人大的議事規則修改后，為保持法制統一性，省市地方各級人大也會相應地修改其議事規則。那么，人大議事規則還有哪些提升空間呢？已有的研究與討論也許可以提供一些思路。

有觀點認為，人大議事規則的法律地位和效力還未得到明確，議事規則被認為是人大內部的規范性文件，缺乏法律對相對方的約束力；在認識上沒有把議事規則和人大的職權行使結合起來，在討論人大職權行使時，只關心法律法規的規定，而不問議事規則的規定；議事規則涉及職權的內容照抄照搬憲法法律的規定，缺乏細化與補充；議事規則中關于委員會的規定過少。有人指出人大議事規則中的許多內容過于籠統和原則化，許多內容例如議案、質詢、罷免等具體化的程序還需要另外制定條例來作出規定。目前全國人大和地方各級人大及其常委會的議事規則對于會議會期、會議形式、發言時間、議案審議等核心問題都作出了規定，但還存在著程序上的不足，例如重復立法，同一個程序在兩部或多部法律中規定，并且互相沖突；實體法和程序法的界限劃分不明、分工不清；質詢等監督機制的啟動要件和法律后果規定不明確等。還有觀點認為各級人大常委會制定的議事規則都只是一些具體條款，并沒有明確規定“元規則”，即統領具體規則的根本原則，這使得我國的人大議事規則缺乏必要的理論支撐，也使得我國的人大議事規則缺乏應有的特色和優勢。有學者將我國的人大議事規則缺憾總結為“概而不全、簡而不詳”，即議事規則中的許多程序性規定基本上是粗線條的，只是簡單概括，每個程序應如何操作沒有細則說明，可操作性不強；等等。這些意見都可以在修改議事規則時酌情采納。

我們堅信，在黨中央的集中統一領導下，人民代表大會制度將不斷完善和發展，人大常委會的組織制度和議事規則也將隨著黨和國家事業的需要不斷完善和發展。■