土地發展權三十年：功能進路與實踐面向

王霞萍，趙 謙

（1.重慶大學法學院，重慶 400044；2.西南大學三峽庫區經濟社會發展研究中心，重慶 400715）

1 引言

土地發展權（Land Development Right, LDR）始于1947年英國《城鄉規劃法令》（Town and Country Planning Act），并逐漸演變為“歸公”的英國模式、“歸私”的美國模式，以及介于二者間的法國模式，到20世紀70年代，域外土地發展權研究達致鼎盛。中國1988年憲法修正案確定了“土地使用權可依法律規定轉讓”，進而掀起了土地流轉、征收和地票交易等土地開發利用的熱潮，并由此開啟了中國土地發展權理論與實踐研究的進程。作為舶來品，土地發展權的概念最先由原國家土地管理局以狹義說的方式引入國內，認為所謂土地發展權就是“變更土地使用性質之權”[1]，實質上是“農地轉為建設用地進行開發利用的權利”[2]，隨著理論研究的深入以及土地利用熱點問題的層出，狹義說逐漸被肯定土地用途性質變更、強調“空間上縱深方向發展”[3]（土地集約度提高）的土地再利用、再發展的廣義說所取代，并得到學界的一致認同。

中國土地管理制度正經歷著新一輪的變革，“土地制度改革已經進入多種利益交織的深水區，改革面臨著法律與現實矛盾沖突”[4]，如何立足于現行的地權結構語境對已有的土地利用實踐予以科學的制度設計和規范配置，并實現法內容、規范的順利銜接，成為引領土地法律制度改革的宏觀路向。事實上，現有的土地利用、改革矛盾的本質在于土地發展性利益的爭奪，在法律上表現為土地發展權。雖然中國存在大量土地發展權實踐，但并未設置土地發展權，立法的缺位造成土地發展性利益分配不明，給權力濫用提供了空間。為順應社會情勢變更，回應實踐發展的訴求，以土地用途性質變更及變更后增值收益分配問題為核心的土地發展權制度研究應運而生。學界就土地發展權的研究，多是從內涵[5]、法律性質[6]、歸屬[7]、必要性[8]等本體視角展開，探尋土地發展權概念范疇的純理論界定與深化，較少系統分析理論背后所蘊含的功能屬性，進而在相應的功能進路的指引下，有針對性地對已有的土地發展權實踐予以梳理和檢驗。因此，基于三十年來土地發展權的本體研究，在所涉價值路向的指引下，就相應土地發展權實踐展開“體系思維”[9]之系統研究非常必要。

以《土地管理法》修訂為契機，“借助于法權這一具有法律效力的制度工具來保障土地資源合理配置、增值收益公平分配目標得以有效實現，無疑是土地權利體系建設的內在理性之表達。”[10]同時對緩解、根除愈演愈烈的人地矛盾，強拆、亂拆、征地補償與市場價值脫軌、小產權房屢禁不止等亂象，加強土地利用監管，保障城市治理的目標實現，促進經濟平穩健康發展和社會和諧穩定也是必不可少的。

2 四位一體：土地發展權的多元化功能進路

一項具體的制度安排，要想從理論構想過渡到制度實踐必須具備實效性和可行性。土地發展權是解決社會矛盾的重要方式，也是優化資源配置，加強生態環境、歷史文化遺跡保護的有效工具。

2.1 創新人地關系，加強生態環境保護

土地發展權的生態功能強調通過耕地保護發揮土地資源作為生態系統基本要素的協調和平衡作用。目前中國的土地權利體系設置并不利于耕地保護，“全民所有自然資產的所有權人不到位，權益不落實”[11]，導致經濟利益驅動下耕地資源被無序地開發和掠奪，“造成耕地資源污染、破壞，土壤物理結構改變，內部生態系統受損”[12]，“人多地少，用占世界7%的耕地，解決占世界22%人口溫飽問題”[13]的基本國情也加劇了中國土地利用的嚴峻性，限制了土地利用的可持續性，對土地資源甚至整個生態環境系統造成不可逆的破壞。

