日本災(zāi)害治理的動向、特點及啟示
——2018年版《防災(zāi)白皮書》解讀

熊淑娥

災(zāi)害主要是指由暴風(fēng)、臺風(fēng)、暴雨、暴雪、洪水、地震、海嘯、火山噴發(fā)及其他異常現(xiàn)象或大規(guī)模火災(zāi)和爆炸等引起的，對人類生命、財產(chǎn)和環(huán)境造成破壞的現(xiàn)象或過程。日本是災(zāi)害大國，地震、海嘯、臺風(fēng)和暴雨等自然災(zāi)害頻發(fā)，嚴重影響日本人的正常生活和社會秩序。面對災(zāi)害的多發(fā)性和嚴重性，日本政府于1961年制定的《災(zāi)害對策基本法》，為開展災(zāi)害治理確立了基本法律框架。根據(jù)《災(zāi)害對策基本法》第9條第2款規(guī)定，內(nèi)閣府自1963年開始發(fā)布《防災(zāi)白皮書》，截止2018年，《防災(zāi)白皮書》已經(jīng)累計發(fā)布56版。作為年度報告書，政府每年向國會報告上一年度防災(zāi)減災(zāi)政策實施情況和下一年度防災(zāi)減災(zāi)計劃，《防災(zāi)白皮書》為了解日本災(zāi)害治理綜合體系以及最新動向等內(nèi)容提供了重要途徑。

2018年6月12日，內(nèi)閣府公布了2018年版《防災(zāi)白皮書》（以下簡稱《白皮書》）。從體例結(jié)構(gòu)上看，2018年版《白皮書》與往年保持一致，由“專題報告”“2017日本的防災(zāi)政策”“2016年度防災(zāi)概況”“2018年度防災(zāi)計劃”和“附屬資料”五部分組成。其中，“專題報告”的主題是“氣象災(zāi)害的威脅：以九州北部暴雨災(zāi)害為中心”，對2017年9月5日至6日九州北部暴雨災(zāi)害發(fā)生后的受災(zāi)情況、中央和地方政府展開救災(zāi)活動的詳細過程進行記錄，體現(xiàn)了日本政府的年度關(guān)注重點；“日本的防災(zāi)政策”全面介紹了2017年日本政府對防災(zāi)活動、防災(zāi)體制、特大災(zāi)害應(yīng)對、國際防災(zāi)合作以及核災(zāi)害對策的政策理念、原則和成就；“2016年度防災(zāi)概況”和“2018年度防災(zāi)計劃”均包括法律制度、科學(xué)研究、災(zāi)害預(yù)防、國土保護和災(zāi)害復(fù)興四個部分，區(qū)別在于前者是2016年度已經(jīng)實施的項目及相應(yīng)的預(yù)算決算額度，后者是2018年度即將實施的項目及相應(yīng)的預(yù)算額度；“附屬資料”包括日本主要自然災(zāi)害、法律制度、防災(zāi)體制、預(yù)算等統(tǒng)計資料。

需要指出的是，日本的“災(zāi)害治理”概念中將“防災(zāi)、減災(zāi)”作為重要內(nèi)容，因為削減災(zāi)害風(fēng)險和預(yù)防災(zāi)害發(fā)生比抗災(zāi)和救災(zāi)更能降低社會損失，日本政府上下重視災(zāi)害預(yù)防的原因也在于此。同時，“防災(zāi)”的對象除了自然災(zāi)害，還包括核災(zāi)害等。

一、日本災(zāi)害治理的最新動向

（一）重點治理洪水災(zāi)害

在當前全球氣候變暖的背景下，世界各地的氣象災(zāi)害頻發(fā)、重發(fā)趨勢明顯。根據(jù)世界氣象組織（WMO）測算，2017年世界各地災(zāi)害造成的經(jīng)濟損失創(chuàng)下3,200億美元的歷史紀錄。[1]2017年世界平均氣溫比1918-2010年間平均值高出0.38攝氏度，是自1891年有觀測以來的第三高值。2017年世界陸地年降水量比1981-2010年間平均值高出49毫米，其中北半球高出54毫米、南半球高出37毫米。降水引發(fā)的洪水災(zāi)害在2017年世界氣象災(zāi)害中尤為突出，8月印度洪水和泥石流造成1200多人死亡，西非塞拉利昂共和國洪水、泥石流和塌方造成900多人遇難和失蹤。

2017年日本一共經(jīng)歷27次臺風(fēng)，全年降水量激增。2017年7月5日至6日，日本九州北部經(jīng)歷持續(xù)暴雨，有些地方的總降水量甚至超過500毫米。福岡縣朝倉市24小時內(nèi)降水量達到545.5毫米，大分縣日田市達到370.0毫米，分別刷新了兩地觀測史上的最高紀錄。暴雨造成40人遇難、2人下落不明，1,600棟房屋損毀，水電、公路、鐵路中斷，超過2,000人不得不轉(zhuǎn)移避難。這次暴雨災(zāi)害是集合暴雨、洪水、泥石流的典型綜合水災(zāi)，造成嚴重災(zāi)害的原因主要包括：第一，強降雨引發(fā)大量高蓋度斜坡群滑，誘發(fā)泥石流等地質(zhì)災(zāi)害，大量洪水、泥沙和山木等匯入河道，造成河道堵塞，附近房屋迅速浸水，人員困在房屋內(nèi)無法及時避難；第二，此次嚴重受災(zāi)地區(qū)的河流不在日本國土交通省的管理范圍之內(nèi)，加上財政預(yù)算原因，日常沒有做好應(yīng)對重大水災(zāi)的充分準備，加劇了災(zāi)害損失；第三，氣象情報高度專業(yè)和過度細化，如“大雨特別警報”“預(yù)計發(fā)布警報的災(zāi)害信息”“泥石流災(zāi)害警戒信息”“某某河水泛濫危險信息”等，[2]專業(yè)術(shù)語過多、過于分散的信息對于普通人來說難以理解，無法做出準確及時的判斷。九州北部暴雨災(zāi)害的一個顯著特征是遇難者多發(fā)生在“室內(nèi)”，這與死者生前沒有及時離開房屋避難有直接關(guān)系。

