基層負擔，減增之間

南方周末特約撰稿 邱楓 南方周末記者 杜茂林 張笛揚 南方周末實習生 蔣芷毓

肖新方意識到，有的負擔并沒有減輕，只不過是換了個形式存在，“文件不直接發了，但工作還是通過微信群或者電話下達”。

考核權涉及各部門利益，有些部門擔心不被重視，就要求保留一些督查項目，這導致有些基層負擔減不了。

“不顧實際的問責冷了基層干部的心。這種‘一刀切的做法很影響減負的成果。”

南方周末特約撰稿 邱楓

南方周末記者 杜茂林 張笛揚

南方周末實習生 蔣芷毓

自2019年3月提前進入汛期以來，肖新方已累計近60天沒有回家睡覺。

這位江西崇義縣樂洞鄉的鄉長，即便是在防汛救災期間，對脫貧攻堅、掃黑除惡等重點工作也不敢懈怠。任務仍然繁重，但相比往年，肖新方的壓力還是小了一些，因為開會的頻次和閱讀文件的數量都大為減少。

2019年6月，崇義所屬的贛州市委推出了“減負20條”，包括壓減會議和文件總量，整治“掛牌多”“掛牌熱”和“過度留痕”等問題。文件出臺之前，征求過肖新方等基層干部的意見，他覺得文件“挺好的”。

這一年，不止江西贛州一地的基層干部覺得壓力有所減輕。在中央將2019年確定為“基層減負年”之后，自上而下的“減負行動”在全國范圍內漸次展開，整治的重點是文山會海、督查檢查考核過多、留痕過頻過度等。

作為基層干部，肖新方現在關心的是“好文件能不能真正執行”。他還在考慮的另一個問題是，會議文件減少了，督查項目合并了，但要通過鄉鎮干部去做的工作能不能減少？如果要做的事沒有減少，負擔也可能并未真正減輕。

文件和報告的字數也加以限制

基層負擔過重的問題，一直廣受關注。2018年底，中央相關領導在一則材料上作了批示后，各級掀起了一股“解決形式主義為基層減負”的熱潮。

2019年全國人代會期間，政府工作報告首先明確提出“國務院及其部門要帶頭大幅精簡會議、堅決把文件壓減三分之一以上”。觀察中國社會治理體制多年的國家行政學院教授汪玉凱注意到，以前的政府工作報告中從未出現過類似表述，他認為“這是一個可喜的變化”。

很快，2019年3月31日，中共中央辦公廳印發了《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，明確2019年為“基層減負年”。隨后，各級黨委相繼出臺文件，開始整治形式主義，因地制宜對基層減負作出部署。

針對文山會海，河北、青海等地確定了“無會月”“無會周”制度。河北規定每年8月一般不召開全省性會議，要求2019年會議數量較2018年減少30%-50%；青海則規定每月第一周為“無會周”，每年4月、10月為“無會月”。

不僅對開會的數量進行大規模壓縮，有些省份甚至對文件和報告的字數也加以限制，湖南省就明確規定，除中長期規劃等文件外，其他黨內法規和規范性文件、綜合報告不超過5000字，專項工作報告不超過2000字，確保2019年發給縣級以下的文件減少30%-50%。

山東省制定的《關于精文簡會工作的十五條措施》，也對文件的字數進行了限制。同時，山東省委、省政府還印發了《關于“擔當作為、狠抓落實”重點任務的實施方案》，要求2019年基層上報的報表材料一律壓減50%以上，對基層單位的各類督查也要減少50%。

其實，山東是探索基層減負的先行者。早在2017年12月16日，山東省政府新聞辦就專門舉行新聞發布會，公開了基層減負“十條意見”，既明確提出了要增強鄉鎮（街道）基本財力保障能力，還規定縣（市、區）對鄉鎮（街道）一年只能組織一次綜合性考核。

“十條意見”公開后，立即在山東的基層公務員中引發熱議，東阿縣劉集鎮黨委書記畢秋格對“推動縣級執法力量下沉”的提法印象頗深，因為他在2017年因為沒有按時完成一項執法任務，受到了干部生涯中第一個警告處分。

畢秋格向南方周末記者介紹，基層執法力量太薄弱，只有派出所，在涉及環保、國土等問題時，鄉鎮一級沒有執法權。但現實是，有執法權的上級部門能以“屬地管理”之名把責任層層下移、搞“降格落實”“懸空落實”，并最終把板子打到他這個鎮黨委書記身上。

一年多后，2019年7月，山東省委組織部、省編辦印發了文件，專門明晰縣鄉職責、規范屬地管理，提出建立交辦事項準入機制，今后確需交由鄉鎮（街道）辦理的臨時性、階段性職責，要書面征求鄉鎮（街道）意見，按程序審核批準后實施。

看到山東省最近接連出臺意見給基層減負，畢秋格認為，那是因為2017年的文件下達后，基層負擔仍沒有減輕多少。

與業務相關的文件最少

2019年4月，甘肅省委辦公廳、省政府辦公廳發出了給基層減負的相關文件，提出了“三個30%”的要求，也即2019年全省各級各部門發文數量、會議數量、省級對市州的督查檢查考核事項均減少30%以上。

對文件給基層造成的負擔，蘭州某區社保局辦公室科員王濛（化名）感受深刻。據她統計，僅2018年，他們單位登記在冊的以及通過微信傳送的文件是360多份，比前一年增加了一百多份。

在王濛看來，文件多，是因為發文部門寧可擴大發文所覆蓋的單位，也不想因錯發或漏發而擔責任。有時，同一個政策，省、市、區三級都會發文，但內容卻基本一致，“這樣的情況還不是偶爾出現”。?下轉第2版