土地發展權“創設的主要目的在于保護農地、自然資源和生態環境”[14]，是實現土地資源可持續利用的重要手段，它的設計是“基于土地利用的社會性、廣泛性”[3]，“源于土地用途的價值選擇”[5]，“實質上是使用權變更的獲利”[15]，但與傳統私權不同，“公權力限制理念貫穿于土地利用全過程”[16]，使其具有明顯的“限制性”，從對土地發展權的配置到對土地開發的許可再到土地開發過程中相關利益的協調，土地發展權無一不是在政府“父愛主義”[17]的關懷下進行的，是一種“具有警察權性質的財產權利”[16]。因而，土地發展權的行使雖取決于權利人的意志和價值選擇，但是這種意志和價值選擇并不是任意和無限制的，而是要符合社會公共利益及法律的一般規定（土地利用規劃、城市規劃等），這是土地發展權所必須承擔的義務和限制。通過土地發展權的設置可在土地規劃管理階段從源頭適當遏制城市的建設用地需求確保農業用地數量、質量，通過警察權限制的方式采取“最嚴格的節約集約用地制度”，充分考慮耕地的質量、容積等條件，合理規劃土地用途，注重耕地的科學保護；在開發利用階段以法律形式落實權利人權益、責任人體制，創新人地關系，促進土地權利的新配置、完善土地法律制度，最大程度地遏制經濟人的自私性，“強調耕地‘數量—質量—生態'三位一體保護措施，堅守耕地紅線，落實耕地占補平衡，推進農田生態整治和土壤污損修復，提升耕地生產能力與生態功能”[18]，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，使所有的土地開發、利用都以遵循自然規律、經濟規律為要求，實現經濟、社會、生態三種效益高度統一。

2.2 解決人地矛盾，維護社會公平

土地發展權的社會功能強調通過公平分享土地增值收益，解決人地矛盾，維護社會公平。“公平問題實際上就是利益分配問題”[19]，人地矛盾源于增值收益的分配不均，中國雖基本形成了以《憲法》為指導，以《土地管理法》《土地承包法》為核心，以《土地管理法實施條例》《房屋拆遷管理條例》為具體操作標準的土地征收法律制度體系，但相關立法并未形成一套公平合理的收益分配機制，致使土地征收過程中矛盾糾紛激化、暴力事件層出不窮，科學合理的土地發展性利益分配機制，事關民生，關乎社會公平、和諧和穩定。

土地發展權在強調國家對土地管制、規劃具有根本性和正當性的基礎上，接受已有的“漲價歸公”的制度現實，以“建設城鄉統一的建設用地市場”①2012年中共十八大報告指出，要“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”；2013年十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調，要“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制”；2014年《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》再次強調，要“保障農民公平分享土地增值收益”，因此土地發展權的歸屬設置應基于公平分配的原則同時兼顧國家和失地者。、修訂《土地管理法》為契機，推行從計劃到市場、由單一主體向多元主體、變補償為征稅的土地利用改革，承認權利人的土地發展權，保障集體、個人和國家公平分享土地增值收益。簡言之，土地發展性收益的基本邏輯為：強調規劃管制→承認土地發展權→建立統一建設用地市場→土地增值收益共享（市場價格—合理征稅）。這種制度設計契合所有權社會理性規則，一方面引入市場機制，以尊重和保護產權為基礎，堅持民主自愿、公平協商的原則，通過討價還價、談判協商、公平交易的方式以合理的市場價格補償權利人（集體、個人），實現土地增值收益的初次分配；另一方面加強政府干預，以公平、正義為基礎，通過稅收手段完成土地增值的社會返還（國家、其他主體），實現土地增值收益的再分配，達到化解分配矛盾，維護社會公平之目的（圖1）。土地發展權的此種配置“對公民權利侵害最小，且有效平衡土地增值社會返還目標與保護公民權利、維護社會穩定等目標間的關系”[20]，通過綜合考量各方因素，解決國家、集體和農民個人三者間利益分配格局混亂，促進公私利益雙贏，在落實政府土地用途管理和規劃的基礎上，從實體和程序兩方面保障農民的耕作權和土地收益，使“改革發展成果更多地惠及全體人民”。