在全球氣候變暖、世界各地氣溫上升的情況下，作為以溫帶和亞熱帶季風(fēng)氣候為主的日本，夏季炎熱、容易發(fā)生臺風(fēng)暴雨，近年來日本水災(zāi)問題日趨嚴峻。2014年8月廣島爆發(fā)泥石流災(zāi)害，包括由暴雨引發(fā)的泥石流災(zāi)害在內(nèi)全國水災(zāi)損失金額大約為2,900億日元，在過去10年間排在第6位。[3]2015年關(guān)東及東北地區(qū)遭遇暴雨，全國水災(zāi)損失金額約為3,900億日元，在過去10年間列第3位。[4]2016年10號臺風(fēng)獅子山（Lionrock）登陸東北地區(qū)，全國水災(zāi)受損金額達到4,660億日元，在過去10年間排在第2位。[5]2017年九州北部爆發(fā)暴雨，全國水災(zāi)損失金額約為5,310億日元，在過去10年間排在第2位，僅次于2011年“3·11大地震”。其中福岡縣、大分縣和秋田縣的受害金額分別創(chuàng)下自1961年統(tǒng)計以來的最高值。[6]特別是2017年，日本47個都道府縣都爆發(fā)泥石流災(zāi)害，全國一共發(fā)生1,514起災(zāi)害，比上一年增加1.4%，受害居民戶數(shù)達到701戶，兩者均創(chuàng)下過去10年新高。

根據(jù)日本國土交通省初步估算，截至2018年9月18日，2018年7月西日本洪水災(zāi)害已經(jīng)造成損失總額約為1.094萬億日元，這是1961年水災(zāi)統(tǒng)計調(diào)查以來受損規(guī)模最大的一次，超過了1976年76號臺風(fēng)造成的8,884億日元損失。另外，還造成223人遇難、8人下落不明，20,663棟房屋損毀、29,766棟房屋灌水，262,322戶家庭遭遇停水，915,849戶家庭、20,007,849人接到緊急避難指示。防衛(wèi)省出動33,100名自衛(wèi)隊員和28艘艦船、38架飛機參與救助。消防廳共派出23個縣的14,000名消防員和239飛機參與災(zāi)害救援。[7]巨大洪水災(zāi)害不僅嚴重影響當?shù)鼐用竦娜粘Ｉ睿樗l(fā)的泥石流造成高速公路、鐵路中斷，交通運輸因此受阻。最近5年日本的洪水及泥石流災(zāi)害呈現(xiàn)水災(zāi)規(guī)模越來越大、受災(zāi)范圍越來越廣、造成的經(jīng)濟損失逐年上升的特點，日本面臨水災(zāi)治理形勢越發(fā)嚴峻。為此，日本從多方面開展洪水災(zāi)害治理。

首先，政府全面支援洪水災(zāi)害治理。以2017年九州北部暴雨災(zāi)害為例，政府在災(zāi)害發(fā)生前的7月3日就迅速召開“防災(zāi)相關(guān)省廳災(zāi)害警戒會議”，共享情報信息和對策，防災(zāi)擔當相小此木八郎通過內(nèi)閣府網(wǎng)頁、推特等呼吁國民積極重視確保自身生命安全。災(zāi)害發(fā)生后政府立即召開相關(guān)閣僚會議和“防災(zāi)相關(guān)省廳災(zāi)害警戒會議”，7月6日向災(zāi)區(qū)派遣政府調(diào)查團，12日安倍晉三首相視察災(zāi)區(qū)，在一線指揮搶險救災(zāi)。日本政府將這次暴雨災(zāi)害認定為“特大災(zāi)害”，為增加救災(zāi)投入提高國庫補助率。為緩解受災(zāi)自治體對財政的擔憂，早在8月8日內(nèi)閣決議正式通過之前，7月21日政府就對外表示計劃將本次災(zāi)害認定為“特大災(zāi)害”，以便國土交通省的緊急派遣對策派遣隊（Technical Emergency Control Force，TEC-FORCE）、農(nóng)林水產(chǎn)省的農(nóng)業(yè)農(nóng)村災(zāi)害緊急派遣隊“水土里災(zāi)害派遣隊”前往災(zāi)區(qū)進行技術(shù)支援。此外，政府還提供無人機、航拍等手段掌握受災(zāi)情況，全面支援受災(zāi)自治體迅速開展災(zāi)情調(diào)查。

