淺析機構改革對畜牧獸醫綜合執法的影響

文│鄢桂華（河南省信陽市畜牧工作站）

孫德武（河南省信陽市動物衛生監督所）

確保動物源性食品安全，是地方各級獸醫行政主管部門的法定職責，也是地方畜牧獸醫綜合執法機構的責任與使命。為推進畜牧獸醫綜合執法，整合執法力量，建立一支規范化、專業化的執法隊伍，農業部于2008年印發了《關于全面加強農業執法、扎實推進綜合執法的意見》（以下簡稱《意見》），明確要創新畜牧獸醫執法體制機制，統一行使行政處罰權，符合條件的，畜牧獸醫執法和農業獸醫綜合執法分別設置，即綜合執法只是部門內的綜合。按照農業部的設想，經過3年的努力，農業執法體系基本健全，縣級全面推行農業綜合執法，以縣級為例，地方縣級農業綜合執法以縣級農業（畜牧）部門為行政主體的執法，農業綜合執法的目標與重點是縣級農業、畜牧、水產、農機部門單獨組建綜合執法機構。

2010年，為全面貫徹《意見》，《農業部辦公廳關于扎實推進基層畜牧獸醫綜合執法的意見》（農辦牧【2010】4號），列舉了北京、湖北等當時已通過動物衛生監督體制改革，將畜禽生產經營和畜禽養殖環節、獸藥飼料、動物防疫監督等職能交由動物衛生監督機構承擔。設置畜牧獸醫執法綜合機構為不跨部門綜合，在畜牧獸醫職責范圍內實行全面綜合。依照農業部的改革思路，最終在縣級將形成的農業綜合執法包括農業綜合執法、畜牧獸醫綜合執法、水產綜合執法、農機綜合執法的大綜合執法格局。

農辦牧【2010】4號就地方畜牧獸醫綜合執法機構和隊伍的組建進行了細化和安排。進一步明確，縣級畜牧獸醫單獨設置的，全面推行畜牧獸醫綜合執法，對現在的畜牧獸醫行政處罰職能進行整合，交由縣級動物衛生監督機構承擔，同時加掛畜牧獸醫綜合執法大隊的牌子。畜牧獸醫綜合執法機構以動物衛生監督機構為基本載體，相對獨立于農業綜合執法。以河南為例，相繼成立了省級畜牧獸醫綜合執法總隊、市級畜牧獸醫綜合執法支隊、縣級畜牧獸醫綜合執法大隊，實踐模式是地方動物衛生監督機構與畜牧綜合執法機構在組織上一體運作，綜合了飼料、獸醫、生豬屠宰監督等職能，執法力量不斷強化。機構成立以來，以說理性執法和服務型執法為契機，以依法治牧、執法為民為導向，重點在動物衛生監督、飼料、獸藥等領域開展工作，河南畜牧獸醫綜合執法工作得以全面推進，畜產品安全有了根本保障。

2018年年底，根據中央機構改革方案的安排，調整組建了農業農村部，中央農辦與農業農村部合署辦公。時至今日，省級及以下農業和畜牧部門亦合并組建了新的農業農村行政主管部門，基于此，作者從合并后的部門審視，對以下問題進行探尋。

一、畜牧獸醫綜合執法還存在嗎？

畜牧獸醫綜合執法還存在嗎？答案是毋庸置疑的，習近平總書記說：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”。當前，疫情防控形勢仍然嚴峻，畜產品質量安全的提升與人民群眾對食品安全的信心指數還有不小的差距，以動物衛生監督為中心，以飼料、獸醫為主要兩翼的畜牧獸醫執法更需要強化。我們進入了一個新時代，新時代于執法人員而言，要有新理念、新思維、新作為、新擔當。不同的是，因為畜牧和農業主管機關的合并重組，畜牧獸醫綜合執法機構或許不存在了，但畜牧獸醫綜合執法將繼續以農業綜合執法機構為組織依托，依法行使職責。