2.3 完善土地市場，優化資源配置

土地發展權的經濟功能強調通過市場主導與政府輔助的有機結合，實現土地資源的優化配置。市場調節與政府干預是資源配置的兩種基本方式。土地市場是在用地需求與供給關系的相互作用下形成的，并通過供求機制、市場機制和競爭機制共同實現對土地資源的優化配置，良好的土地市場能夠有效調節土地供需矛盾，促進供需平衡，實現土地資源合理配置。但長期以來，受土地產權模糊、市場不完全、價格機制缺位、收益分配不合理、信息不對稱、外部效應等因素的影響，中國土地市場的“價格、供求、競爭和利益分配等機制受到較大程度的扭曲”[21]，市場調節失靈。此時政府的適當干預是調節市場失靈的必要手段，但事實上中國政府在土地市場的干預中存在“越位”和“缺位”的失靈現象，具體表現為“行政效率低下、過度干預、不受產權約束、預算分配偏離社會需求、權力尋租”[22]等。市場與政府的雙重失靈導致中國土地資源配置不合理，土地市場混亂。

圖1 土地發展權對維護社會公平的影響Fig.1 The in fluence of land development rights on maintaining social equality

圖2 土地發展權對土地資源配置的影響Fig.2 The in fluence of land development rights on land resource allocation

作為一種土地利用政策工具，土地發展權的制度設計就在于充分發揮價格機制、供求機制、競爭機制在資源分配中的主導任用，輔之以警察權限制，實現土地資源配制最優（圖2）。一方面，土地資源市場配置的實質是土地產權平等自愿的等價交易，這就需要清晰、量化的產權和公平的交易環境。通過落實和量化土地產權，從產權安排上解決資源初始配置的不均衡；基于經濟發展規律，引入競爭和產權公平交易機制，從交易環境上協調各類土地供需不平衡；構建科學合理的利益分配機制，從交易結果上解決資源配置結果的不公平。為土地資源最大等價、自由交易創造空間，實現土地資源市場配置效率的最優化。另一方面，市場機制難以盡善盡美，加之外部經濟效應的存在，土地資源的配置勢必需要政府的宏觀調控輔之。土地發展權本身所具有的義務性和限制性即是政府干預過程的天然體現，即在土地開發利用中，通過警察權的行使實現對土地資源配置的“控制、引導、統籌、協調和監督作用”[23]，將市場調節與政府干預有機地結合。此外，土地發展權的制度設計在于強調以法律的形式規制土地市場與政府行為，通過有效的公眾監督機制強化市場的公平交易、監督政府的決策透明，實現土地資源配置的帕累托最優。

2.4 保護自然文化遺產，遏制過度開發

土地發展權的文化功能強調通過調和遺產保護的經濟壓力與市場逐利間的矛盾，保護自然文化遺產，遏制過度開發。隨著自然文化遺產旅游經濟的發展，遺產保護陷入一種兩難境地。一方面，土地升值帶來自然文化遺產保護與土地開發的市場博弈。具體表現為：城市土地迅速升值，自然文化遺產所占用的土地因再發展能力受損而轉化為保護的經濟成本，受管理控制的需要，其周邊土地的再發展能力也受到不同程度的限制，進一步損害了土地發展性收益，加劇了自然文化遺產的保護壓力，這種壓力隨著土地升值而不斷增加。遺產保護的經濟成本與市場規則短期逐利間的矛盾不可避免的影響了自然文化遺產的去留。另一方面，自然文化遺產旅游經濟造成所在地區開發用地失控。旅游經濟的快速發展使“遺產地土地批租轉讓成旅游建設用地急劇擴張，無序的土地流轉使遺產地農用地劇減、植被破壞”[24]，不僅破壞了周邊地區的生態系統，也威脅到遺產本身的維系。

土地發展權的制度設計體現的是一種利益衡平理念，為市場經濟體制下調和遺產保護與市場逐利間的矛盾，遏制遺產地過度開發提供了解決路徑。土地發展權機制通過界定自然文化遺產地土地性質，明確土地增值收益分配機制，推行遺產地土地使用管制和土地發展權市場交易機制，將市場的自發調節與政府的強制管理有機結合。基于遺產地保護和發展目標，借鑒國外的“發展權轉移”（TDR），將自然文化遺產地以及周邊的受限區劃為發送區，將遺產地邊緣區（非限制區）劃為接受區。經程序對發送區、接受區的容積率進行量化、限定，并允許發送區的容積率向接受區轉讓。借助市場的公平競爭機制，“接受區旅游開發商按開發強度購買超基準容積率，發送區以容積率流轉實現土地發展權價值”[23]，以此分攤自然文化遺產的保護成本，降低保護壓力；通過受限區與非受限區間容積率的量化、限定和轉移，保證農民的合理補償減少農地流轉，限制開發程度，遏制過度開發（圖3）。