其次，各省廳分別出臺洪水災(zāi)害治理措施。2017年8月8日，農(nóng)林水產(chǎn)省公布了《對2017年梅雨期暴風(fēng)雨引發(fā)的農(nóng)林水產(chǎn)相關(guān)損失支援政策》，派遣農(nóng)林水產(chǎn)省職員前往災(zāi)區(qū)進行技術(shù)支援，核定災(zāi)害等。國土交通省制定了《九州北部緊急治水對策項目》，計劃5年內(nèi)開展河流治理等水防項目，提高治水能力，減少災(zāi)害損失。并且在對全國中小河流實施緊急檢查的基礎(chǔ)上開展“中小河流緊急治水對策項目”，計劃3年內(nèi)在所有中小河流設(shè)置高效圍堵泥石流和漂流木的砂防堰堤,為減少房屋和重要設(shè)施灌水開展河道清理,設(shè)置低成本的洪水專用水位計（危機管理型水位計）。林業(yè)廳也實施了《防止木材漂流災(zāi)害的緊急治山對策項目》，在全國1,203個地區(qū)設(shè)置防洪壩、砍伐不必要的木材，減少下流區(qū)域因木材漂流造成的損失。

第三，重視對洪水災(zāi)害治理的投資。2015年3月，聯(lián)合國防災(zāi)世界會議通過的《仙臺防災(zāi)減災(zāi)框架2015-2030》,確立了一項指導(dǎo)原則，即在掌握災(zāi)害風(fēng)險情報基礎(chǔ)上，通過公共和民間投資應(yīng)對潛在風(fēng)險，既可以減少對災(zāi)后應(yīng)急重建的經(jīng)費依賴，也有利于可持續(xù)發(fā)展。從下圖可以看出，第二次世界大戰(zhàn)后日本每年風(fēng)災(zāi)、水災(zāi)的平均死亡人數(shù)與防洪壩建設(shè)數(shù)量呈反比關(guān)系，說明對水防的投資有助于減少災(zāi)害帶來的人員死亡。

表1 戰(zhàn)后日本每年風(fēng)災(zāi)水災(zāi)平均死亡人數(shù)與防洪壩累計建設(shè)數(shù)量

此外，日本居民個人也出現(xiàn)了重視購買保險降低水災(zāi)風(fēng)險的動向。因為部分險種規(guī)定購買人在遭遇海嘯災(zāi)害時可以從地震保險中獲取賠付，遭遇洪水災(zāi)害則可以從火災(zāi)保險中獲取水災(zāi)賠付，而水災(zāi)帶來的后發(fā)損失影響較大，一旦房屋被水淹沒損毀，維修和重建費用數(shù)額相對較高，災(zāi)民僅僅依靠政府補貼和捐款往往不足以支付房屋重建的費用。出于個人防災(zāi)的目的，日本人開始積極自發(fā)購買保險，加入互助組織。

點線狀影響因子均具有擴散性，其影響范圍不局限于本地塊的范圍內(nèi)，還對周邊的定級單元有著呈中心圓狀或平行線狀遞減影響。選取的因子中，土壤污染狀況、中心城鎮(zhèn)影響度、農(nóng)貿(mào)市場影響度、對外交通便利度四者為點狀影響因子。有田間道路、耕作距離和道路通達度三者為線狀影響因子。將所有定級單元圖斑的質(zhì)心作為代表點，點狀、線狀影響因子通過鄰域分析計算出各個影響距離，然后應(yīng)用于衰減法的計算。一般根據(jù)其因子的具體范圍選取指數(shù)衰減法或直線衰減法來確定其作用分值。

（二）提倡業(yè)務(wù)持續(xù)計劃

2011年“3·11”大地震導(dǎo)致一個汽車零部件工廠受損無法生產(chǎn)，繼而因為缺少零部件又導(dǎo)致整車生產(chǎn)線停產(chǎn)，企業(yè)經(jīng)營遭受重大考驗。這一事件令日本認識到災(zāi)害中供應(yīng)鏈保障的重要性，進而開始重視“業(yè)務(wù)持續(xù)計劃”(Business Continuity Plan,BCP)在災(zāi)害治理中的作用。“業(yè)務(wù)持續(xù)計劃”，是一套基于業(yè)務(wù)運行規(guī)律的管理體系和規(guī)章流程，使一個組織在面臨地震和洪水等自然災(zāi)害、傳染病、重大事故等突發(fā)事件面前，能夠在最短時間內(nèi)迅速反應(yīng)，以確保關(guān)鍵業(yè)務(wù)功能可持續(xù)的計劃。“業(yè)務(wù)持續(xù)計劃”和災(zāi)害治理關(guān)系密切，災(zāi)害治理旨在保護組織成員的生命和財產(chǎn)安全，為了預(yù)防和減少災(zāi)害，需要考慮如地震、海嘯、洪水和山體滑坡等各類災(zāi)害事件的風(fēng)險，針對各類災(zāi)害制定防災(zāi)計劃。相比之下，“業(yè)務(wù)持續(xù)計劃”是在組織遭遇重大突發(fā)事件后，以有限的資源保證持續(xù)生存的計劃，需要考慮每種措施的影響。

為了確保能在受災(zāi)情況下，最大程度保障組織的運行能力，近年來日本政府大力提倡中央和地方行政機構(gòu)、私營企業(yè)制定相關(guān)計劃。中央和地方政府制定計劃的目的是為了在災(zāi)害發(fā)生時可以繼續(xù)發(fā)揮行政機構(gòu)功能，私營企業(yè)制定計劃的目的主要是保護企業(yè)重要營運過程不受重大災(zāi)難事故影響而中斷。日本政府地震調(diào)查委員會發(fā)布的資料顯示，日本30年內(nèi)首都圈直下型7.0級地震的發(fā)生概率為70%。2014年3月，日本內(nèi)閣決議通過《政府業(yè)務(wù)持續(xù)計劃（首都圈直下型地震對策）》，內(nèi)閣府據(jù)此對各省廳的BCP進行評估。2017年9月和10月分別組織了“中央機構(gòu)辦公場所燃料供給模擬訓(xùn)練”和“在立川防災(zāi)基地周邊設(shè)置中央機構(gòu)災(zāi)害對策本部準備訓(xùn)練”，確保首都圈發(fā)生地震時中央政府主要業(yè)務(wù)不受影響。

