環境權的生成及其實現

摘 要：伴隨著經濟快速發展、工業化進程加快，環境問題成為首要的國際問題，國際法上許多國家規定了憲法環境權。而我國關于環境權的內容分布在低位階的地方環境立法中，急需高位階立法予以指導保護。本文通過分析環境權的法理基礎、環境權在我國立法中的現狀以及國外相關憲法環境權的基礎上，建議在我國憲法中明確規定環境權、程序性環境權，使公民通過行使環境知情權、參與權、請求權，來更好地保障公民環境權。

關鍵詞：環境權；憲法；公共信托理論；

1960年，聯邦德國的一位醫生向歐洲人權理事會提出報告，稱向北海傾倒放射性廢物的做法違反了《歐洲人權條約》中關于保障清潔環境的條約，由此引發了一場關于環境權的全球性討論。從我們國家來看，隨著經濟的高速發展，環境問題更是層出不群。人盡皆知的就是2005年的松花江水污染事件：中石油吉林石化公司發生爆炸事故，致使一百噸苯類污染物流入松花江，危急了松花江周邊城市及其俄羅斯邊界居民的用水安全。該事件引發了關于環境權的一個熱潮。我們國家作為一個典型的發展中國家，對環境問題關注較晚，雖然環境權問題在學界已有討論，但尚未產生細致的理論通說。本文將在分析環境權的理論基礎、現實基礎之上，分析環境權是否應當入憲，以及如何保障該權利的實現。

一、環境權的法理基礎

公共信托理論最早起源于羅馬法，與羅馬法中物的分類即公有物和共有物有關，后被繼受到英國，在英國普通法中作為保護公眾的信托利益，但其范圍僅限于通航與捕魚。后來被移植到美國環境法領域，由美國學者薩克斯教授在1970年對其作了一個詳細的論述。

薩克斯教授認為，空氣、水等環境要素屬于全體公民共有財產，任何人不能任意對其進行占有、支配和損害，全體公民基于信任，將其委托給國家來進行管理。他認為公共利益應當與私人利益同等受法律保護，認為只有意識到公共權利的正當性與私的財產利益相對等時，才意味著走上了環境法體系的真正道路。同時，他主張居民擁有環境權，應當賦予居民向法院提起訴訟的權利，通過實施由法院司法干預的預防措施而進行環境保護。

從公共信托理論來看待這次松花江水污染事件，政府明顯處于一個失職狀態。政府是基于全體公民的委托成為財產的所有權人，所以說全體公民既是委托人，又是受益人。而政府作為受托人，其作用就是保護受托人的利益不受侵害。所以在該事件發生以后，政府有義務積極對污染源進行控制，保障民眾用水安全。但是該事件于11月13日發生，政府在11月21日才向社會發布公告通知停水，吉林市環保局也沒有及時向事故應急救援指揮部建議采取措施。這說明當局政府并沒有意識到此次污染的嚴重性，更沒有在事故發生后積極處理，屬于嚴重失職。

其次，筆者認為該理論有力的反駁了“反射性利益”（或稱涉及性利益），較好的解決了環境權的可訴性問題。第一，反射性利益割裂了個人利益與公共利益，將二者置于對立完全不相容的狀態，這顯然與我們現在所主張的價值取向向矛盾；第二，根據環境公共信托的內涵，政府作為受托人取得信托財產的所有權，理應承擔相應的義務，為受益人的利益而管理利用信托財產。當委托人的利益受到侵害時，受托人應當享有訴訟的權利。在該松花江事件發生以后，北大法學師生以松花江、鱘鰉魚、太陽島為共同被告提起訴訟。他們主張此次污染事件破壞了他們對于松花江及其流域的自然景觀的旅游、觀賞、美好想象的權利。關于動物有沒有資格做原告本文在此并不論述。但是基于以上分析闡述，筆者認為自然人可以作為原告提起訴訟。但是該訴訟請求并沒有得到法院的支持，法院裁定不予受理。