對財務報表上的記賬方法，審計部門和紀檢部門的要求就不一致。“剛按照前一撥檢查的要求改過來，下一撥檢查卻認為記賬方法不對，只好重改一遍，這讓基層人員很為難，費時又費力。”

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整理這些文件時，王濛發現，和工作密切相關的業務文件數量是最少的。

除了每天要面對不同的文件和會議，基層干部們還要忙于應對不同上級部門的檢查。2017年，王濛所在單位迎接的檢查就有11次。

每次檢查之前，王濛和同事們都會提前一周準備好自查情況的匯總材料。若是遇到業務檢查，還得提前告知具體的業務經辦人員做好準備。2018年，省上的督查調研組到社保局調研2014年到2018年的相關工作，“我們足足準備了一個月。”王濛說。

最讓王濛“無語”的是，不同部門檢查有時會重復檢查相同的內容，且標準不一，比如對財務報表上的記賬方法，審計部門和紀檢部門的要求就不一致。“剛按照前一撥檢查的要求改過來，下一撥檢查卻認為記賬方法不對，只好重改一遍。”王濛覺得“這讓基層人員很為難，費時又費力”。

面對頻繁的督查、考核，剛離開江蘇盱眙縣黨政辦的張辰（化名）認為，“這是逼基層干部敷衍”，27歲的張辰已有4年工齡。

負擔減了考核難減

隨著“減負年”相關減負政策的推進，張辰已感受到了些許變化，“以前有些村委會門口、屋內都是牌子，密密麻麻的，現在這些牌子已統統被摘掉，文件、會議和必須留痕的要求也少了很多。”

江西崇義縣樂洞鄉鄉長肖新方也察覺到一些細微的變化，該縣縣委就規定，縣里要召集鄉鎮干部或者部門主要領導開會，必須報請縣委、縣政府主要領導同意，“我們省了很多事。”肖新方說。

但肖新方意識到，有的負擔并沒有減輕，只不過是換了個形式存在，“文件不直接發了，但工作還是通過微信群或者電話下達。”

浙江嘉興某街道辦主任王明（化名）也發現，紅頭文件發得少了，但領導們開始在群里發號施令，而且領導一旦在群里布置了任務，所有涉及的干部都要回復，如果沒及時回復，領導就會電話通知。

“布置工作和檢查工作都在手機上。”慢慢地，王明也只好建了幾個微信群，把街道下轄的村和社區干部都拉進群中。

表面上看考核減少了，但各種大同小異的檢查接二連三，還有的部門將考核指標打包，但其實考核任務仍舊沒變。

在四川達州某縣委辦公室副主任陳春波（化名）看來，明面上的會議文件減少之后，檢查、考核和問責等方面的減負若跟不上，基層負擔不僅不能真正減下來，還更容易滋生形式主義。

但確定如何精簡時，各部門之間又會角力。

2019年初，陳春波所在的縣委辦也起草了給基層減負的文件。但在制定2019年的督查檢查考核年度計劃表時，陳春波等人犯了難，他們不好確定哪些督查項目應該減少，哪些檢查項目應該合并，哪些考核應該取消。

縣領導決定開個征求意見會，聽取意見。會議在2019年5月上旬召開，縣級相關部門的主要負責人和鄉鎮一把手悉數到場。會場上，與會人員就督查、檢查和考核的項目一一討論。

討論到有關縣委組織部和縣紀委的督查、巡查項目時，會上開始出現不同的意見。

在有的與會者看來，紀委巡察項目太多，除此之外還有各種暗訪，占用了干部正常工作時間，有些部門負責人提出能否合并一些巡察項目。還有些干部指出，上級組織部門的督查調研頻繁，能否適當減少。

對此，縣紀委和組織部門在會上回應說，它們不再新增創新動作加重鄉鎮負擔，但原有的事項還得保留，因為都是市級或者更上級業務部門主推的。

“我們也和上面溝通過，但效果甚微。“陳春波頗有些無奈地說，“組織部門負責管理干部，紀檢部門可以調查干部，其他部門要搞暗訪、巡察，也不好統籌。”

陳春波介紹，考核權其實涉及各部門利益，有些部門擔心不被重視，要求保留一些督查項目，這導致有些基層負擔減不了。

在肖新方看來，上級督查的確有助于推動工作，但有些確實存在與基層實際情況有沖突的情況。

“基層有很多實際困難，有些督導組可能不了解。他們下來督查，單純地把發現多少問題作為工作成效，這可能有悖初衷。”肖新方舉例說，上級撥付了修路資金，規定了施工時限，但修路涉及的項目如前期農戶動員、施工協調等需要耗費大量的時間和精力，如果未在規定時限內完成，上級部門的通報問責很快就下來了。這讓鄉鎮干部面臨著無法言說的窘境。

“不顧實際的問責冷了基層干部的心。”肖新方說，“這種‘一刀切的做法很影響減負的成果。”

陳春波認為，在現行機制下，解決基層減負需要對癥下藥，例如賦予鄉鎮干部的建議權。有些省份已開始了一些有針對性的探索，湖南省2019年7月13日公布了全面加強基層建設的若干意見，規定嚴禁上級部門對基層機構編制事項進行干預，并賦予鄉鎮（街道）對區域內事關群眾利益的重大決策和重大項目的建議權，這引發了社會關注。

在湖南沅江市一鄉鎮干部看來，這為基層履職提供了保障：“以前是上面說什么就是什么，現在如果文件精神得到落實，可以改變我們無處可說、無權建議的境況。”