BCP也日益受到地方政府重視。根據(jù)日本內(nèi)閣府和總務(wù)省消防廳的調(diào)查，截止2017年6月1日，都道府縣制定BCP的比例為100%，市町村制定BCP的比例為64%，比上一次調(diào)查提高22%。考慮到市町村在遇到重大災(zāi)害時難以獨立實現(xiàn)救災(zāi)任務(wù)，內(nèi)閣府在2017年3月制定《地方公共團體接受災(zāi)害援助體制指針》，規(guī)定地方政府除了制定BCP，還有必要就如何接受國家、私營企業(yè)和自愿者團體的災(zāi)害援助等制定計劃，以確保地方行政重點功能。

“3·11”大地震后，一些私營企業(yè)將BCP作為企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略的重要組成部分，納入事業(yè)持續(xù)管理（Business Continuity Management,BCM）。在內(nèi)閣府制定的“國土恢復(fù)行動計劃2017”中，提出在2020年前實現(xiàn)100%的大型企業(yè)和50%的中型企業(yè)制定BCP的目標。2018年3月實施的“2017年度企業(yè)業(yè)務(wù)持續(xù)計劃及防災(zāi)活動相關(guān)情況調(diào)查”中，已經(jīng)制定BCP的大企業(yè)占64.0%、中型企業(yè)占31.8%，正在制定的大企業(yè)占17.4%、中型企業(yè)占14.7%。大中型企業(yè)在回答為什么制定或計劃制定BCP問題時，答案最多的是“為了預(yù)防近年來頻發(fā)的自然災(zāi)害”，其次是“過去有過受災(zāi)經(jīng)歷”，說明私營企業(yè)制定BCP具有明顯的防災(zāi)動機。在回答B(yǎng)CP在災(zāi)害發(fā)生時是否能夠發(fā)揮作用時，認為“可以發(fā)揮作用”的大企業(yè)占59.0%、中型企業(yè)占46.1%，認為完全不起作用的大企業(yè)占1.4%、中型企業(yè)為0%，可見BCP在災(zāi)害治理中的效果受到大多數(shù)企業(yè)認可。

對于企業(yè)而言，BCP的重要性在于：第一，可以減少災(zāi)害給企業(yè)帶來的沖擊。災(zāi)難或重大事故發(fā)生后個人和組織都會受到巨大沖擊，然而，管理者依然需要做出重要決定。如果企業(yè)提前制定BCP，可以減輕管理者的心理沖擊，做出適當?shù)臉I(yè)務(wù)決策，降低企業(yè)運營損失。第二，切實履行企業(yè)在供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)中的職責(zé)。供應(yīng)鏈的維系事關(guān)整個行業(yè)的發(fā)展，企業(yè)是其關(guān)鍵環(huán)節(jié)。第三，幫助宣傳企業(yè)的社會責(zé)任。企業(yè)可以把BCP作為企業(yè)社會責(zé)任報告的一部分對社會公開展示，樹立良好的企業(yè)形象，有利于消除投資者對日本企業(yè)投資的風(fēng)險顧慮。

（三）關(guān)照防災(zāi)弱勢群體

2016年8月21日，第10號臺風(fēng)“獅子山”途徑四國地區(qū)北上抵達關(guān)東地區(qū)，最終在東北巖手縣登陸。10號臺風(fēng)不僅是日本氣象廳從1951年開始觀測以來首次觀測到從東北地區(qū)太平洋一側(cè)登陸的臺風(fēng)，而且在登陸后加速通過東北地區(qū)和日本海，形成了獨特的臺風(fēng)路徑。臺風(fēng)帶來的暴雨在短時間內(nèi)襲擊了東北和北海道地區(qū)，因臺風(fēng)死亡和下落不明者達到27人。其中，巖手縣巖泉町一家接收老年癡呆患者的養(yǎng)老院“樂樂”受到臺風(fēng)侵襲，入住的9名老人全部死亡。[8]

盡管政府及時發(fā)布了臺風(fēng)避難勸告，但是對于老年人而言，即使收到避難信息，僅僅依靠自身能力難以實現(xiàn)迅速避難。特別是對患有老年癡呆癥的人群而言，在災(zāi)害發(fā)生時無法理解外界信息，只能在原地等待救援。如果救援力量不足或未能及時抵達，老年人很有可能遭遇事故。如何照顧和救助災(zāi)害事故中的弱勢群體問題，引起了日本社會的重視。為此，日本政府在2017年修訂《防災(zāi)基本計劃》時，考慮到老年人群在防災(zāi)減災(zāi)中的困難，規(guī)定災(zāi)害發(fā)生時要明確避難對象，簡化避難指示內(nèi)容。在發(fā)布避難指示時，針對不同人群發(fā)布單易懂的避難指示。針對需要支援的老年人群，在災(zāi)害預(yù)防和事前準備階段制定援助名單，災(zāi)害發(fā)生后明確發(fā)布“避難指示（緊急）”和“避難準備：老年人等開始避難”的信息，指示老年人群以及相關(guān)人員幫助老年人迅速避難。