二、環境權的法律基礎

（一）憲法層面

我們國家目前并沒有明文規定公民環境權，而是課以國家義務。從國家基本政策層面來保護環境。并且我們國家從1982年就規定了該條款，這說明國家已經意識到環境的重要性，該條款在一定程度上，可以發揮憲法的規范性，但是從實踐角度看，其操作性弱。公共政策的憲法宣誓可以被視為權力的“背面”，因為它指示了該項權利相對的國家職責的方向。簡言之，雖然公共政策宣誓與權利都具有保護環境的作用，但是我們目前不能從國家義務中推出公民環境權，進而也就沒有可以救濟的權利。因為環境基本政策主要是對環境立法的授權，并不具有司法強制性。所以我們還需要完善憲法，明確規定公民環境權。例如：在2004年第四次修憲之前，徐顯明教授建議在修憲時增列環境權等10項人權。呂忠梅教授認為，我們應當把環境權寫入憲法或者在環境法中規定公民環境權。

（二）基本法層面

我們國家《環境保護法》中并未涉及公民環境權，目前我國環境法的相關規定僅存在于低位階的地方環境立法中。例如：《山東省環境保護條例》第6條規定：公民有享受良好環境的權利。《西寧市環境保護條例》（2011）第8條規定：任何單位和個人都有享受良好環境的權利和履行保護環境的義務，對污染和破壞環境的行為有權檢舉和控告，有權對環境保護的工作提出意見和建議。

規定公民享受良好環境的權利的地方還有吉林、包頭、上海、福建、寧夏等。這個現象值得我們深思，為什么在沒有上位法的規定下，上述各地方規定了公民享有良好環境的權利。并且總體來看，都集中于條例的6、7或者8條總則位置。筆者認為這與我們國家大力發展經濟，導致自然資源緊缺，環境污染、破壞現象嚴重有一定的關系，以及人們的環保意識、維權意識已經提高，實踐要求上層建筑發生一定的改變，即將環境權入憲或者至少在基本法中規定公民環境權。讓其不在處于一個無權利、無救濟狀態。

三、環境權的實現

從世界環境權發展狀況來看，環境權入憲是一個歷史發展趨勢。倡導環境權入憲，不只是一種象征性的口號，其重點在于如何更好的出憲。簡言之，就是如何將這些詞語背后的價值理念落實到人們的行為習慣之中，成為司法實踐的慣例。其實質是為了更好的維護環境權，使環境權的生態價值與財產權所保護的經濟價值具有同等重要地位。筆者認為，雖然憲法解釋也可以為環境權保護起到一定作用，但是解釋具有不穩定性和環境保護的“碎片化”，容易造成法院的過分擴大或者縮小解釋。通過憲法修改的路徑來將環境權納入憲法是一個很好的出路。筆者將在借鑒各位學者建議的基礎上再結合當今生態文明建設、五位一體、綠水青山就是金山銀山的理念下，提出一些建議，旨在更好的維護環境權。

（一）通過憲法修改明確規定環境權

放眼世界關于環境權的定義，大部分國家的憲法規定包含三部分：權利主體、權利內容、權利客體。

關于權利主體，將環境權入憲的大部分國家將環境權主體概括為“每個人”、“人人”、“所有人”、“所有公民”。例如；土耳其共和國憲法第56條“每個人都有在健康和諧的環境中生活的權利”、法國2004年環境憲章第1條“人人都享有在一個平衡的和不妨害健康的環境里生活的權利”等。

關于權利客體，各國皆把環境視為環境權的客體。在具體的表述上有：“良好的”、“健康的”、“無污染的”、“適于人發展的”等。例如，俄羅斯聯邦憲法第42條“每個人享有良好的環境權利”、大韓民國憲法第35條“全體國民均享有在健康、舒適環境中生活的權利”等。