二、動物衛生監督機構還存在嗎？

動物衛生監督機構是否在本次改革中被撤銷？《動物防疫法》第八條規定：“縣級以上人民政府設立的動物衛生監督機構依照本法規定，負責動物、動物產品檢疫工作和其他有關動物防疫的監督執法工作”。動物衛生監督機構是地方動物衛生監督執法主體，主要行使《動物防疫法》賦予的動物疫病的控制和撲滅、動物和動物產品的檢疫、監督檢查等法定職能。在行政主體上，動物衛生監督機構不是地方一級行政機關，但它是獨立的事業單位法人，受同級畜牧獸醫主管部門的領導，正是其地位的特殊性，又符合《行政處罰法》第十九條規定的受委托組織的條件，地方動物衛生監督責無旁貸擔負起了畜牧獸醫綜合執法的使命，至此，一個機構、一班人馬、兩塊牌子的地方各級畜牧獸醫執法機構的執法格局基本形成，該格局主體明確、程序合法，在法理上基本無瑕疵。《國務院關于推進獸醫管理體制改革的若干意見》中強調，省、市、縣三級人民政府可根據本地實際情況，對現有動物防疫、檢疫、監督等各類機構及其行政執法職能進行整合，組建動物衛生監督機構，后來頒行的《動物防疫法》承繼了上述精神，以法律的形式賦予了動物衛生監督機構獨立的法律地位，可見動物衛生監督機構是法定建立的，主體地位不容撼動。

三、綜合執法中應澄清幾個基本問題

1.動物衛生監督機構是執法主體與責任主體的統一。依據《動物防疫法》的授權，動物衛生監督機構在動物衛生監督領域開展執法，是自己行使職責的應有之義，產生的各種法律后果當然由自己承擔。

2.畜牧獸醫綜合是執法實施主體與責任主體的分化。基于地方畜牧獸醫綜合執法機構依托動物衛生監督機構組建的基本事實，綜合執法機構在飼料、獸藥、生鮮乳、生豬屠宰等領域行使處罰職能，合法的依據是《行政處罰法》第十八條規定的“行政處罰委托”，綜合執法機構以委托者（畜牧獸醫主管機構）名義執法，最終法律后果由同級委托者——畜牧獸醫主管部門承擔，地方畜牧獸醫綜合執法機構因為兼具畜牧獸醫主管部門內設機構和動物衛生動物監督執法主體的雙重身份，因此不具有最終承擔后果的法律資格。此種責任體在現在行政復議的被申請人、行政訴訟的被告、國家賠償中的被申請賠償人中體現尤為明顯。

3.畜牧獸醫綜合執法具有極強的專業性。除去動物衛生監督執法外，畜牧獸醫執法還綜合了飼料、獸藥、生鮮乳等方面的行政處罰職能，涉及法律法規面廣且內容細深，對執法者綜合素養提出了很高要求，即執法人員不僅需要準確、全面理解專業性法律，還需具有飼料、獸藥等相關的專業性知識儲備。因此，筆者建議，在綜合執法機構內部，按照執法類別分組成立專業性隊伍是切實必要的。

地方畜牧獸醫綜合執法已推行多年，農業農村部為此也做了大量努力，地方基層執法人員勇于依法盡責擔當，多數已成為各級畜牧獸醫執法機構的中堅和骨干，對畜牧獸醫綜合執法模式基本上得心應手。

以筆者從法律本身及參與畜牧獸醫綜合執法實踐角度上觀審，當前地方畜牧獸醫主管部門和農業主管部門合并為新的農業農村主管部門后，對地方畜牧獸醫綜合執法沒有實質性影響，主要理由如下：一是以《動物防疫法》為中心的動物衛生監督執法系列工作的開展，地方動物衛生監督機構在《動物防疫法》授權范圍內履職盡責。二是承擔地方動物衛生監督機構實施畜牧獸醫綜合執法法律后果的責任主體由地方畜牧獸醫主管機關自然過渡到地方農業農村主管機關，這是符合行政法基本理論的。農業綜合執法機構（以前畜牧獸醫綜合執法機構的擴充）如果在程序上沒有瑕疵，需要與農業農村部門重新簽訂委托協議，明確委托的項目與范圍。畜牧獸醫綜合執法機構變身為農業綜合執法機構，是行政機關內部需補充調整、完善的事項，依行政法原理和《行政處罰法》的法律精神，是否調整為農業綜合執法機構，對動物衛生監督機構承擔全面實施開展畜牧獸醫綜合執法的正當性、合法性沒有影響。

四、對地方設立農業綜合執法局的若干思考

2018年4月24日，農業農村部向省一級政府和中央有關部門印發了關于征求《深化農業執法體制改革的指導意見（征求意見稿）》意見的函，向地方和中央各部門征求意見，《深化農業執法體制改革的指導意見（征求意見稿）》核心內容是在省、市、縣設立行政性質的農業綜合執法局，比同級農業農村部門低半級，農業綜合執法機構由同級農業農村部門管理，業務上接受上級農業綜合執法機構領導。