除了老年人群，日本近年關(guān)注的災(zāi)害弱勢群體還包括在日短暫逗留的外國人員。由于日本政府大力提倡“觀光立國”，訪日游客人數(shù)不斷攀升。外國游客在日期間，也有可能遭遇突發(fā)災(zāi)害。災(zāi)害發(fā)生時，外國游客可能會因為存在語言、地形和心理等障礙無法及時避難。如何有效引導(dǎo)外國游客避難和保障游客回國的交通等就成為一個現(xiàn)實問題。

因為熊本熊和熊本城等頗受外國游客歡迎的熊本縣，在2016年4月14日晚上9點26分后發(fā)生地震，造成熊本城瞭望樓頂瓦片跌落，所幸沒有游客傷亡。但是，日本內(nèi)閣府工作小組報告指出，在發(fā)生嚴重地震災(zāi)害時如何引導(dǎo)外國游客迅速避難并保證游客及時回國是日本災(zāi)害治理需要面臨的新問題。[9]根據(jù)2018年版《白皮書》數(shù)據(jù)，日本總務(wù)省為了促進災(zāi)害發(fā)生時與在日本逗留外國人的溝通，2016年投入1.26億日元用于開發(fā)多語言翻譯機器和翻譯應(yīng)用軟件。日本政府及地方自治體都加強了針對在日外國人的防災(zāi)引導(dǎo)工作，例如，在酒店前臺為外國游客提供多國語言的避難手冊，在地鐵、電車等公共場所為外國游客提供免費無線網(wǎng)絡(luò)，以便在災(zāi)害發(fā)生時及時發(fā)布災(zāi)害信息，并通過多國語言的避難廣播,切實做好防災(zāi)信息傳播，減少不必要的人員損失。

二、日本災(zāi)害治理的基本特點

（一）重視災(zāi)害立法工作

雖然日本重大災(zāi)害事故不斷，但是災(zāi)害應(yīng)急工作基本平穩(wěn)有序，首先得益于完備的法律制度保障。每當遭遇重大災(zāi)害事故后，日本政府都迅速出臺災(zāi)害相關(guān)法律，并且根據(jù)實際情況不斷修訂和完善，從法律制度上保障災(zāi)害治理的有序進行。1961年出臺的《災(zāi)害對策基本法》是日本災(zāi)害治理的基本法律，它的出臺源于1959年的伊勢灣臺風(fēng)災(zāi)害。臺風(fēng)中遇難和失蹤的人員多達5,098人，對戰(zhàn)后日本國家經(jīng)濟社會產(chǎn)生重大影響。這部法律明確了中央和地方政府、國民等各主體的責(zé)任及義務(wù)。

1995年阪神大地震造成6,437人員傷亡和大量房屋受損。因為日本實行土地私有制，房屋屬于居民私產(chǎn)，根據(jù)當時法律在地震中受損的房屋無法獲得政府補助進行維修，暴露了法律的局限性。對此，日本政府在1998年通過了《受災(zāi)居民生活重建援助法》，將向受災(zāi)居民發(fā)放部分住宅維修費用納入法律，政府可以依法向受災(zāi)居民提供政府住房補貼。1999年9月30日，東京東北部的東海村發(fā)生了核臨界①“核臨界”是指核反應(yīng)釋放出中子，從而使核裂變反應(yīng)達到持續(xù)進行連鎖反應(yīng)的狀態(tài)。事故，日本又出臺了《原子力災(zāi)害對策特別措置法》。2011年“3·11”大地震受害者達到19,689人，[10]當年6月日本制定了《東日本大地震復(fù)興基本法》，專門設(shè)置復(fù)興廳，并且不斷修改《災(zāi)害對策基本法》。《東日本大地震復(fù)興基本法》的目標不僅是“恢復(fù)重建”，還要在恢復(fù)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)振興。

《災(zāi)害對策基本法》第34條第1款規(guī)定，由中央防災(zāi)會議制定的政府防災(zāi)政策基本計劃。《防災(zāi)基本計劃》根據(jù)災(zāi)害種類制定相應(yīng)對策，按照時間順序分為災(zāi)害預(yù)防、事前準備、災(zāi)害應(yīng)急對策、災(zāi)害復(fù)興等內(nèi)容，明確了國家、地方自治體、市民等各主體的防災(zāi)責(zé)任及具體對策，是都道府縣和市町村政府編制防災(zāi)計劃的依據(jù)。自1963年6月制定以來，日本不斷根據(jù)社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、災(zāi)害和防災(zāi)需要的變化，修訂和完善《防災(zāi)基本計劃》，2017年4月的修訂，在于前一年的熊本地震和臺風(fēng)等給災(zāi)害治理提出了新問題。熊本地震共造成228人遇難、2,753人受傷,[11]盡管各地政府設(shè)置了855個避難點為18.4萬人提供避難，但是地震后出現(xiàn)了許多受災(zāi)居民沒有入住避難點而是睡在汽車中的新情況，還出現(xiàn)了政府沒能及時掌握避難點內(nèi)群眾需要和物資配送的情況。