圖3 土地發展權對自然文化遺產地的影響Fig.3 The in fluence of land development rights on natural and cultural heritage sites

3 理實相融、知行合一：以土地發展權實踐為例

雖然中國并未設置土地發展權，但中國部分地區的土地利用實踐在不同程度上借鑒、利用了土地發展權理論，并內化為具有中國意識、中國特色的實然層面的土地發展權模式，驗證了土地發展權理論、功能的可行性。

3.1 綠色發展：廣東“珠海濕地”模式

2018年12月“珠海濕地入選‘改革開放40年地方改革創新40案例'”[25]。“珠海濕地”源于素有廣州“南肺”之稱的萬畝果園，20世紀90年代，隨著城市化進程的加快，房地產開發、村民違章建房等使珠海區大量農地被占、果園被毀，濕地面積銳減，環境破壞嚴重。為協調經濟發展與生態保護，2007年“珠海區政府以龍潭經濟聯社轄區內1 200畝果林為試點，由政府出資與113戶果農簽訂合同，約定以1 500元/畝/年的價格（租期10年）向農戶租地，集中建設農業生態果園，收益65%歸果農，35%歸政府。”[26]2012年珠海區政府啟動“只征不轉”的保護方案，“將濕地內的萬畝果園集體土地征為國有，通過立法確保土地用途、現狀不變，保留農地性質作為永久性生態用地，禁止任何商業開發活動，濕地所在的村社獲得10%的留用地，用于發展集體經濟，滿足群眾長遠利益需求”[27]，珠海濕地成為中國濕地保護的典型。

“珠海濕地”是中國地方政府運用土地發展權理論協調經濟發展與生態保護的有益嘗試。“我國現行的土地開發利用管理制度既不能遏制土地違法行為，也無法從根本上解決耕地銳減問題。”[26]“珠海濕地”通過賦予果農土地發展權，以政府出資租用、購買的形式，在保證果農繼續經營果園（土地用途、現狀不變）的同時獲得土地發展權的對價，依靠政府的警察權和財政激勵措施有效遏制經濟人的自私性和土地違法事件的發生，推進十分珍惜、合理的土地利用和耕地保護國策的落實，實現生態環境保護之目的，為創新中國土地權力體制，推進土地法治建設提供了藍本。

3.2 共享發展：廈門“金包銀”模式

“金包銀”項目是“針對工業集中區周邊的村，按15 m2/人預留安置地，通過征地款集資在村外圍建商住兩用建筑，供失地農民開店、出租（不得轉賣），為工業區外來人員提供餐飲、居住、購物等服務”[28]，實現“為工業集中區提供配套設施的同時改善村莊環境和村民住房”[29]之目的。“其中，‘金'是村莊外圍建設的工業集中區配套用房，實行統一政策、規劃和標準，采用上公寓下店鋪的形式為失地農民提供收入來源，通過征地拆遷政策保證失地農民擁有一套自用房、一套出租公寓和一間店面（或股份）），‘銀'是規劃允許保留的村莊，實現就地城市化”[30]，成功解決了土地利用過程中的人地矛盾。

“金包銀”是中國地方政府運用土地發展權理論協調政府、企業、失地農民和農民集體等多方利益的有益嘗試。以往的土地征收是將集體土地轉為國有土地，進而政府通過土地用途管制和征收獲取土地增值，這一過程強行剝奪了失地農民分享土地發展性利益的權利，造成利益分配失衡，人地矛盾尖銳。“金包銀”實施的核心環節是土地增值收益的分配方式，具體表現為：賦予農民和農民集體土地發展權，妥善分配土地性質變更后的發展性收益，通過實體分割（如公寓和店面）、股權分紅（集資入股廠房、配套用房）等方式，在保障失地農民和農民集體的財產權以及分享城市化紅利機會的同時構建可持續收入來源機制，從根本上確保農民失地不失收。有效協調城市化發展、土地征收與農民生存發展間的矛盾，為破解土地征收難題、土地增值收益分配困境，實現多方利益共贏，提供了極具中國意識、中國特色的參考范本。

