“懸賞”背后：舉報(bào)人為何將城管局告上法庭

聽(tīng)別人說(shuō)，向城管部門(mén)舉報(bào)“車窗拋物”行為可以“掙不少錢(qián)”，于是，葉平利用業(yè)余時(shí)間當(dāng)起了“舉報(bào)人”。等到他被通知去領(lǐng)取獎(jiǎng)金時(shí)，卻在計(jì)酬方式上與城管局產(chǎn)生了分歧。雙方相持不下，葉平將城管局告上了法庭。

柳州市城管委辦公室曾在2015年7月21日召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，宣布將對(duì)舉報(bào)車窗拋物等行為實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)，市民舉報(bào)車窗拋物行為并提供有效證據(jù)，經(jīng)查證屬實(shí)的，按每條100元予以獎(jiǎng)勵(lì)。

嗅到“商機(jī)”的葉平，先后向城管部門(mén)提供了1900余條車窗拋物視頻線索。等到他被通知去領(lǐng)取獎(jiǎng)金時(shí)，卻在計(jì)酬方式上與城管局產(chǎn)生了分歧。雙方相持不下，葉平將城管局告上了法庭。

“職業(yè)舉報(bào)人”太多，“熱心市民”寥寥無(wú)幾

葉平曾是柳州市柳南區(qū)環(huán)衛(wèi)所的司機(jī)。由于業(yè)余時(shí)間充足，環(huán)衛(wèi)所的司機(jī)普遍在外兼職。

2017年初，有位朋友告訴他，向城管部門(mén)舉報(bào)“車窗拋物”行為可以“掙不少錢(qián)”，葉平從此利用業(yè)余時(shí)間和朋友合伙當(dāng)起了“舉報(bào)人”，以獲得來(lái)自城管部門(mén)的獎(jiǎng)勵(lì)。

給舉報(bào)“車窗拋物”者予以獎(jiǎng)勵(lì)的點(diǎn)子是柳州市城管局辦公室主任劉翀想出來(lái)的。劉翀印象深刻的是，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法實(shí)施之初，“宣傳效果非常好，市民踴躍提供車窗拋物的線索”，中央電視臺(tái)專門(mén)對(duì)此作了報(bào)道。實(shí)施一百天時(shí)，柳州市城管部門(mén)就接到600多條舉報(bào)線索，查證后發(fā)放的獎(jiǎng)金超過(guò)4萬(wàn)元。

隨之而來(lái)的是，“職業(yè)舉報(bào)人”開(kāi)始涌現(xiàn)。2015年10月底，柳州市民宋某一次性提交了一百多條舉報(bào)視頻，獲得了8600元的獎(jiǎng)勵(lì)。根據(jù)柳州當(dāng)?shù)孛襟w的報(bào)道，宋某日后成為了領(lǐng)取獎(jiǎng)金的常客，并組建了有6人的隊(duì)伍，通過(guò)行車記錄儀、攝像機(jī)拍攝采集。

2016年1月，另一名黃姓市民也引起關(guān)注，他一次性向城管部門(mén)提交了258條舉報(bào)線索。其中90%通過(guò)審核，黃某因此獲得了兩萬(wàn)多元獎(jiǎng)金。黃某直言不諱地稱自己就是一名“職業(yè)舉報(bào)人”，他通過(guò)購(gòu)買(mǎi)攝像機(jī)、選點(diǎn)、租房、雇人等環(huán)節(jié)開(kāi)展工作，每天早上6點(diǎn)至晚上7點(diǎn)定點(diǎn)“上班”。

2017年初開(kāi)始“小試牛刀”的葉平，也很快就嘗到了甜頭，五個(gè)多月就掙了三萬(wàn)多元獎(jiǎng)金。

但葉平?jīng)]能高興太久。2017年9月11日，柳州市城管委辦公室發(fā)文，宣布廢止懸賞政策。劉翀解釋，廢止這一政策的主要原因就是參與的“職業(yè)舉報(bào)人”太多，違背了懸賞的初衷。到后期，堅(jiān)持舉報(bào)的主要就是三四個(gè)“職業(yè)舉報(bào)”組織，“熱心市民”寥寥無(wú)幾，“這是我們制定政策時(shí)沒(méi)判斷到的”。

掙“辛苦錢(qián)”有了新“機(jī)會(huì)”

廢止懸賞的消息立馬在“職業(yè)舉報(bào)人”的圈子里傳開(kāi)，大家都決定收手。葉平稱，他的那些“同行”，后來(lái)流轉(zhuǎn)到其他有懸賞舉報(bào)的地方，繼續(xù)靠“職業(yè)舉報(bào)”維持生計(jì)。有一名“同行”還專門(mén)找到葉平，拉他去湖南繼續(xù)“職業(yè)舉報(bào)”。

