中國自然資源法律體系的反思與完善
——基于拉茲法律體系觀的文本實證分析

張書海，阮端斌

（中國人民大學公共管理學院，北京 100872）

1 引言

改革開放以來，中國自然資源法律體系①法律體系有廣義狹義之分，中國學術界普遍采用狹義觀點，認為法律體系是“一個國家的全部現行法律規范組合為不同的法律部門而形成的有機聯系的統一整體”[1]。為使用方便，本文所指法律體系以單個部門（即自然資源）為主體，包括中央層面的法律、司法解釋、行政法規、國務院文件、部門規章及部門規范性文件。逐步完善，自然資源立法呈現速度快、體系化的特點[2]，逐步形成了以《憲法》和《民法通則》為基礎，以《土地管理法》 《森林法》 《草原法》等單行資源法為核心，以各類行政法規、國務院文件、部門規章、規范性文件和地方性法規規章為補充的自然資源法律體系[3]。上述法律體系在自然資源的保護和開發利用方面起到了有效的約束作用，但行政部門主導的立法機制也造成諸多管理問題，如單行法律設立偏重部門利益，致使法律體系內部規定相互交叉重疊，各級政府行政職權劃分不合理等[4-7]。在自然資源部成立并承擔統一行使自然資源資產管理者職責的背景下，亟待整合于不同歷史時期和發展背景下形成的各項自然資源法律法規，形成一套概念清晰、結構合理、權責明確、內容充實的法律體系。

當前中國學術界對法律體系的研究多從法理學的概念出發，探討其立法依據和合理性，而基于某一實證領域探討法律體系邏輯性與整體性的研究仍然比較薄弱[8-9]。本文基于分析實證主義學派代表人物約瑟夫·拉茲的法律體系觀[10]，構建適合中國自然資源法律體系分析的理論框架，并采用質性分析軟件Nvivo 11，對1949年至今涵蓋土地、礦藏、森林、草原、濕地、水、海洋等現行有效的自然資源法律法規進行實證分析，旨在厘清當前中國自然資源法律體系存在的問題，為其修改與完善提供決策參考。

2 基于拉茲法律體系觀的理論框架構建

拉茲認為，一種完整的法律體系理論應該回答以下4個問題：存在問題、特征問題、結構問題和內容問題[11]。以此為基礎，本文結合中國自然資源法律體系特征，構建了適用于中國自然資源法律體系分析的理論框架（圖1）。

首先，拉茲的存在問題判斷了法律體系的有無，特征問題揭示了區分法律體系的標準（被主要法律適用機關承認），與存在問題的法律效力及時效性有一定重合，因此本文將二者整合為存在和特征問題。其次，拉茲的結構問題闡述了法律體系內部的法律組成，并提出相應指導原則和限制原則，如個別化的法律應盡可能說明同一法律體系內不同法律部分之間的重要聯系，不應嚴重偏離通常的法律概念，不應過分重復多余等，本文將法律之間的聯系、法律概念以及重復多余性納入到理論框架中。再次，拉茲強調法律體系的運行結構建立在它自己的懲罰和規定的關系之上，法律中的強制具有特別的重要性，因此本文在分析框架中單獨設立了法律責任維度。最后，內容問題拉茲少有提及，但考慮到中國理論和實踐領域對于自然資源的產權、規劃、用途管制、執法監督等進行了充分的探索，是建立和完善自然資源法律體系的重要組成部分，因此本文將內容問題也納入分析框架，最終形成存在和特征問題、結構問題、法律責任問題、內容問題4個維度的理論框架。

圖1 基于拉茲法律體系觀的自然資源法律體系理論框架Fig.1 Theoretical framework of the legal system of natural resources based on Raz's view of the legal system

3 研究方法

3.1 文本獲取方法

利用Ncapture工具，對自然資源部政策法規庫建國至今涉及自然資源的法律、司法解釋、行政法規、國務院文件、部門規章和部門規范性文件進行抓取，資源類型涵蓋土地、礦藏、森林、草原、濕地、水、海洋等。為保證檢索的準確性和代表性，筆者同時對農業農村部、住房和城鄉建設部、林業和草原局網站上的法律本文進行比對，剔除已廢止和重復無關的法律法規，并結合大量文獻研究和實踐工作總結進行必要的刪減補充，最終形成950部法律法規分析樣本，文本量約296.6萬字。

3.2 文本分析方法

采用Nvivo 11軟件對950部法律法規進行文本分析，根據自然資源法律體系理論分析框架確定的研究維度，采用描述統計、查詢、編碼、詞頻分析、聚類等方法進行文本挖掘，研究內容和對應方法的關系參見圖2。