對此，日本政府迅速應(yīng)對，在充分總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，于2019年4月修訂了《防災(zāi)基本計劃》，主要修訂內(nèi)容包括：第一，開展針對性培訓(xùn)，提高地方自治體的防災(zāi)能力。要求對地方自治體首長和干部職員實施防災(zāi)培訓(xùn)，而且在災(zāi)害發(fā)生后要根據(jù)地區(qū)和災(zāi)害特點派遣相關(guān)職員進行災(zāi)害支援，切實提高行政組織的防災(zāi)能力。第二，導(dǎo)入最新的信息共享技術(shù)，官民共享防災(zāi)信息。日本政府提倡自助、共助和公助的防災(zāi)理念，強調(diào)居民個人、社區(qū)、企業(yè)、非營利組織和政府共同參與防災(zāi)。不同防災(zāi)主體之間的信息不透明既可能影響救災(zāi)效率，也可能會錯失救災(zāi)時機，在應(yīng)對重大災(zāi)害時信息共享顯得尤為必要。為此，日本政府導(dǎo)入最新信息共享技術(shù)（Information and Communication Technology，ICT），制定了中央和地方政府、民間企業(yè)和組織之間共享信息的方法、時間等規(guī)則，并在此基礎(chǔ)上建立“災(zāi)害情報中心”。

針對近年頻繁爆發(fā)特大災(zāi)害，2017年12月21日中央防災(zāi)會議通過了在災(zāi)害平息1周內(nèi)對特大災(zāi)害進行認定的決定，以緩解受災(zāi)地方政府的財政緊張，順利開展災(zāi)害復(fù)興工作。同時，中央防災(zāi)會議還通過了《特大地震和海嘯災(zāi)害應(yīng)急對策處置方針》，制定政府應(yīng)對方針，確定特大災(zāi)害后1個月內(nèi)的應(yīng)對時間表；規(guī)定國土交通省的緊急災(zāi)害對策派遣隊對警察、消防和自衛(wèi)隊的救災(zāi)活動進行支援，劃分各防災(zāi)機構(gòu)的職責(zé)；明確接受海外支援資金、物質(zhì)和人員的相關(guān)規(guī)定。如上所述，每當嚴重的臺風(fēng)、地震、核電等災(zāi)害爆發(fā)后，為保證搶險救災(zāi)和災(zāi)后復(fù)興有法可依，日本政府都會迅速制定法律或修改相關(guān)法律，填補災(zāi)害立法空白，日本的災(zāi)害立法具有明顯的事后立法特征。

（二）推行全民防災(zāi)教育

日本政府強調(diào)自助、共助和公助協(xié)作的重要性，致力于提高每個人的防災(zāi)意識。消防、警察和自衛(wèi)隊是戰(zhàn)后日本專業(yè)災(zāi)害救援的三大組織，三者職能各有不同。《消防組織法》第一條規(guī)定消防的任務(wù)是利用消防組織和人員保護國民生命、身體及財產(chǎn)不受火災(zāi)侵害，預(yù)防和消除水災(zāi)、火災(zāi)和地震等災(zāi)害，減少災(zāi)害損失和運送災(zāi)害受傷人員。《警察法》第二條規(guī)定警察的任務(wù)是保護個人生命、身體及財產(chǎn)，預(yù)防、鎮(zhèn)壓及搜查犯罪，逮捕嫌疑人，管制交通及維持公共安全和秩序。2012年日本設(shè)立警察災(zāi)害派遣隊，負責(zé)收集情報、通信聯(lián)絡(luò)、引導(dǎo)避難、辨別移交遺體、搜救人員、維持治安和發(fā)布災(zāi)害信息等。搜索救援中的海事救援由國土交通省管轄的海上保安廳負責(zé)，山地救援由消防和警察聯(lián)合負責(zé)，必要時會請求自衛(wèi)隊協(xié)助搜救。此外，專門搶救傷員的災(zāi)害派遣醫(yī)療組同各防災(zāi)組織合作開展醫(yī)療活動。

但是，重大災(zāi)害發(fā)生后，受災(zāi)地區(qū)對消防、醫(yī)療救助、人員搜救和維持治安的公共服務(wù)需求急劇上升，而且災(zāi)害規(guī)模越大，公共救助服務(wù)越有可能無法滿足實際求援需求。1995年阪神大地震救援主體的調(diào)查結(jié)果顯示，34.9%的人依靠自救獲生、31.9%的人依靠家人獲救、28.1%的人依靠朋友和鄰居獲救，依靠救援隊獲救的僅有1.7%。阪神大地震后，日本社會開始形成一種共識，即必須依靠本人和家人的力量來保障生命財產(chǎn)安全的“自助”，依靠鄰居互助及民間組織、志愿者團體等力量互相幫助、共同進行救助救援活動的“共助”，和由國家、都道府縣、市町村、行政相關(guān)組織等公共機構(gòu)進行進行救助救援活動的“公助”必須協(xié)同一致，發(fā)揮合力，才能將災(zāi)害損失降低到最小范圍。[12]

阪神大地震以前，國家、地方自治體等的公共救助是《災(zāi)害對策法》的主要內(nèi)容，后來為了最大限度地減輕災(zāi)害損失，民間組織的“共助”和國民個人的“自助”也被納入法律中成為一種義務(wù)。此后，日本政府把應(yīng)對大規(guī)模災(zāi)害，提高國民在暴雨侵襲、火山爆發(fā)等災(zāi)害時的“自助”和“公助”意識當成一項緊急任務(wù)，各個層面開展不同活動。2015年聯(lián)合國防災(zāi)世界會議發(fā)表了《仙臺防災(zāi)減災(zāi)框架2015-2030》，規(guī)定各國對開展防災(zāi)減災(zāi)的市民、企業(yè)、志愿者、社區(qū)、學(xué)術(shù)界等相關(guān)組織和個人進行獎勵。為此，由安倍晉三首相擔任會長的中央防災(zāi)會議設(shè)立“防災(zāi)推進國民會議”，以此為中心在全社會繼續(xù)開展多項提高國民“自助”“公助”意識的防災(zāi)教育活動。