葉平正猶豫時(shí)，新的“機(jī)會(huì)”來(lái)了。2017年9月中旬的一天，葉平看到環(huán)衛(wèi)所公告欄上貼著一份通知，是柳州市市容局下發(fā)的一則內(nèi)部文件，鼓勵(lì)環(huán)衛(wèi)工人提供車窗拋物等行為的線索，“案件經(jīng)查證屬實(shí)并予以罰款的，向線索提供人按照《勞動(dòng)法》相關(guān)規(guī)定支付工資報(bào)酬”。這份文件意味著，懸賞獎(jiǎng)勵(lì)還在，但參與對(duì)象只限于環(huán)衛(wèi)工人了。

劉翀對(duì)此的解釋是，環(huán)衛(wèi)工人常在道路上作業(yè)，方便及時(shí)發(fā)現(xiàn)車窗拋物行為。

身為垃圾清運(yùn)車司機(jī)的葉平也算環(huán)衛(wèi)工人，他馬上“重操舊業(yè)”，花兩萬(wàn)多元購(gòu)買(mǎi)拍攝裝備。此后近一年，葉平幾乎風(fēng)雨無(wú)阻，每天都去蹲點(diǎn)拍攝，用他的話說(shuō)就是掙點(diǎn)“辛苦錢(qián)”。

提起拍攝的那些車窗拋物視頻，葉平用“單”來(lái)形容“工作量”，多的時(shí)候一天能拍到五六十單，最少也能拍到兩三單。每拍到“五六十單”的時(shí)候，葉平的心情會(huì)比較愉悅，心想著一天下來(lái)掙了五六千元。

實(shí)際上，市容局出臺(tái)的那份文件并未說(shuō)明具體的獎(jiǎng)勵(lì)金額，只有“按照《勞動(dòng)法》相關(guān)規(guī)定支付工資報(bào)酬”。葉平稱，在看到市容局文件后，他馬上咨詢了柳州市城管執(zhí)法支隊(duì)下屬的市容大隊(duì)，得到的口頭答復(fù)為，獎(jiǎng)勵(lì)金額還是按此前的公開(kāi)懸賞一樣，以每條100元計(jì)算。

但城管局并不認(rèn)可這一說(shuō)法。2018年8月底，城管局通知葉平領(lǐng)獎(jiǎng)金時(shí)，告訴他之前拍攝的那些視頻并不按條計(jì)算，而是按他舉報(bào)車窗拋物的天數(shù)計(jì)算，以加班費(fèi)的形式發(fā)放，每天100元。

屬民事行為還是行政行為存在爭(zhēng)議

2017年10月至2018年8月，葉平堅(jiān)持每周向市容大隊(duì)提交拍攝到的視頻線索，一共有1955條。經(jīng)城管部門(mén)核算，葉平被認(rèn)可的舉報(bào)線索為884條，共計(jì)加班210天，因休息日和法定節(jié)假日加班費(fèi)翻倍的原則，葉平最終可拿到3.5萬(wàn)元的獎(jiǎng)金。

葉平稱，之所以最終只被確認(rèn)884條，是因?yàn)樗橇蠀^(qū)的環(huán)衛(wèi)工人，城管部門(mén)只認(rèn)可了他在柳南區(qū)拍攝的舉報(bào)，刨除了在其他轄區(qū)的舉報(bào)線索。

不能“如數(shù)”拿到獎(jiǎng)勵(lì)的葉平“咽不下這口氣”。2018年10月，葉平向柳州市信訪局投訴此事，信訪事項(xiàng)被轉(zhuǎn)交城管局處理，城管部門(mén)答復(fù)稱按照天數(shù)支付加班工資符合市容局文件的規(guī)定。

葉平還是不服，隨即向廣西住建廳提出信訪復(fù)查申請(qǐng)。住建廳回函稱，兩方說(shuō)法存在較大出入，并認(rèn)為爭(zhēng)議的性質(zhì)屬于勞動(dòng)爭(zhēng)議，建議葉平申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁。但柳州市勞動(dòng)仲裁委的回復(fù)是，雙方糾紛不屬勞動(dòng)爭(zhēng)議，而是民事中的懸賞廣告糾紛，建議走司法程序。

2019年1月，葉平以懸賞糾紛為由將市城管局告上了法庭。3月，柳州市城中區(qū)法院下發(fā)民事裁定書(shū)稱，因葉平的舉報(bào)是依據(jù)市容局文件開(kāi)展的，該文件為行政文件，不屬于平等主體之間的民事關(guān)系，法院以訴訟不屬于民事訴訟受理范圍為由駁回了葉平的起訴。

收到裁定后，葉平選擇了上訴。目前，柳州市中院已經(jīng)立案。

實(shí)際上，行政機(jī)關(guān)發(fā)布此類懸賞通知，屬民事行為還是行政行為在法學(xué)界也存在著爭(zhēng)議。

北京大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)沈巋認(rèn)為，隨著行政法的發(fā)展，民事合同與行政合同日益需要區(qū)分，行政合同不同于民事合同的要點(diǎn)在于目的是否為了實(shí)現(xiàn)公共利益或行政管理目標(biāo)。在沈巋看來(lái)，此案城管部門(mén)設(shè)置的懸賞不同于民間懸賞，目的是為了對(duì)車窗拋物行為進(jìn)行管理而設(shè)置，故認(rèn)定其意在訂立行政合同，由此引發(fā)糾紛可納入行政訴訟解決。