關于權利內容的概括則各不相同。有“健康和良好環境”、“舒適環境”、“潔凈環境”、“無污染環境”等等。

在借鑒別國經驗的基礎上，筆者認為，我國可以將《憲法》第47條后再明確增加一條作為第48條：中華人民共和國公民有享受健康、良好環境的權利，同時也有履行環境保護的義務。作為公民基本權利與義務的一項基本內容。

（二）在憲法中規定程序性環境權

由于實體環境權的概念比較模糊，難以界定，自1992年里約會議開始，國際環境法對環境知情權、參與權等程序性環境權的關注日益增加。受《奧胡斯公約》等國際立法的推動，環境知情權、參與權、請求權也受到越來越多國家的重視。概括來講，程序環境權主要包括了三類： 知情權、參與權、請求權。

1、知情權

知情權是國民對本國乃至世界的環境狀況、國家的環境管理狀況以及自身的環境狀況等有關信息獲得的權利。知情權作為一項基礎性權利在國際法及國內憲法中已被承認。例如：1944年《里約宣言》第10條：每個人都應能適當地獲得公共當局所持有的關于環境的資料。

筆者認為，環境知情權作為一項權利在憲法中確立下來尤為重要。一方面公民可以基于了解到的環境信息及時準確地維護自己的權利，另一方面它也是對環境行政機關的一種監督，保障行政機關更好地為人民服務。

2、參與權

參與權至關重要，人們通過參加決策、制定政策，切身投入到各種活動中，才能真切感受到權利。在一定程度上說，保障公民知情權就是為了更好的保障公民的參與權。參與權在一些國際性文件中得到了較早的確立。例如：1992年《里約宣言》第10條：每個人應當有機會參與各項決策進程，各國應通過廣泛提供資料來便利及鼓勵公眾的認識和參與。

筆者認為，公眾參與是作為聯系公共利益與個人利益相聯系的紐帶，實際上是為不同利益團體建立了一種談判機制。一方面，公眾參與可以讓不同利益團體表達意見，舒緩各利益團體之間的矛盾。另一方面，公眾參與也是對環境行政機關的監督，防止行政機關的違法及不當行為造成對環境的污染破壞。

3、請求權

環境權中的請求權，既包括公民在環境權益受到侵害時向行政機關提起的請求權，也包括對司法機關的請求權。請求權也被稱為救濟權。我們經常說“無救濟即無權利”。救濟權尤其是司法救濟在我們國家主要分兩部分，第一部分是關于侵犯公民人身財產的環境侵權訴訟，這一類訴訟被納入《侵權責任法》來予以保護；第二部分是關于環境本身的侵害，對于這一類損害由于其損害的是公眾利益，沒有明確的受害主體進而無法確定適格原告，也就未被納入到《侵權責任法》予以救濟。而是在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中建立了公益訴訟來對受侵害的利益予以救濟。

公益訴訟的建立，在一定程度上解決了環境污染民事侵權制度的困境，但是其也存在一些不足。例如：法律賦予了檢察機關和法律規定的機關起訴資格，但是作為與環境休戚與共的公民個人卻沒有提起公益訴訟的資格。筆者認為，這樣的規定雖然可以避免濫訴，但是它不利于全面提高公民的環保意識、維權意識，也不利于和諧社會的構建。

四、結語

總體來看，環境權入憲符合歷史發展趨勢，但是憲法環境權不僅需要解決入憲問題，更重要的是出憲，即在入憲以后得以良好的實施。筆者在結合我國國情、借鑒國外憲法環境權的基礎上，提出將在憲法中明確規定環境權、程序性環境權。當然，要使憲法方面的環境保護條款整體發生效用，必須輔之其他法律法規加以限定完善。例如：在《環境保護法》中細化程序性環境權，確保公民的知情權、參與權和請求權。從而達到公眾環境權利保障的最優效果。

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作者簡介：

袁小芳，1994年1月22日出生，女，漢族，籍貫：佳縣，現就讀于西北政法大學經濟法學院2018級環境與資源保護法專業，碩士研究生，主要研究方向：環境與資源保護法學。