1.地方動物衛生監督機構與地方農業綜合執法局。各地針對實際情況，按照“一個部門一支執法隊伍”的原則，組建農業綜合執法機構，地方上可能有兩種做法，一種是以現有的動物衛生監督機構為載體和依托，擴編升級組合為農業綜合執法局，即動物衛生監督執法和農業綜合執法的合一模式。一種是保留動物衛生監督機構，將其執法檢查及動物監督處罰職能剝離到新組建的農業綜合執法機構，保留存在的動物檢疫監督機構，單純行使官方獸醫的職能，使官方獸醫與農業綜合執法并行。第二種的做法在《動物防疫法》層面找不到依據。筆者以為，以地方動物衛生監督機構為根基，進行有效整合擴充，使其升格為農業綜合執法局沒有法理障礙。

2.農業綜合執法局與同級農業農村部門關系。該征求意見稿闡明，農業綜合執法局是具有行政性質的執法機構，受同級農業農村部門管理。農業農村部門是一級政府的工作部門，農業綜合執法局是不是獨立的機關法人？若是，在一個政府新組建的政府工作部門上存在兩個機關法人，這樣的改革是否與中央職能優化、高效運行的初衷契合？

3.新設立的農業綜合執法局是不是《行政處罰法》上具有行政處罰權的行政機關？筆者注意到，改革后一些地方政府的組成部門中并沒有農業綜合執法局，農業農村廳（局）構成了地方政府的組成部門，根據機構改革的設想，農業綜合執法局具有行政的性質，并不必然是地方一級政府的組成部門和工作部門。筆者思索，新設立的農業綜合執法局有沒有資格以自己的名義對外開展綜合執法，獨立承擔執法的責任？既然農業綜合執法局與下級的農業綜合執法局是領導關系，是否可以推斷，將來下級農業綜合執法局作出的行政決定只能向惟一的上級農業綜合執法局復議？地方農業綜合執法局作出的行政決定復議機關的惟一性（一般行政復議救濟有兩個機關：本級人民政府和上級業務主管部門），是否與《行政復議法》規定的對行政相對人權益保障的精神相一致？

如果新成立的農業綜合執法局以自己的名義對外開展執法，全面承擔了動物衛生監督執法、畜牧獸藥、《農業法》《種子法》《生豬屠宰管理條例》等法律法規的行政處罰職能，在這些法律未修改以前，其執法主體在邏輯上是混亂的。理由是：《動物防疫法》里執法主體是動物衛生監督機構，畜牧獸醫主管部門是動物防疫工作的主管部門；《農業法》《種子法》《農產品質量安全法》執法主體是農業主管部門。由此觀之，農業綜合執法局成立后，在地方一個農業系統內，并存有獨立行政性質的農業綜合執法局和農業農村部門，各司行政處罰和行政管理的職能，這種職能運作方式在現有法律上是沒有依據的，可能給地方剛剛規范的畜牧獸醫（農業）綜合執法帶來邏輯上的混亂。

2018年11月23日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深化農業綜合行政執法改革的指導意見》。這是指導新時期農業農村法治建設、全面推進農業依法行政的綱領性文件，文件關于綜合執改革的核心是“一個部門一支執法隊伍”“局隊合一”的模式，即綜合執法機構執法以主管部門的名義執法，農業綜合執法機構開展綜合執法工作，是本級農業農村行政主管部門行使職責的應有之義。筆者以為，頂層設計思路清晰，行政關系簡單暢通，有利于行政相對人的權益保障，契合了筆者先前對農業綜合執法改革的設想。

無論是改革前的畜牧獸醫綜合執法，還是改革后以農業綜合執法局為依托的農業綜合執法，其手段無非是依法治農，目的是執法為民，最終的歸宿是讓人民群眾在農業領域有更多的獲得感、安全感、幸福感！全面依法治國是“四個全面”戰略布局的基本內容，農業綜合執法的改革與推進也是法治政府踐行依法治國的具體實踐與方式，對于行政綜合執法改革，首先要于法有據，其次看是否更加有利于職能高效運轉，以便更好開展工作，營造良好的農業執法環境，推動法治政府和法治社會全面建設。