基于中國式分權視角分析影響地方政府性債務風險的因素

謝琳 范文婷

摘 要：自2008年美國次貸危機和2009年的歐債危機爆發后，我國地方政府性債務危機開始受到關注。尤其是，2014年8月？新預算法？頒布，明確“誰舉債，誰負責”，徹底遏制地方政府無限舉債的“兜底”想法，在這種情況下探究影響地方政府性債務風險因素，確保地方財政可持續成為眾多學者研究的重點。本文從規模、結構和管理三方面分析地方政府性債務存在的風險。

關鍵詞：中國式分權；地方政府性債務；債務風險

一、引言

在2013年12月中央經濟工作會議強調，2014年經濟工作的重要任務是通過結合短期應對措施和長期制度，規范地方政府舉債程序，做好控制和化解地方政府性債務風險工作。當前，我國地方政府性債務規模與財政能力不匹配，債務結構不合理以及債務風險管理制度不健全等問題導致我國地方政府性債務膨脹引發的問題愈發突顯，結合中國的國情如何規范地方政府舉債行為，探究影響地方政府性債務風險的因素，避免地方政府性債務風險失控顯得尤為重要。

二、中國式分權下影響地方政府性債務風險的因素

（一）政治晉升制度

Jin et al.（2005）認為財政分權能夠給予地方政府一定的財政激勵，將地方政府自身利益與地區經濟發展相聯系，促使地方政府除滿足轄區內居民的公共需求外，力求區域經濟發展，以促進宏觀經濟增長。但不同于歐美國家的財政聯邦主義中地方政府官員的選舉制度，在中國式分權下，地方政府官員由中央政府任命。且中央政府在考核地方政府官員時，以GDP為核心指標，在這種政治晉升制度下，地方政府官員都先后開展競爭錦標賽，這必然會導致地方政府不斷提高財政支出水平以謀求地區經濟發展，財政赤字會不斷擴大。同時，為促進地區經濟發展，地方政府會傾向于將財政資金投入基礎設施建設等能夠給地區經濟增長帶來快速增長的短期收益項目，而忽略轄區內居民的醫療衛生、教育等其他公共需求。基礎設施建設等項目不僅在前期多以大量投入資金為主，而且具有公共物品性質的基礎設施，如公路等并不能會帶來財政收入的增加。因此，在以GDP為核心的政治晉升制度下會使得地方政府擴大財政支出，以促進地區經濟發展，此時是財政支出的增加推動債務的增長。地方政府債務不斷累積，而地方政府不得不“借新債以還舊債”，這時債務膨脹擴張了地方政府性債務規模。

（二）政治競爭

在中國式分權下，政治競爭主要表現在兩方面，一方面是政府間的轉移支付制度，另一方面是地區間吸引外資競爭。在中國式分權下，轉移支付制度的本來用途是省際間財政收入的均等化，進而實現縮小地區經濟發展水平的差距，以實現宏觀經濟穩定。但是，在中國的典型化事實下，轉移支付制度的效果往往與其相悖，在 2008年美國次貸危機爆發時，國內經濟遇冷，中央政府實施四萬億的專項轉移支付資金分配給各地方政府，以刺激投資，促進就業，拉動經濟發展。但是，專項轉移支付往往需要地方政府提供配套資金，地方政府的財政收入本就難以滿足支出，不得不繞開原？預算法？通過各種方式舉債，據此我國的地方政府性債務規模步入飛速增長的時代。根據國家審計署數據，2007年末時，我國地方政府性債務余額為45098.31億元，在2008年底四萬億投資的刺激下，2009年末，債務存量已經達到90169.03億元，年均增長199.87%，由此可見地方政府性債務規模自此井噴式發展。與此同時，不規范的轉移支付制度會導致地方政府競爭。首先，中央政府對各地區轉移支付金額的確定不夠科學合理，這一金額通常是央地政府間博弈的結果，而地方政府為獲得更多的轉移支付，往往會存在政治競爭。尤其是在專項轉移支付金額需要配套資金時的情況下，各地方政府不考慮自身經濟發展的實際情況一味通過舉債來獲得配套資金，這會導致地方政府性債務規模擴大。其次，由于舉債能力受地方政府財政能力的影響，東部地區因經濟發展良好通常地方政府財政能力和承債能力愈強，配套資金更多，使得其獲得的專項轉移支付金額大于貧困地區，而這與中央政府的宏觀經濟政策相悖。有鑒貧困地區獲得轉移支付少，發展經濟能力有限，反過來又會導致其償債能力不足，進一步擴大地方政府性債務風險。在吸引外資時，富裕地區相較于貧困地區具有先天的優勢，其不僅基礎設施建設完善，且地方政府財政能力充足，能夠提供大幅度的稅收優惠政策。因此，貧困地區在吸引外資的政治競爭中，一方面擴大基礎設施建設，另一方面也提供同等幅度甚至更大幅度的稅收優惠政策。這不僅會由于稅收競爭而形成“稅收洼地”，還會進一步推高貧困地區的地方政府性債務風險。在這兩方面的推動下，地方政府性債務規模不斷膨脹，債務風險也逐漸顯性化。