4 中國自然資源法律體系的文本實證分析

4.1 存在和特征問題：法律體系基本形成，效力層次仍待優化

基于理論框架中關于法律效力、時效性及立法機關的承認原則，對950部法律法規的文本統計分析顯示，中國自然資源法律體系的發展呈現出階段性特征。20世紀80年代立法工作開始起步，該時期法律法規總量小，法律設立主要基于部分資源利用中面臨的突出問題，《森林法》 《草原法》 《土地管理法》等相繼出臺，重點自然資源利用基本實現有法可依；20世紀90年代至21世紀初立法工作進入快速發展階段，一方面增設和修訂相應單行法，另一方面出臺了大量法規文件，該階段發布的法律法規效力層次以國務院文件和部門規范性文件為主，自然資源法律體系覆蓋范圍顯著擴大；2011年至今，立法工作突出對《海洋環境保護法》 《野生動物保護法》等既有法律的修訂和完善，立法速度有所放緩，但規范性文件仍大量存在，中國自然資源法律體系整體呈現收縮型金字塔形特征（圖3），法律效力層次較低的規范性文件比重較高[12]。

圖2 研究內容與研究方法的對應關系Fig.2 Correspondence between research content and research methods

縱觀中國自然資源法律體系的發展過程，主要在《憲法》框架內，由職能部門針對本領域資源利用中面臨的主要問題制定相應單行法[13]，有力支撐了歷史時期的資源開發利用和保護。近年來，隨著自然資源開發、利用、交易等活動更加頻繁，以及自然資源統一管理等新要求的提出，現有自然資源法律體系交叉重疊、部門利益沖突等問題更加凸顯，亟需通過設立自然資源基本法的形式進行統籌協調，以細化和明確《憲法》框架，統籌自然資源相關法律法規文件。

圖3 中國自然資源法律法規效力級別Fig.3 Effect levels of China's laws and regulations for natural resources

4.2 結構問題：法律結構框架建立，體系有待提升統一

法律間的聯系、法律概念一致性從橫向上反映了現有法律結構是否統一合理，法律條文的重復多余性從縱向（時間維度）反映了法律結構是否簡潔明了，二者相互補充，共同闡述了法律體系的結構問題。

4.2.1 單行法修訂緩解部分矛盾沖突，自然資源等基本概念尚不統一

拉茲認為，良好的法律體系結構應盡可能說明同一法律體系內不同部分之間的重要聯系，法律概念盡量簡單，易于讓人們理解和遵守。中國自然資源法治建設發展至今，基本框架已經形成，法律間的矛盾沖突通過修訂單行法的形式得到一定程度的緩解。以地下水資源為例，由于其具有水資源和礦產資源的雙重屬性，1994年《礦產資源法實施細則》明確地下水資源的勘察，適用《礦產資源法》及其細則，地下水資源的開發、利用、保護和管理適用《水法》和有關的行政法規；2002年《水法》在附則中增加了“水污染的防治依照水污染防治法的規定執行”等。法律法規明確了各部門的管理范圍，使得水資源的管理運行更加順暢。

另一方面，法律體系內仍有許多基本概念尚未厘清，本文關鍵詞檢索分析發現，僅有55部法律法規提及“自然資源”，對自然資源進行概念界定的則只有8部，且其涵蓋范圍存在許多出入（圖4）。如《憲法》《民法通則》采用列舉+概括的方式定義了自然資源包括土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等；《物權法》在此基礎上，將自然資源范圍擴展到了海域、野生動植物、無線電頻譜資源等類別；《農業法》第五十七條僅陳述了土地、水、森林、草原、野生動植物等自然資源；與《不動產登記暫行條例》相對應，《自然資源統一確權登記辦法》則區分了土地等不動產與自然資源的范圍。聯系、概念等的統一性是法律體系正常運行的前提和基礎，行政部門主導的立法機制導致各部門依據不同法律概念管理自然資源，在實踐中產生諸多矛盾沖突。隨著自然資源部成立，其管理對象由原來的“國土資源”轉向“自然資源”，要履行相應職責，首先需依托于法律概念、法律間聯系的明確與統一。

圖4 各項法律法規對“自然資源”概念界定差異Fig.4 Variable de finitions of natural resources in laws and regulations