2017年11月26-27日，“防災(zāi)推進國民會議”與由不同防災(zāi)組織組成的“防災(zāi)推進協(xié)議會”，在宮城縣仙臺市共同召開了“防災(zāi)推進國民大會2017”，大會的題目是“預(yù)防大規(guī)模災(zāi)害——共同協(xié)作全力防災(zāi)”，明確了推動全民協(xié)作共同防災(zāi)的會議目標。2017年12月8日，第3屆“防災(zāi)推進國民會議”在首相官邸召開，安倍首相代表主辦方致辭時表示“日本特別容易發(fā)生災(zāi)害，為了克服災(zāi)害，需要同廣大國民共享防災(zāi)減災(zāi)理念，全面提高國民防災(zāi)意識，必須保護每一個國民的生命安全。”

除了宣傳全面防災(zāi)的重要性之外，各級防災(zāi)責(zé)任主體每年還定期開展各種防災(zāi)演練，通過訓(xùn)練加強防災(zāi)教育。2017年內(nèi)閣府制定了《2017年度綜合防災(zāi)訓(xùn)練大綱》，根據(jù)大綱要求，9月1日“防災(zāi)日”舉行了“首都圈直下型地震模擬演練”，安倍首相及全部內(nèi)閣成員徒步到首相官邸集合參加演練，并對部分媒體公開了演練內(nèi)容。同日在神奈川縣小田原市還舉行了九縣聯(lián)合防災(zāi)演練，安倍首相從官邸搭乘直升飛機抵達演練現(xiàn)場，與當?shù)刈o理學(xué)校學(xué)生共同參加噴水滅火演練。

全民防災(zāi)教育有效地提高了日本社會的防災(zāi)意識，加深了國民對于自助和共助重要性的認識。2002年內(nèi)閣府實施的“自助、共助和公助中應(yīng)該重點實施的防災(zāi)對策”輿論調(diào)查結(jié)果顯示，24.9%的人回答應(yīng)該重點實施“公助”，但是在2017年調(diào)查中這項回答減少了6.2%。另一方面，回答“自助”的人從2002年的18.6%提高到了2017年的39.8%，同期回答“共助”的人從14.0%提高大了24.5%。在2017年的調(diào)查中，18-29歲的人群回答“自助”的占25.0%，回答“共助”的占31.0%，而在70歲以上人群中，回答“自助”的占51.2%，回答“共助”的占22.3%。這項調(diào)查結(jié)果也表明不同年齡群對“自助”和“公助”的重要性認識有所不同，年齡越大越重視“自助”。

（三）構(gòu)建綜合防災(zāi)體系

日本的災(zāi)害治理不僅重視完善相關(guān)法律制度，提高國民的防災(zāi)意識，還重視從組織上加強建設(shè)，構(gòu)建綜合防災(zāi)體系。

第一，建立各級綜合防災(zāi)中心。由于重大自然災(zāi)害的發(fā)生往往是“禍不單行”，各類災(zāi)害之間有著直接或間接的因果關(guān)系。因此，日本各級政府都建立了跨部門、跨地區(qū)、跨領(lǐng)域的綜合防災(zāi)減災(zāi)中心，協(xié)調(diào)政府各部門和動員社會力量，為開展科學(xué)減災(zāi)和加強重大災(zāi)害緊急救助能力提供組織保證。

第二，實施防災(zāi)會議制度。從中央到地方建立起嚴密的防災(zāi)組織體系，形成了規(guī)范的由政府負責(zé)的防災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。國家層面有“中央防災(zāi)會議”，首相擔任會長，成員包括全體內(nèi)閣成員、公共團體負責(zé)人和專家學(xué)者。地方層面有“地方防災(zāi)會議”，防災(zāi)會議是日常決策機構(gòu)，災(zāi)害發(fā)生后或可能發(fā)生時中央和地方政府臨時設(shè)置“緊急對策本部”，是應(yīng)急決策機構(gòu)。涉災(zāi)業(yè)務(wù)部門作為相應(yīng)防災(zāi)會議成員，不僅負責(zé)提供本部門的相關(guān)信息，而且直接參與防災(zāi)政策的制定，保障災(zāi)害信息能夠有限轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實防災(zāi)能力。

第三，制定防災(zāi)基本計劃。中央制定防災(zāi)基本計劃，地方制定地方防災(zāi)計劃，涉及災(zāi)害治理的部門制定防災(zāi)業(yè)務(wù)計劃，上下分工明確、責(zé)任清晰、相互銜接、多方協(xié)作。另外，日本的綜合防災(zāi)體系是一個高效信息采集、處理的產(chǎn)業(yè)，每個環(huán)節(jié)都致力于實現(xiàn)信息化。實現(xiàn)全社會災(zāi)害信息共享，對政府的災(zāi)害治理決策、各級部門的災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)以及全民的迅速有效防災(zāi)至關(guān)重要。