3.3 協調發展：重慶“地票交易”模式

“地票交易”就是土地權利人自愿將閑置的“宅基地及附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業建設用地等復墾為耕地”①2008年《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》第18條：本辦法所指建設用地掛鉤指標，特指農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業建設用地等農村集體建設用地復墾為耕地后，可用于建設的用地指標。，經驗收合格后產生建設用地指標，即“地票”，實質就是城鄉建設用地增減掛鉤。“地票”的產生需經歷4個環節：申請、依標準復墾、驗收、合格后申請確認并核發地票，“地票”產生后需通過土地交易所進行交易，借助市場在全市范圍內調劑農地轉用指標，提升農地價值，補償復墾成本。土地交易所實質就是土地發展權交易的中介機構，系非營利性事業法人監督服務機構，主要職責在于“建立農村土地（實物和指標）交易信息庫，發布交易信息，提供交易場所。”②2008年《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》第5條：設立重慶農村土地交易所，在重慶市農村土地交易所監督管理委員會領導下，在市國土資源、農業、林業等行政主管部門指導下，建立農村土地（實物和指標）交易信息庫，發布交易信息，提供交易場所，辦理交易事務所。“截至2018年11月，重慶市土地交易所交易地票27.4萬畝共534.7億元”[31]，隨著“地票交易”的成熟完善，2017年《關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的實施意見》以國家政策的形式明確“深度貧困地區增減掛鉤節余指標在東西部扶貧協作和對口支援框架內跨省流轉”，使增減掛鉤成為助推精準扶貧，實現脫貧解困的重要途徑。以湖北省為例，“自2017年增減掛鉤指標實現省內流轉以來，通過城鄉建設用地增減掛鉤指標交易，共籌集扶貧資金105.25億元”[32]。“地票交易”成為優化土地資源配置、助推扶貧開發的重要手段。

“地票交易”是中國地方政府運用土地發展權理論探索土地資源合理配置的有益嘗試。“地票交易”實施之前，快速的城鎮化雖帶來重慶市整體的經濟繁榮，但也造成城鄉間、區域間經濟發展的不平衡、不協調，“新增建設用地指標區域間配置不均衡問題較為顯著”[33]。“地票交易”以市場手段調劑農用地轉用指標，依靠價格形成機制提升農村土地價值，采用先補后占的用地模式，成功運用土地發展權制度實現城鄉建設用地指標跨區域、范圍的等量置換，優化土地資源配置，平衡耕地占補指標，提高土地利用效率。此外，“地票交易”具有反哺三農的重要功能，通過增減掛鉤制度增加土地資產收益，獲取扶貧開發資金，為貧困地區發展提供財政支撐，不僅為打好精準脫貧攻堅戰提供有力的資金支持，也為緩解地區間用地矛盾提供了有益借鑒。

4 結語

就中國目前的土地法律體系而言，無論是為私益目標提供法律強制力之土地管理權體系，還是為公益目標提供法律強制力之土地財產權體系都不足以表達已有的實踐做法：盡管三地做法不一，但都存在共同的事實，即綜合各方因素，在國家、集體和個人間合理地規劃土地資源、分配土地增值收益。借助公私交融的土地發展權概念，不僅有利于實現國家、集體、個人“多方聯動”，達到維護社會整體利益之目標，同時也是對政策精神之法律回應的現實需要，更是公平分享土地增值收益的內在需求。此外，中國目前的土地權利立法多是重靜態層面的土地權利而忽視動態層面的土地權利，且相關權利皆是從土地所有權中派生出的對所有權和使用權的限制。因此同樣從土地所有權中剝離出的土地發展權，具有制度銜接的可行性和健全現有土地權利體系的功能性。

從以保護農地資源和環境為目的的概念引入，到中國語境下的精準扶貧、脫貧的實踐應用，實際上反映了土地發展權本土理論的再創造和制度再創新。這一變化不僅是突破現行土地法體系的封閉結構，深化土地法律制度改革，實現土地產權清晰化、收益分配科學化、土地交易市場化的內在訴求；也是化解土地開發與資源保護的矛盾，實現資源配置最優化，消除因規劃造成的土地權益分配不公，推動所有的土地利用活動在相關法律秩序下，都以有效地利用土地資源、最大限度地增加社會財富、實現土地可持續發展之目的，進而實現土地利用活動的最大效益以及政府治理體系和治理能力的現代化的必然要求；更是經濟新常態下，實現“更高質量、更有效率、更加公平、更可持續發展”的必由之路。