4.2.2 法律條文重復冗余，文本空轉現象存在

法律體系在追求聯系清晰、概念簡單性的同時，也應該具備形式的簡潔性。拉茲認為，如果法律中的某一陳述已經能夠滿足人們的實踐活動和需要，那么另一條包含同樣內容的表述則沒有存在意義，且這種重復多余容易造成法律體系的繁雜。以基本農田為例，950部法律法規中有87部提及基本農田，且多為重復性內容，包括保護基本農田的重要意義、占用基本農田的違法行為及應承擔的法律責任、提高基本農田質量建設、建立監督和保護機制等。表1選取了“基本農田”參考點數量①參考點：在Nvivo中搜索來源材料中的某個詞或短語并在預覽節點中查看的匹配項。最多的前十條法律法規，分析顯示，1998年至今，國家相繼出臺各類基本農田法律法規來強化基本農田保護，相關內容持續、甚至重復出現，但非法占用基本農田、提高基本農田質量等問題卻沒有得到徹底根治，導致法律法規“文本空轉”現象存在。

法律法規文本空轉的形成一方面具有客觀原因，例如特殊歷史時期不斷強化的農田保護政策要求，自然資源法律法規在執行過程中的偏差（如地方政府出于利益最大化的考慮，選擇性、替換性執行中央法律法規）等；另一方面則可以“溯本求源”，分析法律法規文本本身的問題。觀察表1可知，與基本農田相關的政策雖多，但發布機構以國土資源部等主管部門為主，發布方式以規范性文件為主，法律效力較低，對地方缺乏制度約束；而效力層級較高的《土地管理法》內容設置過于寬泛，1998年至今規范性文件中重復強調的違法行為、應承擔的責任及監督保護機制等缺乏具體規定，造成約束性的下降。

4.3 責任問題：法律責任工具齊全，權責設置不盡合理

拉茲強調對違反法律的主體進行懲罰能夠實質性地減少案件數量，基于此本文對涉及自然資源的24部法律進行編碼，以更深入地探討法律責任問題（圖5），結果顯示中國自然資源法律體系的法律責任工具齊全，整體以行政責任為主（編碼點②編碼是按主題、課題或案例收集材料的過程，例如，選擇關于行政責任的一個段落，在主題節點“行政責任”處對其進行編碼，則該段落算一個編碼參考點。309個），民事責任和刑事責任為輔（編碼點分別為67、61個）。其中，行政處罰突出強調了罰款的作用（占行政處罰比重的57%），其次為沒收非法所得、責令停產停業等，行政處分主要針對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，但多以“依法給予處分”為陳述形式，可操作性不強；民事責任的工具運用也以賠償損失等經濟調節手段為主；刑事責任在自然資源法律體系中規定趨于原則化，難以與刑事司法程序有效對接。

表1 有關基本農田的法律法規示例Tab.1 Examples of laws and regulations on basic farmland

圖5 自然資源法律責任編碼Fig.5 Coding on the legal responsibility of natural resources

總的來說，中國自然資源法律體系的法律責任設置存在權利與義務不對等、權力與責任不匹配的問題。對自然資源行為主體來說，突出強調了罰款、沒收非法所得、賠償損失等經濟調節工具的應用，但其罰款數額往往過低或陳述含糊，如《漁業法》規定多處5萬元以下罰款，《土地管理法》 《草原法》 《礦產資源法》等對罰款數額則沒有明確規定，加之民事責任、刑事責任實施手段缺失，致使行為主體在開發利用自然資源獲取高收益的誘惑面前，忽略違法的低成本，非法交易、破壞資源環境等違法違規現象屢禁不止。此外，中國自然資源各項法律責任多針對資源的使用者，對管理者應承擔的責任并未明確規定，這與法律中賦予管理者的開發、利用、管理、保護自然資源的各項權力不相匹配。上述問題導致自然資源在依法管理、依法利用的道路上面臨更多阻礙。

4.4 內容問題：內容覆蓋五大方面，滯后于新時期改革需求

在剔除“規定”“應當”等無關詞匯后，對法律法規文本進行詞頻聚類分析，發現當前自然資源法律體系內容主要覆蓋以下5個方面（圖6）。（1）地理信息技術應用：強調發展地理信息科技，主要應用于海洋、國土資源標準化管理，節能環保等領域；（2）空間規劃制度：規劃體系初步形成，涵蓋土地利用規劃、城鄉規劃、主體功能區規劃等；（3）資產產權與權利登記：強調自然資源的使用權，且隨著《不動產登記暫行條例》出臺，2014年以后對自然資源的各項權利登記愈加重視；（4）開發利用：側重傳統的國土資源管理內容，如土地、礦產資源、海洋資源等的開發利用；（5）環境保護與監督責任：突出生態文明理念，強調對基本農田、海洋環境、自然保護區、野生動植物等的保護，要求加強水污染、固體廢棄物污染、土地沙化荒漠化等的監督與責任落實。