三、日本經(jīng)驗對我國災(zāi)害治理的啟示

災(zāi)害是全世界的共同課題，存在許多共性。我國是世界上災(zāi)害損失最為嚴重的國家之一，洪澇、地震、干旱、臺風(fēng)、低溫冷凍和病蟲害等自然災(zāi)害，礦山災(zāi)害、火災(zāi)等事故災(zāi)害相當頻繁。由于我國經(jīng)濟規(guī)模的不斷擴大和國民財富積累的增加，災(zāi)害可能造成的損失規(guī)模也相應(yīng)擴大。因此，提升災(zāi)害治理能力和加強防災(zāi)減災(zāi)工作的重要性日益突出。總的來說，與發(fā)達國家相比我國的防災(zāi)減災(zāi)制度建設(shè)起步較晚，需要完善乃至填補空白的地方還有很多。災(zāi)害大國日本在災(zāi)害治理方面的經(jīng)驗和教訓(xùn)，可為我國的防災(zāi)減災(zāi)工作提供一定的啟示和借鑒。

（一）制定災(zāi)害治理基本法規(guī)

我國與防災(zāi)減災(zāi)工作有關(guān)的立法工作，是從1980年代后期開始逐步開展起來的，先后制定了《水法》《水土保持法》《防洪法》《防震減災(zāi)法》《消防法》《氣象法》等，這些法律多為單一災(zāi)害法律。從建立災(zāi)害治理法律體系的角度來看，我國還缺少災(zāi)害治理基本法。災(zāi)害治理基本法應(yīng)當成為制度建設(shè)的重要綱領(lǐng)和基礎(chǔ)，如各級政府、社會組織和公民在防災(zāi)減災(zāi)中的意識、責(zé)任和義務(wù)，防災(zāi)減災(zāi)的基本原則、組織機構(gòu)設(shè)置、災(zāi)害應(yīng)急對策、災(zāi)害防御預(yù)算、災(zāi)害財政金融措施等，這些根本問題必須有法可依才能行之有效。面對日益嚴峻的自然災(zāi)害和事故災(zāi)害，應(yīng)當盡快進行相關(guān)法律及制度建設(shè)。

（二）構(gòu)建多元主體參與機制

鑒于我國國土面積廣闊、氣候和地質(zhì)條件較為復(fù)雜，以及人口眾多等基本國情，僅僅依靠中央和地方政府設(shè)立的專門防災(zāi)減災(zāi)機構(gòu)，不足以充分應(yīng)對全國各地發(fā)生的災(zāi)害。在這一點上，可以日本為鑒，突出中央政府統(tǒng)籌指導(dǎo)的作用，明確地方政府部門的主體責(zé)任，除軍隊、武警和消防等減防力量之外，鼓勵民間企業(yè)、志愿者團體等社會力量廣泛參與防災(zāi)、減災(zāi)和救災(zāi)工作，構(gòu)建防災(zāi)減災(zāi)的多元主體參與機制。

（三）保障災(zāi)害治理財政預(yù)算

災(zāi)后重建是災(zāi)害治理的重要內(nèi)容，除了制度、組織、人員保障之外，財政預(yù)算也是災(zāi)后復(fù)興工作能否順利開展的重要條件。日本的《災(zāi)害對策基本法》中專門有“財政金融措施”的章節(jié)，對各種情況下中央和地方政府的經(jīng)費支出義務(wù)、災(zāi)害應(yīng)對的財政措施和金融措施等做出了詳盡的規(guī)定，是對防災(zāi)減災(zāi)投入最根本的制度保障。在我國的災(zāi)害治理中，也有必要明確規(guī)定各級政府的支出義務(wù)和支出方式，從制度上保障對災(zāi)害治理的投入。

（四）重視防災(zāi)宣傳科普教育

人類在災(zāi)害面前非常渺小，防災(zāi)減災(zāi)事關(guān)每一個人的生命和財產(chǎn)安全。民眾對于災(zāi)害具備必要的科學(xué)常識和自護、自救知識，對于減少災(zāi)害造成的損失有著重要作用。日本關(guān)防災(zāi)減災(zāi)的宣傳教育內(nèi)容豐富、形式多樣，每年的消防日人們有義務(wù)參加消防訓(xùn)練和演習(xí)。1995年阪神大地震和2011年“3·11”大地震時日本人能保持相對鎮(zhèn)定有序、合理避難，減少了人為的次生災(zāi)害，與政府加強科普宣傳、提高國民防災(zāi)意識有密切關(guān)系。其中，孩子是防災(zāi)的重點對象和弱勢群體，可以在中小學(xué)教育中盡快普及自我防護教育。另外，地震和消防等部門具有專門的防災(zāi)知識和救助能力，防災(zāi)宣傳普及應(yīng)該成為其日常工作內(nèi)容。

（五）加強災(zāi)害治理科學(xué)研究

每當國內(nèi)外發(fā)生重大災(zāi)害時，日本的災(zāi)害科學(xué)研究人員會盡可能在第一時間奔赴現(xiàn)場，獲取第一手資料，撰寫詳細的分析報告。對此，我們可以借鑒其經(jīng)驗，在科研經(jīng)費安排上統(tǒng)籌考慮，重視災(zāi)害治理的科學(xué)研究工作。如同沒有洪水風(fēng)險分布圖就難以建立洪水保險制度，沒有包含社會經(jīng)濟信息的地理信息系統(tǒng)就難以開展重大自然災(zāi)害對社會經(jīng)濟發(fā)展影響的評估一樣，加強基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，共享共用災(zāi)害信息也有利于有效開展災(zāi)害治理工作。