（三）債務預算約束軟化

首先，在中國式分權下，央地政府間關系不同于歐美國家的財政聯邦主義，中央政府對地方政府的“父愛主義”使得后者債務預算約束軟化。地方政府認為中央政府為其債務提供隱性擔保，一旦地方政府陷入財政危機，中央政府必然會代其償還貸款。盡管， 2014年頒布的？新預算法？明確規定“誰舉債誰負責，中央政府的兜底”，但是當地方政府無法償還債務而宣布破產之后，在中國戶籍制度的約束“用腳投票”幾乎不可行的情況下，可能會造成社會不穩定因素。同時，在中國地方政府被視為中央政府的派出機構，當地方政府遭受財政危機甚至破產時，中央政府的信譽必然會受到影響。這種后果仍需要中央政府來注入資金來解決，雖然不是直接替地方政府償債，但是可以認為是間接解決地方財政危機，這也被視為債務預算約束軟化。因此，我們有理由認為當前中央政府是在釋放信號，以提醒地方政府在舉債時要考慮自身財政能力，將償債風險限制在可控范圍內。其次，在中國式分權下，地方商業銀行尚未完全轉型至獨立的市場運營主體，地方政府能夠對地方商業銀行產生較大的影響，因此，地方政府通過地方融資平臺向商業銀行貸款時往往受到的風險控制和管理約束較弱。面臨的信貸條件和利率都較為寬松。最后，在這兩方面約束軟化的助推下地方政府性債務規模不斷擴大，債務風險日益突顯。

三、總結

沈勇濤和崔曉鵬（2016）利用wind數據庫有關城投債的數據建立固定效應模型，得出在中國式分權下，地方政府競爭與地方政府性債務規模正相關。李林和湯林閩（2017）認為完善地方政府性債務治理的關鍵在于厘清央地政府間關系，否則在中國式分權下，地方政府會不斷擴大財政支出以期獲得經濟增長，使得地方政府性債務規模不斷擴大。以上這些問題均需要進一步深入探究與分析，結合中國的國情如何規范地方政府舉債行為，防范和化解地方政府性債務風險，避免地方政府性債務風險失控。

參考文獻：

[1]Jin Hehui， Qian Yingyi， Barry R.Weingast.Regional decentralization and fiscal incentives： Federalism， Chinese style [J].Journal of Public Economics，2005，89（9）：1719-1742.

[2]沈勇濤，崔曉鵬.財政分權下地方政府競爭與地方債發行[J].湖南商學院學報，2016，23（05）：123-128

[3]李林，湯林閩.完善地方債治理：認清本質和源頭治理[J].經濟研究參考，2017（44）：57-61.

作者簡介：

謝琳，女，漢族，英國薩里大學國際金融管理專業碩士畢業

范文婷，女，漢族，安徽農業大學農村與區域發展專業碩士畢業