拉茲提出法律體系在內容上應具備豐富、完整和多樣性。反思中國自然資源法律體系，對照生態文明體制改革以來新的管理需求，不難發現中國自然資源法律的內容在自然資源流轉、資源集約節約利用、生態修復與補償等方面仍有所缺失，內容完備度滯后于改革要求；此外，當前自然資源法治建設中的一些重點難題也沒有得到有效回答，如自然資源不僅具有經濟價值，還有生態價值、美學價值等，在綠色發展、保護優先等原則指導下，在多大程度上明確其開發與保護邊界，在具體操作過程中以何種標準進行區分；礦產資源開發過程中如何處理探礦權、采礦權的關系，如何防止國家自然資源被尋租，保證資源利用公平等。這些問題都是未來自然資源法律體系完善過程中的重點內容。

5 中國自然資源法律體系的完善路徑

中國正處于生態文明體制改革與全面推進依法治國改革的歷史新時期，“生態文明”已經寫入憲法修正案，“綠色原則”作為基本準則寫入民法總則，形成于不同歷史時期、基于自然資源單要素、以行政部門為主導建立的自然資源法律已經難以滿足上位法調整、機構職能調整等改革需求，修改完善中國自然資源法律體系勢在必行。中國自然資源法治建設的經驗積累、自然資源立法的國際經驗借鑒、國家機構改革的職能定位共同為當前法律體系完善提供了現實可能[7，13]。

圖6 自然資源法律體系詞頻聚類分析Fig.6 Cluster analysis of words frequency in the legal system of natural resources

本文從拉茲法律體系觀出發，結合中國自然資源法律體系特征構建了理論框架，依托文本分析結果從法律效力、法律結構、責任約束、內容等維度對中國當前自然資源法律體系進行了評價與反思，與改革要求相比，中國當前自然資源法律體系的問題主要表現在以下4個方面：（1）效力層級不健全，缺乏綜合的自然資源基本法指導；（2）現存體系下基本概念不統一，法律法規交叉重疊現象尚未完全解決，規范性文件重復多余，法律結構繁雜；（3）法律責任整體呈現重行政、輕刑事，重經濟調節、輕制度約束的特點，資源使用主體權利與義務不對等，資源管理主體權力與責任不匹配，責任約束弱化；（4）新時期改革背景下內容完整性有所缺失，關鍵問題尚未解決，部分內容滯后，難以適應實踐需要。針對上述問題，結合學界對自然資源立法的思考，本文提出中國自然資源法律體系的完善路徑：第一，采用“主干+專項”模式設立自然資源基本法；第二，推進相關法律法規的立改廢工作，構建統一的自然資源法律體系；第三，強化責任約束，完善體系內容。

5.1 加快建立自然資源基本法

基本法的主要任務是從制度上統一自然資源管理對象，明確基礎性的自然資源開發和保護的關系問題，規范自然資源開發利用管理保護等活動，調整傳統單行法群無法解決的、具有共同性、普遍性的社會關系。其法律效力層級從縱向上看應介于憲法與單行法之間，以憲法相關原則為指導，統領自然資源單行法及相關規范性文件；從橫向上看，當前已經提出了與環境保護法整合、融進國土資源立法中、以物權法為核心等多種方案[14-15]，自然資源的特性決定了其同時具有公權、私權，開發、保護等多維屬性，上述方案或多或少忽略了自然資源的雙重性，不利于自然資源相關活動的開展。因此，新設立的自然資源基本法應與行政法、民法等處于同一基本法層級，成為自然資源法律體系的龍頭[16]。

自然資源基本法設立可以采用“主干+專項”模式，一方面充分依托當前基于自然資源管理土地、礦藏、森林、草原等單要素法律共性內容，通過提取最大公約數的方式形成新法主干；另一方面，對各部法律中不具備共性、但又十分重要的內容，可以采用專項條款的方式進入基本法。為保障法律的穩定性，自然資源基本法的條文規定應以原則性為主。原則的設定既要符合社會發展普遍規律，滿足新時期生態文明體制改革需求，又要凸顯自然資源的特性。其原則主要可整合為3個方面：（1）基于自然資源稀缺性、公共性等特征，明確整體統籌、統一規劃、協調法律間沖突、平衡各方利益等原則；（2）基于資源的有效利用，設立明晰產權、有償使用、合理利用等原則；（3）基于可持續發展需求，提出綠色發展、保護優先、節約集約等原則[17]。自然資源法律體系各項工作需以上述原則為基礎展開。

5.2 推動自然資源法律法規的立改廢工作

在自然資源基本法框架下推動其它自然資源法律法規的立改廢工作。“立”即針對自然資源基本法確定的框架，對當前法律體系中存在缺失的部分進行立法完善，重點可從以下3個層面考慮：（1）針對部分重要單項資源類型進行立法，例如根據管理需要，適時將有關野生植物保護的條例整合上升為法律；（2）針對包含多種自然資源類型的保護地進行立法，例如重要流域、濕地、國家公園等，通過立法明確跨區域、多要素的整體開發保護規則和機制；（3）在維護國家主權前提下，建立與《生物多樣性公約》 《聯合國海洋法公約》等國際公約接軌的法律法規，明確中國在國際上的自然資源永久主權權利與相應義務，嚴格自然資源進出口管制。

“改”即對當前法律內容的調整融合與補充。第一，整合、重構被基本法抽取部分內容的單項法，使其基本概念與基本法一致，內容與基本法銜接；第二，協調自然資源法律法規與物權法、環境保護法、行政法等其他部門法律法規的關系，如物權法中關于自然資源的規定以明確物的歸屬、發揮自然資源最大效用為核心，環境保護法則以保護資源和生態環境為落腳點，自然資源法律法規整合過程中要協調二者關系，探索將資源永續權能納入資源財產權中、完善自然資源生態補償機制等方式，協調“物盡其用”與“資源保護”的矛盾沖突[18-19]；第三，對現有法律法規中需要明確和完善的自然資源權利關系、調控內容等進行補充。以備受爭議的礦業權為例，《礦產資源法》等明確了探礦權人享有采礦權的優先取得權，而關于優先取得權的具體性質、行使條件、保障機制等重要內容卻沒有明確規定，導致在實踐中出現權利爭議卻無法可依的局面；礦業權市場化招拍掛過程中，如何在一級市場和二級市場中解決探采合一與適當分離問題；礦業權流轉限制減少后，與之相關的礦業權轉讓、承包、抵押等行為應如何規范等[20]。上述內容均需通過對現有法律法規的修改實現。

“廢”即對現有法律法規不適應實踐發展需要的、法律體系內不同法律法規之間內容交叉重疊的，應根據自然資源基本法進行刪減，建立法律法規，尤其是規范性文件的及時清理制度，及時廢止或調整無法融入現有法律體系框架、與實踐不相符合、缺乏操作性的文件，增強法律法規更新能力，促進法律體系更加簡單簡潔化。

5.3 強化責任約束，完善體系內容

一方面，清晰界定資源使用主體的權責，使使用主體明晰自己的權利與義務邊界；對管理主體構建必要的約束和監督機制，促進行政職能與監督職能分離，防止自然資源管理過程中的尋租腐敗。另一方面，不僅要重視罰款、賠償損失等經濟承擔方式，更要加強其他行政責任，以及各類民事責任、刑事責任工具的應用；法律條文規定以硬性約束為主，原則約束為輔，提高法律責任實施的可操作性。如拉茲所言，以描述某種可怕的后果來使各類主體因害怕受到懲罰而有所警醒，增強自然資源法律法規的權威性、約束性，以實質性減少各類自然資源違法違規案件的發生。

自然資源法律體系建設應進一步擴展、補充和完善相應內容。一要加強自然資源管理內容制度化、體系化建設，構建包含自然資源調查評估、空間規劃與用途管制、資產產權與統一登記、交易流轉、資源開發利用與保護、生態修復與補償、監督檢查與法律責任等的制度體系，厘清各項制度之間的邏輯，增強各部門之間的配合。二要突破重點、難點問題，近期重點包括國土空間開發保護、自然資源資產產權、統一調查和確權登記、生態修復和保護等，難點包括如何處理同一資源權能交叉、缺位問題；如何在同一空間范圍內協調不同自然資源的開發利用和保護；如何利用大數據和綜合評價技術，實現自然資源全域全要素的監管評估等。未來自然資源法律體系完善應以自然資源基本法原則為指導，厘清自然資源自身的資源、資產、資本屬性，區分政府與市場邊界[21]，充分調研、積累經驗，結合理論與國外先進立法經驗，進行更深入的研究論證。